草原生态补偿：草畜平衡奖励标准的差别化和依据

胡振通　孔德帅　靳乐山

摘要 草原生态保护补助奖励机制的第一轮周期（2011-2015）即将结束，系统地评述“草畜平衡奖励”对于后续完善草原生态保护补助奖励机制具有重要的借鉴意义。本文结合内蒙甘肃两省（区）的实地调研，对草畜平衡奖励进行了系统的论述，研究结果显示：草畜平衡奖励标准所存在的问题不只是一个单纯的标准偏低的问题，也有标准差别化的问题。草畜平衡的实现包含了两种活动类型，一种是原本超载的地区和牧户通过减畜来实现草畜平衡；另一种是原本不超载的地区和牧户继续维持草畜平衡，避免出现超载的情形，两种活动类型需要区别对待，前者的补偿是必须的，在一定的政策设计下，后者的补偿不一定是必须的。无差别化的草畜平衡奖励标准产生了错误瞄准的问题，难以达到遏制超载的目的，草畜平衡奖励标准需要差别化，核心在于瞄准草原超载的主体，将超载程度纳入考虑因素。超载程度越高，需要适当提高草畜平衡奖励标准；草场承包面积越大，需要适当调低草畜平衡奖励标准；草畜平衡标准（与草地生产力成反比）不能单独纳入草畜平衡奖励标准的差别化考虑因素，与草场承包面积相结合才能综合反映牧户的草地资源禀赋；每羊单位的畜牧业纯收入越高，需要适当提高草畜平衡奖励标准。将超载程度纳入草畜平衡奖励标准的差别化考虑因素，并不是鼓励超载这种现象，而是为了超载主体能够实现有效减畜所做出的合理补偿。

关键词 草原生态补偿；草原生态保护补助奖励机制；草畜平衡奖励；差别化

中图分类号 F062.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2015）11-0152-08

2011年6月1日，国务院发布《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》，明确草原牧区实行“生产生态有机结合、生态优先”的发展方针，要求建立草原生态保护补助奖励机制。从2011年开始，中央财政每年拿出136亿元（后增加到150亿元）在内蒙古、新疆、西藏、青海、甘肃、四川、宁夏、云南等省份全面建立草原生态保护补助奖励机制。中国草原生态补偿有两个项目，一是从2003年开始实施的“退牧还草”工程，二是从2011年开始实施的“草原生态保护补助奖励”机制，2011年草原生态保护补助奖励机制这项重大政策出台之后，退牧还草工程做出了调整，使其与草原生态保护补助奖励机制相适应。本文研究中的草原生态补偿就是指草原生态保护补助奖励机制。

草原生态保护补助奖励机制的政策内容主要包括禁牧补助、草畜平衡奖励和牧民生产性补贴三个方面，本文将重点关注草畜平衡奖励。2015年4月25日，国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确指出“要严格落实禁牧休牧制度和草畜平衡制度，加大退牧还草力度，继续实行草原生态保护补助奖励政策”。草原生态保护补助奖励机制的第一轮周期（2011-2015）即将结束，系统地评述“草畜平衡奖励”对于后续完善草原生态保护补助奖励机制具有重要的借鉴意义。

关于草畜平衡奖励的研究文献还很少。随着2011年草原生态保护补助奖励机制的实施，一些学者和政府部门通过调研发现，草畜平衡奖励标准偏低，政策实施前后，牧户的人均收入降低3 000余元[1]，一些地区草畜平衡奖励资金远少于养畜收入，牧民并没有按照政策要求做到实际的减畜，超载过牧现象依然存在，继续减畜将导致牧民收入大大减少[2-3]。韦惠兰等通过研究指出，现行的草原生态补偿政策未充分尊重牧民的核心利益，对其承担的损失和成本并未予以充分考虑，以致产生了激励不相容的问题[4]。靳乐山等通过研究发现“现有的草畜平衡奖励标准未将超载程度纳入考虑因素，这会造成减畜和补偿的不对等关系，进而降低草原生态补偿的生态效果”，并且进一步指出“要定位草原超载的主体，合理阐述草畜平衡奖励的概念和科学制定草畜平衡奖励标准，将超载程度的差异纳入考虑因素”[5]。关于草原超载的主体，一些学者通过研究发现，中小牧户是草原超载的主体，草场面积越小的牧户越有可能超载，而且超载的程度越高[6-8]。关于草原生态补偿的差异性，王学恭等以草原生态保护补助奖励机制为例，从禁牧补偿额度、草畜均衡补偿额度、生态补偿的均衡性等方面分析了草地生态补偿标准的空间尺度差异，研究指出当前草地生态补偿的标准空间差异明显，但并没有反映出不同空间尺度草地生态系统服务功能的分异[9]。

