进口商品入境验证制度改革初探

乔雨 任海蓬 张峰

（郑州海关 河南郑州 450003）

1 前言

验证（Verification），是国际贸易合格常用的合格评定程序，在消除贸易壁垒、降低贸易成本等方面具有重要作用。中国是世界第一大货物贸易国，进出口贸易对国民经济健康发展起着重要作用，在当前机构改革的背景下，“检验检疫管理职责和队伍划入海关”有助于进一步理顺口岸管理职能、提升贸易便利化水平[1]。随着关检业务融合深入推进，必将进一步改革现有进出口商品法检制度，构建更为科学合理的监管体系。因此，正确认识、理解验证的定义、机制、适用条件等，对于完善我国进出口商品质量合格评定的理论和实践具有重要意义。

验证管理是法律法规赋予海关的一项重要职责，对标欧美发达国家的通行做法，现行验证管理制度存在范围过小、内容过少等问题，本文从验证和验证管理的定义、现状、不足以及其他WTO成员中的应用情况入手，对其在我国现行合格评定制度下的应用进行了初步探讨。

2 合格评定程序和验证

2.1 合格评定程序

WTO/TBT协定附件1.3对合格评定程序定义如下，“任何直接或间接用以确定是否满足技术法规或标准中的相关要求的程序”[2]。附件1.3的解释性说明中对合格评定程序的形式进行了非完全的列举，反映了合格评定程序形式的多样性和可变性：抽样、检验和检查程序；评估、验证和合格保证程序；注册、认可和批准程序；各项的组合。

2.2 验证与验证管理

验证是WTO/TBT协定和 《中华人民共和国进出口商品检验法》（以下简称《商检法》）中规定的合格评定程序中的一种，但TBT协定和《商检法》中未给出进一步定义，根据ISO/IEC有关符合性评估的标准和指南，验证是“通过检查和提供证据来证实规定的要求已得到满足”[3]。在全国人大网站公布的《商检法》释义中对验证的定义是“商检机构对国家实行强制性认证及其他质量许可制度的进出口商品，在进出口时，核查其是否取得必需的证明文件、标志等，核对证货是否相符，并对获证的进出口商品进行必要的抽查检验，以证实商品是否符合强制性认证以及有关质量许可规定的技术要求”[4]。《进口许可制度民用商品入境验证管理办法》（以下简称《入境验证管理办法》）中对于验证的定义是“对进口许可制度民用商品，在通关入境时，由海关核查其是否取得必需的证明文件，抽取一定比例批次的商品进行标志核查，并按照进口许可制度规定的技术要求进行检测”。根据以上论述，目前我国在进出口商品监管中的验证是指海关在口岸对国家要求实行强制性认证以及实施质量许可制度的进出口商品进行的符合性检查活动，一般通过抽查的方式进行，其内容包括对文件、标志的核查，对货证是否相符的核对，以及必要的抽查检验。

验证管理是海关的重要职责，《商检法》规定“对实施许可制度的进出口商品实行验证管理”，《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》（以下简称《商检法实施条例》）规定“对实施许可制度和国家规定必须经过认证的进出口商品实行验证管理”。目前，口岸海关主要依据《入境验证管理办法》和《能源效率标识管理办法》的要求，对列入目录内的强制性认证产品（3C产品）、能效标识产品等进行验证，包括对提供的证明材料和标志进行核查、核对证货是否相符、必要的检测和监督管理等。

3 入境验证制度现状

3.1 欧盟及美国的入境验证制度

入境验证是各国普遍采用的对进口商品进行监管的一种方式，对简化进口商品的通关手续、减少对入境商品的实物检验、保证对入境商品的质量溯源有重要的作用。

欧盟的入境验证工作由各成员国海关和市场监督部门共同实施，对产品安全卫生的保证主要依靠后续监管。海关在入境口岸对来自第三国产品的安全和卫生的符合性实施检查，如遇到不符合的情况，则通知成员国市场监督部门采取相应的措施。目前，欧盟成员国海关实施入境验证的主要内容为查验产品是否附带必要的强制性标志、标志和文件（如CE标志、技术文件等），是否可能对健康和安全造成严重或直接的风险。

美国入境验证涉及产品和部门很多，包括进口的食品化妆品、药物、医疗设备等产品的FDA认证，机动车和零部件的DOT认证，通讯产品的FCC认证等，执行部门包括海关、食品药品管理局（FDA）、交通运输部、通讯委员会等。以医疗器械的入境检查和验证管理为例，其主要依据是联邦食品、药品及化妆品法案以及FDA的部门法规，执行机构为海关和FDA。其中，FDA对进口医疗器械的管理包括：申报、扣留、检验、召回和没收、违规处罚；海关在入境口岸对单证进行核查和对实物进行查验，核对货证是否相符，海关进行文件和实物的验证，FDA的检验则是进一步的检测验证。

3.2 我国入境验证制度现状

我国的入境验证工作始于2002年1月1日《入境验证管理办法》正式实施，国家对列入《入境验证商品目录》内的商品，在入境通关时检查其是否取得必需的证明文件，抽取一定比例批次的商品进行标志核查，根据需要按照规定的技术要求进行检测。2016年2月29日，国家发改委、原国家质检总局重新修订了《能源效率标识管理办法》，对列入《能源效率标识的产品目录》内的入境商品实施入境验证工作，明确进口商品检验主管部门的监管职责，从以往的“检查、核实”变为“监督检查、专项检查和验证管理”，不仅要在口岸上进行能效产品的入境验证，还要对相关产品进行属地监管和后续监督，必要时进行专项检查。

