集体经营性建设用地入市中的问题与对策——以河南省长垣县为例

王宏召

（郑州大学旅游管理学院 河南 郑州 450001）

随着经济的发展，我国的人地矛盾越来越突出，主要表现为地价上涨，城市土地供应不足。与此同时，由于政策原因，一些农村却存在着大量闲置、未有效开发的建设用地。如何突破法律障碍，有效的利用这些土地变得十分重要。为此，国家开始进行33个地区的试点工作，为集体建设用地的入市找到途径。集体经营性建设用地的试点地区有15个，基本上都已经成功进行了土地入市工作。本文以河南省长恒县为例，通过对长恒县集体经营性建设用地入市情况的分析，总结出相关问题，并提出了改进建议。

1 长垣县集体经营性建设用地入市现状

1.1 入市数量不断增加。从2016年8月19日，长垣县成功出让第一宗集体经营性建设用地开始，截至目前长垣县一共出让地块22宗，还有11宗208亩土地正在走入市程序，预计将很快上市。征地方面，已完成首批19宗860亩征地地块试验，为后期入市打下了基础，预计未来土地入市数量还会不断增加。

1.2 土地用途多为工业用地。已出让的22宗地块中，工业用地有14块，占总交易量的63%；商业用地7块，占总交易量的31%；商住混合用地1块。另外，使用期限也有相应的规定：住宅用地为70年，工业用地为50年，商业用地为40年。所有的地块做到用途可管可控，按照一定的规划进行建设，在建设标准上，需要达到一定的建筑密度、容积率、绿化率、建筑高度。工业用地投资强度不低于233万元/亩，产出效益不低于350万元/亩。建设项目在开工之前还要进行环保评估，并且禁止用来经营重污染企业。

1.3 出让方式多样。在出让的22宗土地中，有9宗地块为协议出让，占总交易量的40.9%，7宗地块为挂牌出让，占总交易量的31.8%，5宗地块为协议租赁，占总交易量的22.7%，1宗土地为协议作价出资，占总交易量的4.5%。出让主体方面，对乡集体所有的土地，由乡集体经济组织作为入市主体；对村集体所有的土地，由村委会作为入市主体；对村民小组所有的土地，由村民小组委托村委会作为入市主体。

1.4 流转收益由政府和集体分割。按照相关规定，长垣县政府采取按比例收取调节金，其余归土地产权所有者拥有的方式，参与利益分配，具体比例为商业用地最高30%、工业最低5%、出租和作价出资(入股)入市收入3%。截至目前，已入市的22宗323.9亩集体经营性建设用地，农民和农民集体获得收益2 530.8万元。按照制度规定，村组集体所获得的入市收益，原则上全部用于村组公共基础事业支出，若需分配到群众手中，原则上不超过入市地块所在区域的征地补偿标准，多余部分留归村组集体使用。

2 集体经营性建设用地入市过程中存在的问题

2.1 集体经营性建设用地所有权主体的虚位。我国法律规定，农村集体土地的所有权属于农民集体所有，但是农民集体在法律上没有明确的界定。另外，农民集体这个概念在权属主体上也无法界定，农民集体不属于自然人和法人，长垣县虽然采取委托制度，例如村小组的土地委托村委会作为入市主体行使权力，但是并没有完全解决主体虚位的问题。

2.2 运行机制不健全。一是价格机制不健全。首先是土地最终成交价不透明，长垣县国土局网站上，只公布了挂牌出让地块的竞拍起始价，并没有公布具体的成交价，协议出让的地块只发布了一个出让公告，注明了购买方，但具体交易金额却没有公布。另外，土地价格主要是按照与国有土地相似的方式来制定，完全没有考虑集体经营性建设用地的特殊性，出让的价格一般比周围同等条件的国有土地出让价格低，由此将会带来集体利益的受损。二是土地规划不健全。出让的这22宗土地大多都是由买方决定土地的用途，这样持续下去会造成乡村的发展没有规划可言，不符合可持续发展观的要求。三是监督机制不健全。笔者注意到长垣县挂牌出让集体经营性建设用地使用权第八号公告中，一块10.16亩、一块5.71亩的土地都被规划为幼儿园用地，这不太合乎常理，一般没有幼儿园要建造的这么大，而且位置离得很近。