现有研究很少对草畜平衡奖励进行专门的论述，少量文献对草原生态补偿标准的实施现状从差别化的视角进行了描述分析，但没有深入分析差别化的依据。草畜平衡奖励的实施现状如何，需不需要差别化，差别化的依据是什么，本文将结合内蒙甘肃两省（区）的实地调研经验对这些问题进行系统的论述。

1 草畜平衡奖励的实施现状

1.1 面积和金额

根据八个主要草原牧区省（区）的《草原生态保护补助奖励机制实施方案》的介绍，各个省（区）相应的草原生态补偿的面积和金额如表1所示。在八个主要牧区省（区）中，草原补奖总面积37.82亿亩，其中禁牧11.97亿亩，草畜平衡25.85亿亩，草畜平衡面积占到了68.34%，仅包括禁牧补助和草畜平衡奖励的草原补奖金额为110.61亿元/年，占到了草原补奖总金额的81.3%，其中禁牧补助71.85亿元/年，草畜平衡奖励38.77亿元/年，草畜平衡奖励金额占到了35.05%。实地调研包括两次，一次是2013年8月15日至8月23日调研组对甘肃省天祝县5个乡镇11个村子共205户牧户的实地调研，另一次是2014年7月3日至8月6日调研组对内蒙古自治区阿拉善左旗、四子王旗、陈巴尔虎旗三个旗县的八个苏木镇的34个纯牧业嘎查的490户牧户的实地调研。内蒙古自治区的草畜平衡面积为5.77亿亩，草畜平衡奖励金额为8.66亿元/年，甘肃省的草畜平衡面积为1.41亿亩，草畜平衡奖励金额为2.12亿元/年。

1.2 标准的差别化

草畜平衡奖励的国家标准为1.5元/亩，各省（区）可参照国家标准，科学合理地确定适合本省（区）实际情况的具体标准。根据各个省（区）的《草原生态保护补助奖励机制实施方案》，在八大主要草原牧区省（区）中，宁夏全区禁牧，除内蒙、甘肃两省（区）之外，其余五个省（区）均未实行差别化的草畜平衡奖励标准，采取了与国家标准一致的草畜平衡奖励标准。下面分别介绍甘肃和内蒙两省（区）草畜平衡奖励标准的差别化和依据。

1.2.1 甘肃省的草畜平衡奖励标准

甘肃省的草畜平衡奖励标准划分了三个区域的标准，分别是青藏高原区2.18元/亩、西部荒漠区1元/亩、黄土高原区1.5元/亩。根据《甘肃省关于合理调整草原补奖政策禁牧补助和草畜平衡奖励标准的汇报》（2011年内部文件），甘肃省差别化的草原生态补偿标准，综合考虑了三大区域天然草原的面积分布、生态价值、生态贡献、生产能力、载畜能力、收入构成、政策效应和和谐稳定等因素。

青藏高原区的特点如下：①生态功能极为重要，生态贡献大，是长江、黄河的重要水源涵养和补给区；②天然草原主要类型为高寒灌丛草甸，草原生产能力和载畜能力高；③户均占有的草场承包面积小，平均每户646亩；④农牧民对草原畜牧业依赖度高；⑤牲畜超载严重，减畜任务重。实行草畜平衡后，对农牧民收入和生产生活造成很大影响，于是适当提高草畜平衡奖励标准，为2.18元/亩。

