生态补偿式扶贫的证成与进路分析——基于饮用水源地生态补偿视角

蓝 楠，包 旭

(1.国土资源部法律评价工程重点实验室，湖北 武汉 430074；2.中国地质大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)

1 生态补偿式扶贫概述

1972年，联合国人类环境会议公布的《只有一个地球》中指出：“贫穷是一切污染中最坏的污染”。随着人们对贫困问题认识的深入，反贫困逐渐成为国际社会的共识。生态补偿式扶贫指对贫困的生态系统服务提供者，运用生态补偿机制帮助其发展生产，改变穷困面貌，在促进人与自然和谐的同时实现贫困地区的可持续发展[1]，可见，脱贫对人类生存环境改善和可持续发展的意义日益凸显。

近年来，我国政府逐步将生态保护与扶贫结合，通过各项举措积极推进扶贫攻坚进程。如2011年发布的《中国农村扶贫开发纲要(2011～2020年)》指出，建立生态补偿机制，并重点向贫困地区倾斜；2015年11月，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上提出，将生态补偿脱贫列为“五个一批”工程的一项重要内容；2016年5月，国务院办公厅发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》指出，结合生态保护补偿推进精准脱贫。这一系列举措表明生态补偿式扶贫成为一种理所当然、不证自明的扶贫方式。然而，生态补偿与扶贫开发之间的冲突以及在饮用水源地实践中显露出的问题，又不得不认真审视生态补偿式扶贫的存在意义。作为“五个一批”工程的一项重要内容，生态补偿式扶贫的可行性亟待证成，有效发挥作用的路径也需释明，以便更好地发挥脱贫攻坚之效，实现扶贫与生态保护的共赢。

2 差异与共性：生态补偿式扶贫证成之实现

生态补偿式扶贫是生态补偿和扶贫开发的有机结合体，需要考察生态补偿与扶贫开发所表现出的差异与共性，以发掘生态补偿式扶贫的存在价值，探寻其形成和发展的可行性。

2.1 差异与博弈

在饮用水源地生态补偿和扶贫开发中，生态补偿与扶贫开发的实施效果在很大程度上归于一致——均能发挥益贫之效。不过，诚如中国环境规划院研究员刘桂环所言：“生态补偿往往与扶贫工作紧密结合，但实际上，生态补偿与扶贫并不能划等号”[2]。两者实为2项不同的制度设计，在价值诉求、补偿对象、运作机制等方面存在差异，其中价值诉求的不同是两者最大的差异。

饮用水源地生态补偿旨在对该地的生态保护行为给予补偿，以保护其生态系统服务功能，促进社会发展与生态保护相协调；而扶贫开发则是直接对饮用水源地的贫困区域、贫困人口进行资金、技术、政策等方面的扶持，旨在提高贫困人口的经济收入，缩小区域间的发展差距。由此可见，生态补偿主要的价值诉求是保护生态，强调人与自然协调发展；而扶贫开发的主要价值诉求则是增加收入，强调人与社会协调发展。

价值诉求的差异造成了生态补偿与扶贫开发之间的博弈。生态补偿以生态利益为先，饮用水源地只有实施相应的生态保护行为才能获得相应的补偿，然而扶贫开发无需当地的相应作为，便能使当地获得近乎零成本的经济补偿。因此，制度博弈的结果往往是贫困地区的生态利益让位于经济利益，扶贫开发自然成为了一个“经济人”的最优选项。贫困地区政府将其当作燃眉之急，而生态补偿只是锦上添花，当两者不能兼顾时，地方政府势必会选择优先推进扶贫开发工作，有一些地方还打着“生态扶贫”的旗号，大肆挤占生态补偿资金用于扶贫开发工作[3]。对于生态环境脆弱、承载力较低的饮用水源地来说，重视经济利益增长而忽视生态保护的做法可保一时发展，但缺乏可持续性。长此以往，博弈最终易造成饮用水源地环境与经济的螺旋式下降，落入“贫困陷阱”[4]。

针对上述问题，有学者指出生态补偿的主要任务是保护生态环境，而非解决社会公平问题，若强行将缓解贫困设定为生态补偿的目标，则会对生态补偿项目的实施造成负面影响，不利于实现改善生态环境的主要目标[5-6]。此观点反映了学界对生态补偿和扶贫开发间的价值差异已有深刻的认识，为生态补偿式扶贫的可行性证成提供了良好条件。

2.2 共性与证成

生态补偿与扶贫开发的共性在于两者的互通共融，主要体现为两者法理同源、区域重叠以及效果耦合3个方面。

首先，两者的法理基础均为公平正义原则。饮用水源地环境脆弱又肩负保障饮水安全的重任，实施严格的环境管制措施、以发展权换环境权的做法使他们无奈地成为生态贫民。若受益地无偿享用饮用水源地的供水，则是对饮用水源地的严重不公。因此，需要生态补偿制度予以修正，实现水源地流域内的代内公平、代际公平和自然公平[7]。扶贫开发则是为了纠正贫富差距过大，保障民众的宪法性权利，实现社会公平。扶贫不是对穷人的恩赐，而是贫困者发展权利的回归，是公平正义的体现[8]。

