末级渠系水费机制在临泽县蓼泉灌区的应用实践与思考

刘 龙

甘肃省临泽县水务局，甘肃 临泽 734200

一、基本情况

甘肃省临泽县蓼泉灌区属黑河流域中游中型灌区，灌区东西长22.75km，南北长6.7km，面积125.6km2，辖9个行政村、110个合作社、4 850户，农业人口1.78万人。灌溉以黑河地表水为主，地下水为补充。多年平均气温7.60℃，降水量117.20mm，蒸发量2 337.60mm，属典型的大陆性干旱气候。

灌区有效灌溉面积0.454万hm2，其中蓼泉渠系0.218万hm2，新鲁渠系0.236万hm2。共建成蓼泉渠、新鲁渠2条干渠37.9km，衬砌32km，衬砌率85%；支斗渠31条65.5km。其中：支渠衬砌8条17.17km；斗渠衬砌17条16.63km；衬砌各类斗农毛渠575条142.45km；发展高新节水灌溉面积0.04万hm2；保有机电井335眼；小型提灌站2座；农村安全饮水工程覆盖率100%，河道堤防基本成形。综合分析，灌区内农业灌溉、防洪抗旱和安全供水等基础设施建设达到较高水平。

二、灌区水利管理方面存在的主要问题及原因

多年来，在上级水利部门在大力支持下，灌区水利事业长足发展，群众生产生活得到极大保障。但因为从灌区水管单位到农民田间地头“最后一公里”运行机制不优的问题，导致灌区水利管理出现反复。尤其是由农民直接管理使用的斗、农、毛渠及机井工程等末级田间渠系，出现了较多的问题。

（一）末级渠系从“专业管+集体管”到“无人管”

这个问题主要是从2005年农村深化改革，取消“两工”后逐渐形成并凸显。在“两工”取消前，各级渠系统一由灌区水管单位管理，每年都会按照既定的机制分配义务工和积累工开展水利工程维修养护。“两工”取消后，干、支渠等骨干渠系的维修养护由基层水管单位负责；末级渠系名义上交给村集体管理，实际上由于“两工”取消后村委会的组织能力十分有限，末级渠系处于有人用、无人管的境地。灌区末级渠系迅速失修、功能蜕化，而且出现被挤占的情况。例如部分村社在进行土地整理项目时，出于更少的占用土地的思想，要求设计单位尽量减小田间渠道断面，导致田间渠道部分设计参数不合理，甚至影响灌区农业灌水工作的开展。

（二）灌溉水费从“村社按亩分摊收取”到“水管单位逐户收取”

2003年-2004年，国家连续颁布了《水利工程供水价格管理办法》和《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》，界定了水利工程供水价格形成机制，拉开了全国农业水价改革的序幕。临泽县黑河沿岸灌区的农业水费也由原来的按面积分摊变成改革后的“计量到斗，按方收费”。尽管这种方式更科学合理、更加切合农民用水的实际，符合社会主义公共服务“谁受益、谁负担”的基本原则，但是在水费的征收方面，也随之出现了基层自治组织（包括农民用水者协会）因没有管理费用或不能为村民谋利益或无法组织而导致的放弃管理情况，主要表现在村（农民用水协会）只向水管单位提出供水要求，而不主动组织向农民收取水费。无奈之下，灌区水管所只能派人逐户收取。因为各种各样矛盾的存在，加之“农业税”取消后，农村里除了农业水费外，再没有政府单位向农民收取任何带有行政规费色彩的费用，造成农民的不理解和不配合。每年水管所都要组织大量的人力、物力走村入户收取水费，成本高、进度慢、工作异常困难，尤其没有调蓄设施的河岸引水式灌区显得更加突出。从2004年到2014年十年间，蓼泉灌区累计尾欠水费达到240多万元，占蓼泉灌区年应收水费的60%，而且呈现出水费征收率逐年下降的趋势。

（三）灌区水利管理从“水管所技术负责+群众投工投劳”到水管所有心无力

随着水价改革的深入，灌区水利管理自然的划分为灌区骨干工程和田间工程两块。灌区管理单位除了负担骨干工程外，还必须承担防汛、抗旱、安全饮水、河道堤防等公益性水利工程的管理。由于地方财力有限，在农业水费收缴率达不到一定比例的情况下，灌区水利管理已经到了无以为继的地步。很多公益性设施例如河流堤防、山洪沟道导流墙、护岸、水保区围栏等加速老化。与此同时，末级渠系交给村集体或农民用水者协会管理后，基本没有维修养护资金投入，也不能有效的组织用水户投工投劳，国家投入建设的农田水利基础设施加速失去功能。灌区水利工作在水管单位和农民用水协会两个层面上都面临着极大的挑战。

三、末级渠系水费机制在蓼泉灌区的实践

（一）末级渠系水费制度的出台

针对以上问题，结合全国灌区农业水价改革工作的深入进行，临泽县探索了末级渠系单独运行后的管理模式，因地制宜地提出了末级渠系水价形成机制和运行管理办法，并在广泛调研、科学测算的基础上，于2015年10月出台了《临泽县农业末级渠系水费收缴管理办法》，较为详细的规定了末级渠系水价及水费的运行管理模式。