西部荒漠区的特点如下：①生态作用突出，地处疏勒河、黑河、石羊河流域的下游，是阻挡风沙、保护河西绿洲的重要生态屏障；②天然草原主要类型为温性荒漠草原和温性草原化荒漠，草原生产能力和载畜能力低；③户均占有的草场承包面积大，平均每户1.5-2.2万亩；④农牧民对草原畜牧业的依赖度高；⑤牲畜超载数量小，减畜任务较小。实行草畜平衡后，对农牧民的收入和生产生活影响不大，但该区域户均占有的草场承包面积大，于是适当调低草畜平衡奖励标准，为1元/亩。

黄土高原区特点：①生态作用显著，天然草原分布零散，禁牧工作开展较早，禁牧封育工作彻底，在水土保持方面发挥着重要作用；②天然草原主要类型为温性草原，草原生产能力和载畜能力适中；③户均占有草场承包面积较小；④农牧民对草原畜牧业依赖度很低；⑤草畜平衡面积小，减畜任务小，且具备丰富的饲草资源和农作物秸秆资源，具备舍饲化养殖的条件。实行草畜平衡后，对农牧民的收入和生产生活影响很小，该区域户均占有草场承包面积较小，于是草畜平衡奖励标准不做调整，为1.5元/亩。

从上述论述中可以看出，甘肃省差别化的草畜平衡奖励标准，首要的考虑因素是超载程度和减畜任务，其次的考虑因素是农牧民的草地资源禀赋（草地类型和户均草场承包面积）和畜牧业依赖度。超载程度越高，减畜任务越重，需要适当提高草畜平衡奖励标准。户均草场承包面积越大，需要适当调低草畜平衡奖励标准。畜牧业依赖度越高，需要适当提高草畜平衡奖励标准。

1.2.2 内蒙古自治区的草畜平衡奖励标准

根据《内蒙古草原生态保护补助奖励机制实施方案》，内蒙古自治区在制定省内差别化草原生态补偿标准时，提出了“标准亩”的概念，自治区按照标准亩系数分配各盟市的草原生态补偿资金。“标准亩”是根据内蒙古自治区天然草原的平均载畜能力，测算出平均饲养1羊单位所需要的草地面积为1个标准亩，其系数为1，大于这个载畜能力的草原，其标准亩系数就大于1，反之则小于1。利用标准亩系数，将草原实际面积换算为标准亩面积，再按照禁牧补助6元/标准亩，草畜平衡奖励1.5元/标准亩给予补助奖励，或者利用标准亩系数，将禁牧补助6元/标准亩、草畜平衡奖励1.5元/标准亩换算成该地区的禁牧补助标准和草畜平衡奖励标准，在按照草原实际面积进行补助奖励。例如，陈巴尔虎旗标准亩系数为1.59，那么陈巴尔虎旗的禁牧补助为9.54元/亩，草畜平衡奖励为2.385元/亩。四子王旗的标准亩系数为0.85，那么四子王旗禁牧补助为5.1元/亩，草畜平衡奖励为1.275元/亩。

从“标准亩”和“标准亩系数”的概念界定中可以看出，内蒙古自治区差别化的草畜平衡奖励标准，考虑的核心因素是草地生产力，草地生产力越高，草场的载畜能力越高，标准亩系数越大，所在地区的牧户享受的草畜平衡奖励标准也越高。