其次，两者适用区域有较大重叠。从《中国农村扶贫开发纲要(2011～2020)》划定的集中连片贫困区来看，我国大部分贫困地区都属于水源区、山区或林区。在生态补偿实践中，饮用水源地位于河流上游、贫困人口分布较多的区域，生态补偿的地理区域与扶贫开发存在高度的重叠。如武汉市江夏区所有的贫困村(共计26个)几乎全都分布在长江江夏水厂水源地的周围，武汉市饮用水源地生态补偿所涉及的行政区划近乎覆盖了江夏区所有的贫困村[9-11]。生态补偿与扶贫开发地域范围的重叠，能够使生态补偿的经济效应辐射到饮用水源地的贫困人口，有助于当地经济状况的改善。

最后，两者的实施效果耦合，促进生态和经济的协同发展。Pagiola等[12]指出，虽然生态补偿并非主要用于减贫，但若能结合具体情况进行良好的设计，生态保护和消除贫困这2个目标就能得到协同实现。生态补偿旨在通过对饮用水源地的扶持，激励当地进行生态保护的动力。其虽不以脱贫为直接目标，但客观上也起到了促进饮用水源地贫困居民增收之实效。黄锡生等[13]指出，生态补偿能够成为平衡经济利益与生态利益、沟通扶贫与环保的卓有成效的利益协调机制。生态补偿式扶贫与一般的生态补偿保护有较大区别，更重视发挥益贫效益，其与一般的扶贫开发，尤其是“输血式”扶贫有很大不同，更重视生态利益的保障。在饮用水源地生态补偿的实践中，生态补偿式扶贫也已取得初步成效。如袁梁等[14]通过对秦岭—大巴山水源涵养区内陕西省安康市3县的调研，发现精准的生态补偿政策能够实现以可持续生计能力提升为主要内容的“造血式”扶贫。可见，生态补偿和扶贫开发逐步统合于我国生态文明建设框架之中，实现生态文明与经济建设的良性互动。

3 三个维度：生态补偿式扶贫合理进路之探析

前述证成的实现，消解了对生态补偿式扶贫存立问题的疑虑，进而使探讨如何发挥生态补偿式扶贫的作用成为可能。目前饮用水源地的生态补偿式扶贫还是“摸着石头过河”，需要进一步释明生态补偿式扶贫的合理进路。

3.1 理念维度：观念的破与立

生态补偿式扶贫是以生态补偿的形式开展的，饮用水源地和受益地对于生态补偿的认识程度，决定了他们参与的积极性以及生态补偿式扶贫的最终效果。当前，饮用水源地居民对生态补偿的理解和参与度不足，而受益地则认为无偿用水是理所应当，进而很少主动补偿。有学者在对汉江水源地调研时发现，水源地人民对生态补偿认识很少，只有26%的当地居民听说过生态补偿，人们在无私奉献地保护生态环境，而为此遭受的各种损失却几乎得不到补偿[15]。而即使得到了补偿，受偿地“农户往往只看到直接得到的现金收入，而没有考虑到自己的机会成本”[16]，这种补偿是不全面、不合理的。因此，要发挥生态补偿式扶贫的作用，首先就应该破除陈旧的生态观念，摒弃资源无偿使用的做法，在全社会树立起“谁受益、谁补偿”的理念。要加大对贫困地区生态补偿政策的宣传，让居民充分认识到当地的生态系统服务价值，增强生态补偿的权利主体意识，激发他们参与生态补偿式扶贫的积极性和主动性。此外，生态补偿式扶贫有其局限性，不可能覆盖所有的贫困人口，在扶贫开发中如何适用生态补偿式扶贫，是需要综合考虑后再进行判断的。贫困地区只有因为保护生态环境付出代价、通过资金等方式弥补其损失的补偿才算是生态补偿式扶贫[17]。因此，生态补偿式扶贫必然要求饮用水源地和受益地共同参与，探索促进两地生态和经济协同发展的补偿模式，通过激励机制促进两地的积极参与，并构建“参与式生态扶贫”，保障贫困人口切实参与生态补偿，用自己的双手脱贫致富。