（二）末级渠系水价的形成机制

在蓼泉灌区，末级渠系主要指由农民群众直接管理使用的斗农毛渠等田间渠道。从用途来考虑，末级渠系水费主要用于以下四个方面。一是农民用水者协会管理人员工资；二是农民用者协会雇用的服务人员的工资；三是较为简单的维修或小型建筑物的新建；四是农田水利积累。具体测算分析时，因目前农民收入普遍有限，仅对前三部分进行测算。过程如下：

1.农民用水者协会管理人员的工资。农民用水者协会一般包括用水者协会的会长、副会长及各用水小组的代表，主要工作任务是与水管所协调灌水事宜、不定期检查末级渠系工程及做好农业水费分摊及收缴工作，维持良好的水事秩序，组织召开农民用水者协会会员大会或代表大会，商议决定本协会农田水利工程事宜等。因年工作时间在12-20个工作日且大多数均为兼职的村两委成员或社员代表，人均工资定额确定为1 500元/年，其中协会会长、副会长工资确定为1 800元/年。

2.看水员的工资。看水员是农民用水者协会雇用的巡查人员，保证灌溉用水不被其他农户拦走，保障用水秩序。看护人员每个轮次一般工作时间在5-8天左右，全年工作时间在30-40天左右，因工作责任较重但劳动量较轻，人工费用按80元/天测算，人均工资2 500-3 500元之间。农民用水者协会的看水员基本属于公益性岗位，长期实践中也是聘请当地有威望且身体健康的老年人进行，大约的人工定额为1人/100hm2。但这个定额因地制且性很强，部分渠系不存在此类人工费用。

3.农民用水者协会办公费用及末级渠系工程维护费用。蓼泉灌区各村社末级渠系经过水利部门多年的规划建设，已形成了完整体系。在此基础上，农业、财政、国土及扶贫等部门持续深度介入，末级渠系的面貌明显改观，渠道衬砌、完好程度逐年增长。农民用水者协会办公费用及末级渠系工程维护费用初步测算按1 000元/km进行，不足部分可积累解决或通过农村“一事一议”方式解决，有余留部分做为积累。

4.以蓼泉灌区湾子农民用水者协会为样本进行测算。蓼泉镇湾子村共有灌溉面积397hm2。斗渠2.12km，衬砌2.12km；农渠15.64km，衬砌12.76km；毛渠37.4km，衬砌30.08km。近年平均引水量457.25万m3，是蓼泉灌区农田水利现状的典型代表。湾子村农民用水者协会共有15名成员，主要是协会会长、副会长及13个用水小组代表，因该村位于蓼泉灌区蓼泉渠系的中上游，各斗渠均在骨干渠道上独立开口，不存在被其他人拦水的情况，只需要一个跟水运行的人。参照有关测算定额标准，该村末级渠系水费年总额：

V总=S1+S2+S3+S4

其中：S1=农民用水者协会会员代表工资=13*1500=19500元

S2=农民用水者协会会长、副会长工资=2*1800=3600元

S3=看水员劳动报酬=1*2500=2500元

S4=末级渠系维护费用=（2.12+15.64+37.4）*1000=55.16*1000=55160元。

V总=80760元

按该村年引水量457.25万m3计算末级渠系水价约为0.018元/m3，亩均约14.58元。

全灌区测算，灌溉面积0.454万hm3，近年平均斗口引水量（计价水量）3 377.3万m3，从量测算约60.79万元，每个村约6.75万元。按面积分析，亩均8.9元。因为湾子村灌溉面积绝大多数为耕地，而全灌区灌溉面积则包含了林草地，所以湾子村测算的亩均末级渠系水费达到14.58元，逻辑关系正确。经过分析，按0.02元/m3标准从量征收，末级渠系水费约占到亩均水利工程水费的10%左右，召开论证会讨论，因为大部分用于末级渠系的维修，属公益事业发展，群众接受程度较高。

（三）末级渠系水价水费的运行

根据测算结果，结合出台的相关政策，蓼泉灌区因为情况的严峻性，率先开始征收末级渠系水费。该水费根据计量结果由各村农民用水者协会收取，上交设立在蓼泉水管所的末级渠系水费专户，由用水者协会提出申请，经水管所审核，乡镇分管领导审签后支用。尤其是在用水者协会支用维修养护费用时，水管所积极参与技术指导，落实公开、公正、透明的原则进行简易化的招标程序。末级渠系水费的使用管理同时由县财政、审计、农业等部门监管，保证了末级渠系水价水费实现最初目的。

