加强医院招标采购监督管理的实践与思考

陈 媛 王 鹏 任 静

首都医科大学附属北京妇产医院纪检监察办公室，北京 100026

医院招标采购具有品种多、供应商多、资金多、专业性强“三多一强”的特点。规范合理的招标采购工作可以提高医院整体的工作效率，保证医院能够按照自身发展规律和特点进行发展。本文通过调研、访谈、查阅文献等多种方法，分析探讨新常态下如何有效地对招标采购工作行使监督责任。

1 《管理办法》的制订

1.1 背景

党的十八届三中全会指出“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”[1]，中纪委十八届三次全会提出“推进纪检监察机关‘转职能、转方式、转作风’”的重大战略部署，纪检监察工作是聚焦监督、执纪、问责三种主体责任”[2]。医院纪检监察部门作为内部监察机构，也被赋予了更高、更严的职责。为转变以往纪检监察工作人员参加现场招标采购“坐台式”监督的方式，进一步规范医院的招标采购工作，依据《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招投标法实施条例》以及医院《加强风险防控完善党政领导班子“三重一大”决策制度的实施办法》等有关采购制度的要求，在对医院医药、设备、物资、服务等购销环节调研的基础上，制订《招标采购工作监督管理办法》（以下简称“《管理办法》”），明确监督环节和监督途径。

1.2 内容

《管理办法》主要包括4 个方面：一是实施的原则及范围。明确本办法适用于医院根据情况采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判或询价等方式自行组织的招标项目，涉及教学科研类、基建工程类、后勤物资类、药品、医疗器械、医用耗材、服务类等项目范围。二是招标采购监督管理的对象、内容和方式。监督管理对象包括组织实施招标采购的部门和工作人员以及参与招标采购的机构及其工作人员，监督内容包括供应商的确定、采购定价及招标程序等风险点，监督方式包括事前监督与事后监督的各类方式。三是监督部门、监督人员设置及工作要求，明确医院招标采购监督管理工作领导小组成员及履行监督工作时的具体要求。四是处罚规定。《管理办法》明确了监督的职责、方式、权限、程序、内容，以及如何纠正和追究违规行为，使招标采购监督工作具有严密的组织性、固定的程序性和可行的操作性，便于监督与被监督人员理解应用。

2 《管理办法》的重点及实施

2.1 《管理办法》实施及督查

办法实施后，按照纪检部门备案、支部监督员全流程监督、监督管理工作领导小组督导检查的流程运行。医院采购部门将招标采购项目在纪检监察办公室定期备案，支部书记或纪检委员担任廉政监督员行使监督职责，对本支部科室的招标采购项目进行全流程监督，并填写《招标监督报告表》记录招标采购工作监督情况。医院招标采购监督管理工作领导小组按照《招标采购监督工作计划》，针对科室重点工作制订差异化检查目录，定期对设备、耗材、物资、药品、试剂等招标采购工作开展专项督导检查，发出《招标采购监督建议书》，及时跟进整改落实。

2.2 加强重点岗位人员的教育和管理

打出廉政教育的组合拳，组织党风监督员、支部纪检委员、重点岗位人员进行“医药购销领域重点人员培训”，解读《管理办法》，进一步提高履职水平。严格落实医院《重点岗位人员定期轮岗制度》，及时更新重点岗位人员名单，梳理人员在岗时间，查找未按时轮岗人员，按时填写《重点岗位工作人员家庭重大事项情况登记表》，实现对管理权力和廉洁风险的动态监测[3]。定期组织参观反腐倡廉警示教育基地，开展廉政政策宣传，典型案例警示。对药事部、医工处、试剂采购中心等重点部门新任采购员进行岗前廉洁自律谈话，通过思想引导，端正采购人员及部门负责人的廉洁意识，把廉政风险防范管理工作向财物管理的重点岗位延伸，营造招标采购领域的廉洁正气。