2 草畜平衡奖励的内涵辨析

2.1 超载过牧的特点

研究显示，草原超载过牧在地区之间和地区内部都存在显著的差异性。

不同地区之间超载程度存在显著的差异。对各个旗县的《草原生态保护补助奖励机制实施方案》分析、机构访谈和实地调研。发现：内蒙古自治区东部的陈巴尔虎旗，天然草原主要类型为温性草甸草原，草地生产力和载畜能力较高， 2010年陈巴尔虎旗整体不超载，143户样本调研牧户，户均草场承包面积为6 028亩，户均草场经营面积为6 631亩（实施禁牧前），2010年户均养殖规模为410羊单位，平均载畜率为16.2亩/羊单位，高于该地区平均草畜平衡标准12.5亩/羊单位。内蒙古自治区中部的四子王旗，天然草原主要类型为温性草原化荒漠和温性荒漠化草原，草地生产力和载畜能力中等偏下， 2010年四子王旗平均超载程度约为30%，104户草畜平衡区样本调研牧户，户均草场承包面积为5 059亩，户均草场经营面积为7 146亩，2010年户均养殖规模为312羊单位，平均载畜率为22.9亩/羊单位，低于该地区平均草畜平衡标准30亩/羊单位。甘肃省天祝县，天然草原主要类型包括温性草原、山地草甸、灌丛草甸、疏林草甸、高寒草甸五类，草地生产力和载畜能力高，户均草场承包面积为476亩，该地区舍饲化养殖程度较高，具体的草畜平衡标准难以确定，根据《天祝县草原生态保护补助奖励机制实施方案》介绍，2010年天祝县平均超载率为50%。草地类型和户均草场承包面积，综合体现了所在地区牧户的草地资源禀赋，是决定所在地区牧户的平均超载程度的重要因素，草地资源禀赋越好，所在地区牧户的平均超载程度越低，甚至不超载。

同一地区内部不同牧户之间超载程度存在显著的差异。对于草原超载的牧户异质性，一些学者通过系统的实证研究发现，中小牧户是草原超载的主体，草场面积越小的牧户越有可能超载，而且超载的程度越高[6-8]。中小牧户，草场面积较小，为了保障生计而养殖不低于一定数量的牲畜，超载过度存在一定的必然性，这正是中小牧户是草原超载主体的根本原因所在。在家庭承包经营模式下，草原畜牧业属于劳动力密集型的农业生产方式，大牧户，草场面积较大，但受限于家庭劳动力的限制而养殖不超过一定数量的牲畜，不超载也存在一定的必然性。在同一地区，草地类型相似，牧户的草场承包面积即体现了该牧户草地资源禀赋，是决定地区内部不同牧户之间超载程度差异的重要因素，草地资源禀赋越好，牧户承载程度越低。

综上所述，无论是不同地区之间，还是同一地区内部不同牧户之间，包含草地类型和户均草场承包面积的草地资源禀赋是决定超载程度的重要因素，草地资源禀赋越好，超载程度越低。

2.2 草畜平衡奖励的内涵辨析

基于超载过牧的特点，进一步地辨析草畜平衡奖励的内涵，草畜平衡奖励对应的活动类型是什么，草畜平衡的实现路径是什么，草畜平衡奖励标准是否需要差别化。

2.2.1 活动类型

生态补偿需要针对特定的活动类型来进行补偿。在生态补偿实践中，活动类型通常包括两种，一种是基于既定的事实，促进土地利用方式的转变而增加生态系统服务的供给，例如，退耕还林；另一种是基于破坏的风险，避免土地利用方式的转变而减少生态系统服务的供给，例如，保护森林[10]。前一种活动类型，生态补偿是必须的，并且生态补偿标准要大于机会成本。后一种活动类型，是否进行生态补偿，需要参照实际发生的可能性，同样生态补偿标准要大于机会成本。在草原生态补偿中，草畜平衡的实现其实同时包含了这两种活动类型，一种是基于既定的事实，原本超载的地区和牧户通过减畜来实现草畜平衡；另一种是基于破坏的风险，原本不超载的地区和牧户继续维持草畜平衡，避免出现超载的情形。对于这两种活动类型，草原生态补偿需要区别对待。原本超载的地区和牧户通过减畜来实现草畜平衡，草原生态补偿是必须的，草原生态补偿标准要大于减畜的机会成本。原本不超载的地区和牧户继续维持草畜平衡，在多大程度上会出现超载的情形，笔者认为其可能性不大，因为超载存在客观规律，中小牧户迫于生计而超载过牧存在一定的必然性，大牧户受限于畜牧业劳动力而不超载也存在一定的必然性。因而对不超载的地区和牧户继续维持草畜平衡的行为，在一定的政策设计下，草原生态补偿不一定是必须的。草畜平衡的两种活动类型，草原生态补偿需要区别对待，但事实上我们只有一个无差别化的草畜平衡奖励标准，混淆了这两种活动类型，会产生错误瞄准的问题，进而会影响政策目标的实现。