2.3 出让集体经营性建设用地使用权的权益分配问题。按照规定，农村集体建设用地出让收益中，政府应从中收取土地增值收益调节金。长垣县按照土地不同用途和不同地块的基准地价等级，收取5%～40%不等的调节金，调节金县、乡之间按照四六分成，村组集体所获得的入市收益，原则上全部用于村组公共基础事业支出，若需分配到群众手中，原则上不得超过入市地块所在区域的征地补偿标准，多余部分归村组集体。村集体获得主要收入，乡镇政府收取固定比例的调节金方式看似合理，但实际上，相关收益并没有分配到群众手中，相关的福利也没有规划可寻。

2.4 出让集体经营性建设用地使用权的农民权益保护问题。从土地出让情况来看，大多数土地将会变成生产经营性场所，虽然这些场所需要通过环保评价，但是难免也会产生空气污染、噪音污染的一系列问题，这将或多或少的影响附近居民的生活。还有一点就是长垣县采取“四议两公开”制度，三分之二的村民同意通过后，就可以直接出让土地，那么那些不同意的村民的利益该如何保护？这是一个问题。

3 集体经营性建设用地入市问题的解决对策

3.1 制定完善的法律法规。解决主体虚位，首先应该明确集体经营性建设用地的所有者是村集体，本着谁用谁获益的理念，明确村集体成员的范围，对于那些名义上是村集体的一员，但是实际上和村集体没有多大联系的人员不能参与到利益分配中来。还可以在村集体中成立专门的土地流转小组，成员由村集体成员投票产生，负责集体经营性建设用地的流转和与政府、购买人的协调议价，并设立监督小组，保障对土地流转过程的监督，维护村民的合法权益。

3.2 健全管理机制

3.2.1 做到交易透明，价格透明。为了保证农民、企业、政府三方面的利益都不受到损害，政府在和企业交易的过程中，要公开交易方式，公布交易价格，充分保障农民群众的知情权。如果要做到集体经营性建设用地和国有土地同价同权，那么应该公布基准地价，并以基准地价为基础对出让价格做出合理的解释。

3.2.2 做好合理的城乡规划。目前，长垣县已经基本完成了可入市的集体经营性建设用地的排查工作，虽然一部分建设用地可能不会入市，但是仍需要提前做好规划，为以后的发展打下良好的基础。结合当地的实际情况制定规划，经济发展比较快的乡镇应多分配工业用地、商业用地，人口增长速度比较快的乡镇，应多规划一些住宅用地。

3.2.3 完善监督机制。例如成立专项监督小组，组员中政府人员、企业人员、农民代表各占一定的比例，对交易过程、支付过程、资金去向进行监督。另外制定相关规定，对擅自变更土地用途、投资达不到标准等不按相关规定的行为进行处罚。

3.3 创新分配制度，提高农民个体的收益。集体经营性建设用地入市除了长垣县之外，还有其他十四个县市区也在试点。例如北京市大兴县，入市产生的增值收益以集体土地入股、按比例分成的方式返还给农民；浙江德清县是将入市增值收益部分上缴政府，用于本地区基础设施的建设。剩余的除小部分留作集体财产外，大部分增值收益折价入股，以股权增值的方式量化村民的股权，三年内，持股人可以将所拥有的股份以抵押的方式向银行贷款，三年后，也可选择退股换取现金。

3.4 建立长效的农民福利保障体系。长垣县在集体经营性建设用地入市中，虽然已经确立了费用征收方案，但是村集体分配所得的收益如何使用却没有具体的规划，只规定了村集体所得收益需要存在乡镇级的政府账户中，使用的话要受到村民的监督。但是这些收益如果一直放在账户中不用，对村集体来说是一种损失，也不能让广大农民受益。对于这些钱，投资基础设施建设是一个方面，例如修路灯、自来水、灌溉设施，另一方面，可以使用这些资金帮助农民缴纳医保、养老保险等。