2.3 严格供应商准入管理

对供应商准入资质进行严格管理，对实施商业贿赂的公司坚决抵制，对损坏采购环境的不良风气防患于未然。要求供应商与医院签定经济合同时，同时必须签定《廉洁购销合同》，供应商承诺不搞不正当竞争，不销售假冒伪劣产品等，不向招标采购人员行贿，做到关口前移[4]。纪检监察办公室定期统计医院各科室有业务往来的供应商企业名单及组织机构代码，朝阳区检察院通过与医院建立检医共建协议，开展“廉洁诚信体系建设”专项合作，在全国检察机关行贿犯罪档案库进行比对查询，提供相关企业的诚信资质情况，截至目前未发现有行贿犯罪记录。

2.4 梳理合同管理流程

纪检监察办公室与财务处、经济管理办公室、医院办公室等负责资金支付、公章管理的多部门联合，对医院签订经济合同的管理流程进行梳理，进一步明确切实可行的经济合同全过程管理规章制度和操作流程，合理确定各部门的权利与责任、分工与制衡，使经济合同管理有章可循、有章必循、违章必究[5]。通过日常巡查与监督，对后勤、医工、试剂采购、药事、信息、科研、工会等重点科室签订合同情况进行检查核对，监督采购项目是否有预算、是否经过“三重一大”集体讨论、是否采用了合法合规的采购方式、是否签订了廉政责任书以及是否规定了验收条款。

2.5 强化职能部门监督

医院的纪检监察以及其他职能部门在充分发挥各自职能作用的基础上，加强有效联动[6]。由纪委牵头，每季度召开重点领域廉政事项监督联席会，讨论、通报医院重点领域、重点环节发现的问题及处理意见，调动各部门力量，搭建好协作平台，共同研究有效的监督措施和办法。在纪律教育、医药产品廉洁购销、查办信访举报案件、党风廉政建设和反腐败工作等方面积极发挥作用，互通情况、相互支持、协作配合，集中各部门的优势力量紧盯监督重点[7]，加强医院监督体系建设。

2.6 专项廉政风险督导

构建全过程招标采购监督模式，以事前备案为主，结合现场监督，开展专项巡查监督[8]。对后勤管理中心建设工程招投标“六严禁”落实情况、耗材委员会及药事部“阳光采购”“阳光用药”工作开展情况进行重点督导，对医学工程处“京津冀医用耗材联合采购”工作、试剂采购中心引进体外诊断试剂物流管理公司开展过程中的廉政风险进行专项检查，对信息中心的信息软件采购和维保情况定期检查，将专项廉政风险督导及回头看工作常态化。

2.7 梳理廉政风险点

工作的每一个环节均有廉政风险存在[9]，定期组织重点部门重点岗位对廉政风险点进行梳理，立足岗位职责，从思想道德、业务流程、体制机制和外部环境等方面，排查单位、科室和个人工作中潜在的廉政风险和管理的薄弱环节，分析招标采购环节中的权力风险点，使采购相关权力行使有规可依，强化监督制约，织牢防控网络。

2.8 畅通监督渠道

实施全方位多层面的监督，形成网状监督体系[10]。在单位内部，定期召开党风监督员、纪检委员座谈会，建立微信群，广泛听取干部群众的意见和建议，及时传达上级文件精神及医院工作要求。在单位外部，公开监督举报电话及邮箱，多渠道听取群众反映问题。按照10%的比例，随机抽取上年度与医院有医疗器械、试剂采购、办公耗材、工程建设等业务往来的单位进行回访谈话。

3 通过调查问卷了解《管理办法》实施结果

3.1 通过问卷的形式，向各类人员进行无记名调查，以了解《管理办法》的实施效果

回复问卷人员包括：参与监督工作的支部书记、纪检委员或其他人员15 名，从事招标采购工作职能科室中层人员11 名，从事招标采购工作职能科室科员19 名，代表科室参加过招标采购工作的人员21 名，其他人员3 名，共计69 名。

3.2 被调查者对《管理办法》的评价

98.4%的被调查者认为《管理办法》的实施对加大从事招标采购人员的监督力度有促进作用，对招标采购工作的持续改进有促进作用，对医院的运营、管理和发展有促进作用，对医院的党风廉政建设有促进作用；95.7%的被调查者认为《管理办法》内容合理；98.6%的被调查者认为在招标采购工作中加大监督力度有益于招标采购工作的开展。