2.2.2 实现路径

草畜平衡奖励的政策目标是遏制超载，对牧民减少牲畜的行为进行补偿和奖励，以激励牧民减畜，实现草原可持续发展。草畜平衡的实现，需要分两个步骤进行，一是定位草原超载的主体，即哪些地区超载严重，哪些牧户超载严重，二是通过一些经济激励措施促进草原超载主体的有效减畜。

2.2.3 是否需要差别化

无差别化的草畜平衡奖励标准会影响政策目标的实现，难以实现草原超载主体的有效减畜。如表2所示，将地区/牧户分为三种类型，分别是不超载、轻度超载和严重超载，政策实施前后，不超载地区/牧户的减畜成本为0，轻度超载的地区/牧户的减畜成本较小，重度超载的地区/牧户的减畜成本较大，面对同样的草畜平衡奖励标准1.5元/亩，不超载地区/牧户收入增加，对政策的预期态度为支持，轻度超载的地区/牧户收入增加、降低或不变，对政策的预期态度为中立，严重超载的地区/牧户收入降低，对政策的预期态度为不支持。事实上，严重超载的地区/牧户是草原超载的主体，但是他们在政策实施前后收入变化为负，减畜的实现存在阻碍。

草畜平衡奖励的目的是遏制超载，无差别化的草畜平衡奖励标准，混淆了两种活动类型，产生了错误瞄准的问题，难以达到遏制超载的目的。草畜平衡奖励标准需要差别化，核心在于瞄准草原超载的主体，将超载程度纳入考虑因素。

3 草畜平衡奖励标准的差别化和依据

草畜平衡的实现是牧民从超载到不超载的转变，是一个减畜的过程，与牧户的超载程度显著相关。草畜平衡奖励标准需要差别化，核心在于瞄准草原超载的主体，将超载程度纳入考虑因素。从草原生态补偿的自愿性出发，草畜平衡奖励标准应该大于牧户减畜的机会成本，才能促使牧户自觉自愿地通过减畜来达到草畜平衡的要求。草畜平衡的机会成本就是牧民减畜带来的收入损失。

以下分析即适用于不同地区之间，也适用于同一地区内部不同牧户之间，以同一地区内部不同牧户之间为例。假设该地区的草畜平衡标准为n亩/羊单位，某牧户的草场承包面积为m，超载率为x，合意的草畜平衡奖励标准为s，每羊单位的畜牧业纯收入为t，那么基于减畜的草畜平衡奖励标准的测算公式为：

理论上应该是草场经营面积，草场经营面积包括草场承包面积和草场流转面积，为简化分析，本文的研究中暂不考虑草场流转的情形。

由于包含草地类型和户均草场承包面积的草地资源禀赋是决定超载程度的重要因素，草地资源禀赋越好，超载程度越低，那么：

由公式（1）和公式（2）可以看出，影响合意的草畜平衡奖励标准的因素有四个，分别是超载程度（x）、草场承包面积（m）、草畜平衡标准（n）、每羊单位的畜牧业纯收入（t），下面分别从这四个因素分析阐述草畜平衡奖励标准的差别化。

3.1 超载程度

超载程度是指超载的牲畜占合理载畜量的比值，它在不同地区之间和同一地区不同牧户之间存在显著的差异。从公式（1）可以看出，合意的草畜平衡奖励标准与超载程度成正相关，超载程度越高，需要减畜的比例越高，减畜带来的收入损失越大，合意的草畜平衡奖励标准就越高，否则牧户在政策实施前后将表现为收入损失。因此将超载程度纳入草畜平衡奖励标准的差别化考虑因素的含义是“超载程度越高，需要适当提高草畜平衡奖励标准”。