目前，我国海关在入境通关时进行验证管理的商品与欧美等国家相比种类较少。口岸验证的内容一般为文件核查和货证一致性核对，与欧美等国家在口岸验证时的内容相比较为单一，并且海关与其他主管部门在口岸验证和后续处置环节的协调与合作还需要加强。

4 推动验证管理制度改革的必要性

4.1 依法行政的必然要求

《商检法》及其实施条例规定“对实施许可制度和国家规定必须经过认证的进出口商品实行验证管理”，而目前海关依据《入境验证管理办法》和《能源效率标识管理办法》仅对强制性认证产品（3C产品）和能源效率标识产品进行入境验证，范围明显缩小。需实施口岸验证的HS编码为493个，与法检目录相比仅相当于其25%，与进口商品的种类相比范围就更小，许多实行许可管理和具有安全、卫生、环保风险的产品未纳入其中。此外，对比欧美等国对进口商品验证内容有注册备案、认证、批准文件，标志、标签、说明书、技术文件，货证一致性符合性，直接或重大的安全、卫生、环保风险等，与之相比，目前我国海关在入境验证时一般限于对文件、标志的核查和货证一致性比对，内容过少。

4.2 实现权责统一的必然要求

根据目前的管理体制，仅通过入境通关时的检验无法保证部分进口商品的质量安全。以进口特种设备和医疗器械两种产品为例，《中华人民共和国特种设备安全法》明确规定国务院负责特种设备安全监督管理的部门对全国特种设备安全实施监督管理，特种设备的进出口检验，应当遵守有关进出口商品检验的法律、行政法规。《医疗器械监督管理条例》规定国务院食品药品监督管理部门负责进口医疗器械的注册或备案。海关依法对进口的医疗器械实施检验，检验不合格的，不得进口。此处所称的“检验”是指经主管部门核准的检验机构按照我国安全技术规范进行的检验。由此得出3点结论：（1）特种设备、医疗器械各自有相应的主管部门，负责对进口特种设备、医疗器械的前置检验、许可等，应对其质量安全负主要责任；（2）海关只是在入境环节把关，不可能通过检验对进口特种设备、医疗器械的质量安全进行保证；（3）海关应当是协助配合而非取代主管部门对进口特种设备和医疗器械的质量安全监管。因此，以验证代替检验，有利于实现海关的权责统一，降低系统性风险。

4.3 推进中国特色社会主义新海关建设的必然要求

进口商品安全问题历来备受社会关注，在打造新海关的进程中应以促进通关便利化为前提，以风险集中统一防控为重点，以保护群众根本利益为目标的进口商品安全监管新模式。新海关体系下，进口商品安全监管不再对具体的、每一批进口商品是否合格背书，应在全面风险评估的基础上，对不涉及安全、反欺诈等要素的一般商品根据准入条件自动验放；对涉及安全、反欺诈有关项目的商品，应提供生产国官方或者第三方检验机构出具的合格证明、检测报告等，口岸验证后方可允许进口。同时，验证管理制度作为进口商品检验监管体系的一项重要内容，对于进一步提升贸易便利化水平，压缩整体通关时长也具有重要意义。

5 验证管理制度改革基本思路

5.1 验证范围

改革后的验证管理制度，应落实《商检法》及其实施条例的要求，对国家实施许可制度和国家规定必须经过认证以及国家实行标识管理的进口商品进行验证管理，包括海关总署签发或由其他部门签发许可证的进口商品、国家规定必须经过认证的进口商品以及国家实行标识管理的进口商品，以及海关经过风险评估需要在入境通关环节进行验证的进口商品。海关总署应充分征求其他许可认证制度或标识管理工作相关部门的意见，在对进口商品风险评估的基础上，制定、调整并公布《海关实施验证管理的进口商品目录》，列入目录的进口商品，由海关具体实施验证管理。

5.2 验证方式和内容

对必须实施入境验证的进口商品采取抽查验证的方式，抽查比例和规则由海关总署风险布控中心在风险评估的基础上统一确定。

具体的验证方式包括文件验证、现场验证和检测验证。文件验证是对于申报的相关凭证和证明文件进行审核。现场验证是核对进口商品是否附带有必要的强制性标志、文件，其包装、标识、说明书、外观等与许可、认证证明文件是否相符，以及是否可能对健康、安全造成严重或直接的风险等。检测验证是根据需要，对实施入境验证的进口商品进行抽样检测验证。

对未被风险布控实施入境验证的，相关凭证和证明文件符合规定的，直接予以放行；对证明文件符合规定，且被抽中实施入境验证的，实施现场验证，并可根据系统指令进行抽样检测验证，未发现不符的予以放行。

5.3 验证结果处置和后续管理

对经现场验证或抽样检测验证未发现不符合的进口商品，海关应准予放行。对经入境验证发现有关进口商品存在不符合，并对健康或安全构成了严重或直接风险的，应不予放行，责令当事人销毁或做退货处理，并采取措施禁止该产品投放市场。对经入境验证发现有关进口商品存在不符合，但未对健康或安全构成严重或直接风险的，可在商品技术处理并经重新验证合格后，予以放行。

入境验证商品进入市场或使用环节后，由实施许可认证标识管理的主管部门或法律法规规定的管理部门实施后续监管。相关部门在后续监管中发现进口商品违规、存在缺陷或健康、安全风险等情况时，应当及时通报海关。海关通过收集进口商品入境验证和后续监管方面的信息，进行风险评估，确定风险的类型，采取相应的风险预警措施、快速反应措施。