3.2 制度维度：政策与法律协作

目前，我国关于生态补偿式扶贫的政策主要有中央层面的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》、《关于健全生态保护补偿机制的意见》、《生态扶贫工作方案》等和地方层面的《湖北省委省政府关于全力推进精准扶贫精准脱贫的决定》、《中共安徽省委安徽省人民政府关于坚决打赢脱贫攻坚战的决定》等。与法律相比，政策具有针对性强、反应及时的优势，能够在比较前沿且成熟的生态补偿领域单独制定文件[18]。在饮用水源地生态补偿式扶贫实践中，地方政府能够因地制宜，制定符合当地特色、行之有效的生态补偿式扶贫政策。如三江源国家公园设立了生态管护公益岗位，对当地牧民群众进行生态管护培训，降低牧民对草原的依赖，提高牧民保护草原的积极性和日常收入[19]。在新安江流域生态补偿中，共建共享的联动机制和上下游联席会议制度成为制度亮点。

政策在生态补偿式扶贫中发挥了很大作用，但政策型扶贫具有临时性和不确定性的特点，不利于生态扶贫的长期和稳定推进。此时就需要具有强制性和稳定性的法律同政策协作，以弥补政策的不足，尽快出台专门的生态补偿法律或行政法规，对生态补偿式扶贫予以专门规定，明确补偿主体、补偿标准、融资支付、监管等问题，使生态补偿式扶贫长效化、制度化。

首先，明确生态补偿的责任主体。在饮用水源地生态补偿中，受偿主体一般为饮用水源地所在的乡镇，或者具体到企业、居民等，而补偿主体则要结合饮用水源的受益范围来合理界定。对于处于全国重要水源涵养功能区的饮用水源地，由于受益范围广且贫困程度较深，可由受益地方和中央政府共同作为补偿主体进行生态补偿，以实现资源和政策向重要水源涵养功能区的倾斜，推进饮用水源地贫困地区的脱贫进程。对于其他的饮用水源地，依据其受益范围确定生态补偿的主体，中央政府可不再参与。其次，健全补偿标准和财政转移支付制度。至少应以直接成本为补偿标准，并逐步增加机会成本、生态系统服务价值等考量因素，保障饮用水源地民众的经济水平得到切实改善。同时，完善区域间的横向转移支付制度，并以环境税费等保障财政投入的稳定增长。通过提高均衡性转移支付系数等方式，增加对重点地区的财政投入，助力贫困地区民众脱贫。再次，开辟多元化的融资渠道和补偿方式。市场机制能够有效吸纳社会资本，通过生态基金、生态彩票等途径扩宽融资渠道，缓解财政压力。此外，饮用水源地生态补偿中的异地开发、水权交易、生态旅游等成功案例也表明，多元化的生态补偿方式能为饮用水源地带来更大的经济效益，实现生态补偿与扶贫开发的有机结合。最后，明确监管职责和法律责任。应明确生态环境部及地方环境保护部门在饮用水源地生态补偿中的监管主体地位，统一负责饮用水源地的水质和环境监测，摆脱我国之前“九龙治水”的监管乱象。同时，应明确由中立第三方主导的生态补偿效益评估制度，加强对饮用水源地生态补偿效益的考核，设定生态补偿扶贫资金绩效目标，并细化量化为经济效益、生态效益、社会效益、可持续影响和服务对象满意度等绩效指标。建立公开透明的生态补偿式扶贫资金运作机制，接受社会各界的监督，对于重大的生态补偿事项，规定必要的听证程序，对违规挪用或侵占生态补偿式扶贫资金的个人或组织追求其法律责任。

3.3 实践维度：特色与精准度

饮用水源地具有优良的生态环境，一些地方甚至还有较好的文化底蕴，因此发展生态旅游是生态补偿式扶贫的不二选择。不过，由于环境承载力的限制等因素，饮用水源地，尤其是贫困地区饮用水源地发展生态旅游仍存在一定难度。因此，贫困地区饮用水源地应充分发掘自身人文或自然特色，加大宣传力度，以打造亮点、提升竞争力，并引导贫困人口将土地、森林等资源流转到村里合作社或入股生态旅游企业，让贫困人口在生态旅游开发中获得更多的收益[20]。此外，贫困地区饮用水源地也应利用生态补偿资金、技术、产业等方面的支持，加强基础设施建设，发展特色生态产品产业，将生态优势转换为产业优势，带动就业率和经济水平的提升。

2014年3月，习近平总书记参加两会代表团审议时强调，要实施精准扶贫，瞄准扶贫对象，进行重点施策。生态补偿式扶贫要把精准扶贫和生态补偿相结合，瞄准补偿对象，精准安排项目和资金。有学者对贵州省重要水源涵养区内的3个贫困县实地调研后发现，生态补偿项目区内贫困区域与环境脆弱区域有较高的吻合度，但是贫困户与资源之间并不是很吻合，相对富裕户拥有的划入项目范围的土地面积是极端贫困户的1.5倍，从而富裕户得到的补偿资金比贫困户多[21]。因此，生态补偿式扶贫在制度设计时应关注补偿对象的异质性，精准识别出的贫困群体并给予政策倾斜，以使生态补偿获得更精准和持续的益贫功效，共同合作打赢精准扶贫攻坚战。