将超载程度纳入草畜平衡奖励标准的差别化考虑因素需要考虑两个层面，一是地区之间超载程度的差异，二是地区内部不同牧户之间超载程度的差异。通常第一个层面更容易实现，第二个层面则需要更进一步地进行一些差别化的制度设计。结合现有的实际情况来看，全国除内蒙、甘肃两省区之外，均未在省内实行差别化的草畜平衡奖励，甘肃省在划分不同区域的草畜平衡奖励标准时充分考虑了地区之间超载程度的差异，内蒙古自治区在划分不同盟市的草畜平衡奖励标准时没有考虑地区之间超载程度的差异，而在地区内部，没有一个省区就地区内部不同牧户之间超载程度的差异进行差别化设计。因此，在进一步的政策调整中，草畜平衡奖励的差别化的合理路径是，首先考虑地区之间超载程度的差异，在地区之间就超载程度的差异制定差别化的草畜平衡奖励标准，然后再考虑地区内部不同牧户之间超载程度的差异，在地区内部进行草畜平衡奖励标准差别化的制度创新。在具体运用中，超载程度的认定，尤其是在地区之间，公平起见，需要选定一个基期，例如草原生态保护补助奖励政策实施之前即2010年。

3.2 草场承包面积

仅从公式（1）中，并不能看出草场承包面积与合意的草畜平衡奖励标准之间的关系，但是从公式（2）中可以看出，草场承包面积将通过影响牧户的超载程度进而影响合意的草畜平衡奖励标准。草场承包面积越大，牧户的超载程度越低，需要减畜的比例越低，减畜带来的收入损失越小，合意的草畜平衡奖励标准就越低。因此将草场承包面积纳入草畜平衡奖励标准的差别化考虑因素的含义是“草场承包面积越大，需要适当调低草畜平衡奖励标准”。

从草场承包关系上可以得出同样的结论，草场的所有权归国家或集体所有，牧户享有的是承包经营权，因为初始分配政策的差异和随着牧户家庭的人口变动，集体内部不同牧户之间草场承包面积存在显著的差异性。分配草场存在时间限制，在特定的一段时期内原则上不会再重新分配草场，但集体内部成员享有公平的承包经营权，从公平的角度出发，草场承包面积越大的牧户，需要适当调低草畜平衡奖励标准。

结合现有的实际情况来看，全国仅有甘肃省在划分不同区域的草畜平衡奖励标准时，考虑了地区之间草场承包面积的差异。因此，在进一步的政策调整中，要充分关注到地区之间草场承包面积的差异和地区内部不同牧户之间草场承包面积的差异，因为这两种差异是造成地区之间和地区内部不同牧户之间超载程度差异的重要原因。

3.3 草畜平衡标准

根据《草畜平衡管理办法》（2005年）的规定，草畜平衡是指为了保持草原生态系统良性循环，在一定时间内，草原使用者或者承包经营者通过草原和其他途径获取的可利用饲草饲料总量与其饲养的牲畜所需的饲草饲料总量保持动态平衡。草畜平衡标准是指多少亩草地养一羊单位而不导致草原退化，实际上反映的是草地生产力，草地生产力越高，草畜平衡标准越低。

从公式（1）中可以看出，合意的草畜平衡奖励标准与草畜平衡标准成负相关关系，即草地生产力越高，草畜平衡标准越低，合意的草畜平衡奖励标准就越高。这样的分析结果似乎正好印证了内蒙古自治区“将草地生产力作为草畜平衡奖励标准差别化的主要考虑因素”的合理性。但通过进一步地分析显示，不能单独将草畜平衡标准（与草地生产力成反比）纳入草畜平衡奖励标准的差别化考虑因素。从公式（2）可以看出，草畜平衡标准与超载程度之间没有必然的联系，草畜平衡标准与草场承包面积相结合才能综合反映牧户的草地资源禀赋，进而影响牧户的超载程度。对比内蒙古自治区陈巴尔虎旗和甘肃省天祝县，陈巴尔虎旗和天祝县的草地生产力都比较高，但是陈巴尔虎旗2010年整体不超载，天祝县2010年平均超载程度为50%，其根本原因在于陈巴尔虎旗户均草场承包面积为6 028亩，显著高于天祝县的户均草场承包面积476亩。因此并不能单独将草畜平衡标准（与草地生产力成反比）纳入草畜平衡奖励标准的差别化考虑因素。