（四）末级渠系水费的运用情况

经过细密的征收准备，蓼泉灌区于2015年冬灌开始，率先在全县范围内开征末级渠系水费。农民用水者协会开展工作有了抓手，因此效果非常明显。

1.蓼泉灌区2015年水费收取率由2014年的65%提升到90%，2016年达到100%，还收取2015年前尾欠水费80多万元。

2.蓼泉灌区农民用水者协会经费用保障，末级渠系维护投入有了来源，工作有序开展，田间渠道步入正常运行状态，水事秩序井然。

3.蓼泉灌区水管单位职能发挥正常，水管所与各村、农民用水者协会联系经常，水管单位也积极转变作风，多方协调加强供水保障，灌区积极推广高效节水灌溉技术，蔬菜产业、订单农业长足发展，群众得到实惠，良性循环进一步形成。

（五）末级汇渠系水费运行体制变化后灌区相关工作的反复

在推行两年后的2017年初，因为个别有权部门认为末级渠系水费账户资金由水管所代管依据不足，自2017年夏灌二轮起蓼泉灌区末级渠系水费的实际管理权从灌区水管所转移到了镇经营管理站。农民用水者协会支用末级渠系水费不再首先经过基层水管单位的审查程序，而是经农民用水者协会提出申请，由镇政府分管领导签字后就基本可以支用，水管所审查成为象征性程序。末级渠系水费的使用管理与灌区水管单位失去了天然联系，管理体制中的相互约束机制被割裂。从2017年起，灌区农业水费收缴率骤然下降，2017年灌区水费征收率回落到85%，2018年继续下滑到60%左右，灌区正常的经营管理秩序面临极大的挑战。

四、建议

末级渠系水费管理机制的建设、试运行及转变，使蓼泉灌区水利管理出现了明显的反复，从无人管到有人管再到无人管，说明了政府引导、群众参与在农业农村工作中的重要性，也说明了经济调节杠杆对用水行为、基础设施管护的调节作用。农民用水者协会不能失去灌区水管单位的指导监督，否则将变成无源之水、无根之木。而末级渠系水费恰恰在解决农民用水者协会运行基础的同时，建立起了与水管单位的密切联系，相互之间有配合、有制约，促进了良性机制的形成。

（一）恢复末级渠系水费由水管单位代管的运行机制

末级渠系水费在镇政府的主导下由灌区水管单位代管，并且由灌区水管单位监督末级渠系工程维修等工作的运行机制，促进了用水者协会、村社组织自觉积极发挥作用，在征收水费、开展基础设施维护方面具有重要意义，应该予以恢复。与此同时，从管理层角度来讲，一个用水协会（村）约5万元的资金量，对于乡镇经营管理站（村级财务镇政府管理的主要机构）来讲，数量很小，而需要的管理流程却和其它百万元级的资金量一致，实际上镇政府并不愿意花费大量的人力来管理这部分资金。水管所因为收取农业水费的缘故，相关性强，财务人员所需要做的工作量也不会太大。两方面的原因决定了恢复原来的管理运行体制具有很强的操作性。从合法性来讲，《甘肃省农业末级渠系水价管理暂行办法》（甘价商〔2006〕389号）第二十一条规定：“为保证末级渠系水费的合理有效使用，末级渠系水费可交由水管单位代管，也可由群众管水组织自行管理”，据此灌区水管单位代管完全是合法合规的。县财政、审计、农经等部门加大对末级渠系水费使用的监督管理，保证发挥效益。

（二）加快落实农民群众水费补贴政策

农业农村改革多年，各种附着在土地上的税费均已取消，但因为水资源的稀缺性及管理维护水利工程的需要，取消农业灌溉水费的可能性还在探讨当中，不可能在短期内实现。但是从激励农业生产节约用水、保护基础设施的角度出发，进行农业水费精准补贴，是当前水利改革的一个方向，也是党的十九大报告中明确提出的工作要求。要结合农业水价改革工作的深入进行，尽快制定出台节水奖励和精准补贴等制度，让群众也能共享水利发展的成果，在一定程序重建农民与水利的和谐关系。

（三）加大末级渠系建设投入

十九大以后，农业农村格局发生重大变化，尤其是机构改革的重大决定，新成立的农业农村部整合农业部职责以及国家发展和改革委员会的农业投资项目、财政部的农业综合开发项目、国土资源部的农田整治项目、水利部的农田水利建设项目等管理职责，将过去的农田水利建设由多部门投入变成一个部门投入，将进一步理顺农田水利的投入渠道和管理关系，投资将会大幅增加，灌区农田水利建设水平将快速提升。

（四）进一步规范农民用水者协会运行管理

农民用水者协会是农业农村用水的一种群众组织，既与村民自治组织有紧密的联系，但也有区别。在末级渠系水费规范运行后，要从建章立制到开展工作，加强对农民用水者协会的指导，把用水者协会与灌区水管单位用末级渠系水费这根线联系起来，形成一种较为松散但管用的监督体系，通过年度工作考核、督促开展工程维护等方式落实行业主管部门责任。既是对末级渠系水费管理的有效强化，更重要的是防止农民用水者协会成为农村个别人的私人领地，坚决把党的领导落实到位，防止政策走形变样。