3.4 每羊单位的畜牧业纯收入

每羊单位的畜牧业纯收入，等于牧户的畜牧业纯收入除以牧户的牲畜养殖规模，而牧户的畜牧业纯收入等于畜牧业总收入减去畜牧业经营性支出。从公式（1）可以看出，合意的草畜平衡奖励标准与每羊单位的畜牧业纯收入成正相关，每羊单位的畜牧业纯收入越高，合意的草畜平衡奖励标准就越高。因此将每羊单位的畜牧业纯收入纳入草畜平衡奖励标准的差别化考虑因素的含义是“每羊单位的畜牧业纯收入越高，需要适当提高草畜平衡奖励标准”。

每羊单位的畜牧业纯收入的差异主要体现在地区之间，因为地区之间在地理位置、气候条件、牲畜养殖结构、畜产品价格等方面会有较大差异，而在同一地区内部不同牧户之间这些因素都差异较小。通过实地调研显示，每羊单位的畜牧业纯收入在不同地区之间存在差异，如表3所示，2013年阿拉善左旗、四子王旗、陈巴尔虎旗的每羊单位的畜牧业纯收入分别为348元、215元、136元。造成每羊单位的畜牧业纯收入的地区差异的原因，不是本文的论述重点，限于篇幅。进行简要分析。从牲畜结构上看，阿拉善左旗草畜平衡区主要的牲畜品种为白绒山羊，四子王旗草畜平衡区主要的牲畜品种为蒙古绵羊，陈巴尔虎旗草畜平衡区主要的牲畜品种为绵羊、肉牛、奶牛等。一般情况下，养羊的收益要比养牛的收益高，养殖山羊的羊绒收入会是一个主要的畜牧业收入，养殖绵羊的羊毛收入不会是一个主要的畜牧业收入。2013年羊绒价格较好，阿拉善左旗平均每户的羊绒收入为50 977元，占到了畜牧业总收入的35.3%，占到了畜牧业纯收入的50.8%，这是阿拉善左旗每羊单位的畜牧业纯收入显著高于其他两个旗县的主要原因。从地理位置和气候条件上看，阿拉善左旗位于内蒙古自治区西南部，四子王旗位于内蒙古自治区中部，陈巴尔虎旗位于内蒙古自治区东北部，陈巴尔虎旗的气候条件更为寒冷，每年的积雪期为210天，暖棚数量不够，陈巴尔虎旗每年牲畜因为寒冷冻死饿死的情况较为普遍，少则几十只羊，多则上百只羊，这是陈巴尔虎旗每羊单位的畜牧业纯收入低的一个原因之一。从经营性支出上看，四子王旗和陈巴尔虎旗经营性支出显著高于阿拉善左旗，四子王旗和陈巴尔虎旗都存在比较普遍的雇工放牧的行为，从而平均每户羊倌费用较高，四子王旗草料费支出显著高于其他两个旗县，陈巴尔虎旗因为需要打草而产生的短期雇工和机械燃油费显著高于其他两个旗县，这是陈巴尔虎旗和四子王旗每羊单位的畜牧业纯收入显著低于阿拉善左旗的一个原因之一。

由于价格指数的增长和畜产品价格的变化会影响每羊单位的畜牧业纯收入，因而草畜平衡奖励标准在一定时期之后需要做出梯度增长和动态调整。

3.5 小结

综合前面的分析，草畜平衡奖励标准的差别化与各个差别化考虑因素的关系如表4所示，具体关系是：①超载程度越高，需要适当提高草畜平衡奖励标准；②草场承包面积越大，需要适当调低草畜平衡奖励标准；③草畜平衡标准（与草地生产力成反比）不能单独纳入草畜平衡奖励标准的差别化考虑因素，与草场承包面积相结合才能综合反映牧户的草地资源禀赋；④每羊单位的畜牧业纯收入越高，需要适当提高草畜平衡奖励标准。在地区之间草畜平衡奖励标准的差别化主要考虑承载程度、草场承包面积和每羊单位的畜牧业纯收入，在地区内部不同牧户之间草畜平衡奖励的差别化主要考虑超载程度和草场承包面积。

4 结论、讨论和政策含义

从本文的研究中可以得出以下结论：草畜平衡奖励标准所存在的问题不只是一个单纯的标准偏低的问题，也有标准差别化的问题。草畜平衡的实现包含了两种活动类型，一种是原本超载的地区和牧户通过减畜来实现草畜平衡；另一种是原本不超载的地区和牧户继续维持草畜平衡，避免出现超载的情形，两种活动类型需要区别对待，前者的补偿是必须的，后者的补偿不一定是必须的。无差别化的草畜平衡奖励标准产生了错误瞄准的问题，难以达到遏制超载的目的，草畜平衡奖励标准需要差别化，核心在于瞄准草原超载的主体，将超载程度纳入考虑因素。超载程度越高，需要适当提高草畜平衡奖励标准；草场承包面积越大，需要适当调低草畜平衡奖励标准；草畜平衡标准（与草地生产力成反比）不能单独纳入草畜平衡奖励标准的差别化考虑因素，与草场承包面积相结合才能综合反映牧户的草地资源禀赋；每羊单位的畜牧业纯收入越高，需要适当提高草畜平衡奖励标准。

将超载程度纳入草畜平衡奖励标准的差别化考虑因素，并不是鼓励超载这种现象，而是为了超载主体能够实现有效减畜所做出的合理补偿。一些基层政府官员反映，“当前的草畜平衡奖励，不应该叫做草畜平衡奖励，而是应该叫做草畜平衡处罚”，其含义就是指超载严重的地区和牧户在政策实施前后表现为收入损失，这并不是真正意义上的草原生态补偿。

本文研究结论具有以下政策含义：第一，为了达到遏制超载的目的，在草原生态保护补助奖励机制的第二轮（2016-2020），草畜平衡奖励标准需要差别化，核心在于瞄准草原超载的主体，将超载程度纳入考虑因素。第二，草畜平衡奖励标准差别化需要综合考虑超载程度、草场承包面积、草地生产力和每羊单位的畜牧业纯收入等因素。

（编辑：于 杰）

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Abstract The first phase of ‘Grassland Ecological Protection Subsidies and Rewards Program （2011-2015）is coming to an end， and to systematically review and study ‘reward for balanced grazing has an important significance to perfect the ‘Grassland Ecological Protection Subsidies and Rewards Program. Based on the field research in Inner Mongolia Autonomous Region and Gansu Province， this paper conducts systematical study on ‘reward for balanced grazing. Research indicates that： the existing issue of rate of ‘reward for balanced grazing is not only about that the rate is low， but also about that the rates should be differentiated. To achieve balanced grazing， it contains two types of activity， one type is to reduce livestock by those areas or herdsmen with overgrazing， and another type is to maintain balanced grazing to avoid overgrazing by those areas or herdsmen without overgrazing at present. Two types of activity need to be treated differently. For the first type， the compensation is a must， and for the second type， the compensation is not necessarily a must if the policy is designed properly. It is difficult to achieve the goal of containing the overgrazing by no differentiation of rate of ‘reward for balanced grazing， which has the problem of wrong targeting， and rates of ‘reward for balanced grazing need to be differentiated， the key of which is to aim at the main body of grassland overgrazing and take overgrazing degree into consideration. It needs to appropriately increase the rate of ‘reward for balanced grazing when the overgrazing is high and decrease the rate when the grassland contracting area is big. Livestock capacity standard of balanced grazing， which is inversely proportional to the grassland productivity， cant be taken into consideration as a differentiation factor of rate of ‘reward for balanced grazing separately without combination with grassland contracting area， which can comprehensively reflect the herders grassland resources endowment along with the capacity standard. It needs to appropriately increase the rate of ‘reward for balanced grazing when net husbandry income of a sheep unit is high. Taking overgrazing degree into consideration as one of the differentiated factors of rate of ‘reward for balanced grazing， is not to encourage the phenomenon of overgrazing， but to pay reasonable compensation to achieve effectively livestock reduction by the main body of grassland overgrazing.

Key words grassland ecocompensation； Grassland Ecological Protection Subsidies and Rewards Program； reward for balanced grazing； differentiation