3.3 被调查者认为《管理办法》的实施有利于改进的工作内容

71%的被调查者认为《管理办法》的实施有利于纪检部门做好“三转”，避免“做台式”监督形式；60.8%的被调查者认为有利于提高行使监督权力人员的监督水平；69.6%的被调查者认为有利于及时发现招标采购过程中出现的问题；76.8%的被调查者认为有利于约束从事招标采购人员的行为规范；40.6%的被调查者认为有利于加强投标人对医院招标采购结果的认可。

3.4 被调查者认为《管理办法》的实施对招标采购工作在哪些方面有促进作用

82.6 %的被调查者认为对招标采购流程加大了监督作用；75.3%的被调查者认为对具体实施招标采购的人员加大了监督作用；58%的被调查者认为对来首都医科大学附属北京妇产医院参加投标的业务人员加大了监督作用；53.6%的被调查者认为对使用科室加大了监督作用；43.5%的被调查者认为对行使监督权的人员加大了监督作用。

3.5 被调查者认为在目前招标采购工作中需要完善和加强的方面

15%的被调查者认为招标采购流程不严谨；22.5%的被调查者认为从事招标采购的工作人员业务不熟悉；24.5%的被调查者认为监督力度仍然偏弱；20%的被调查者认为执行招标采购工作的具体制度不完善；18%的被调查者认为招标采购工作还存在廉洁风险点。

4 效果评价

4.1 健全了监督管理制度

监督管理制度必须带有全局性、根本性、长期性和稳定性的特征，并不断加以落实[11]。《管理办法》的制订完善了医院招标采购监督管理制度，使监督内容由“虚”化“实”，通过制度的实施有效地降低了招标采购的廉政风险，有效地指导医院日常工作活动，确保医院的经济投入达到经济效益和社会效益[12]，经济高效地完成所预定的管理目标。

4.2 促进党风廉政建设

《管理办法》实施后，监督员反馈的《招标监督报告表》未发现违规情况，纪检监察办公室未接到任何有关招标采购的信访举报，问卷调查的结果表明《管理办法》得到了医院职工的认可。《管理办法》的实施，使监督网络由“疏”到“密”，加强了招标采购工作的监督效果，保证了供应商之间竞争的公平性和实质性[13]，有效地推动了医院的运营、管理和发展，促进了医院的党风廉政建设。

4.3 分级落实监督责任

根据“三转”要求，纪检监察办公室进一步明确“监督后再监督、检查后再检查”的职能定位，严守不越位、不缺位、不错位的要求，严格退出机制，坚持“裁判员”的权威性[14]。《管理办法》中特别强调由支部书记或支部纪检委员担任监督员，参加支部科室的招标采购活动，行使监督职责，对照医院“三重一大”事项目录分级落实监督工作，使监督责任由“点”到“面”，形成网状监督体系。

4.4 进一步提升监督质量

没有以制度作保障的监督肯定会流于形式，没有以制度为载体的监督一定无法实施[3]。《管理办法》强化了监督的针对性，明确了申请、询价、评标和中标等各个环节的监督内容，采取资料审查备案、定期检查、不定期抽查等灵活方式，将事前审查、事中督查、事后抽查相结合，整合各监督部门的力量形成监督合力，并发挥群众监督、舆论监督的作用，使监督工作由“表”及“里”，从而使监督效果更具质量。

4.5 加强了政策宣传效果与上下沟通意识

提升党风廉政建设是医院领导、中层干部和职工共同的责任意识，使监督意识由“浅”入“深”。有效规范了监督行为，约束了从事招标采购人员的行为规范，进一步提高了招标采购工作人员及监督人员的廉洁自律意识，提高了遵纪守法意识和自我约束能力，做到知法、懂法，警钟长鸣。

4.6 研究设计严谨，逐层推进

问卷分别通过主观题和客观题、单选题和多选题等多种方式进行反复的归纳、聚焦，层层推进，研究过程中的数据也极大地支持了研究结论和观点，有助于我们在实践工作中准确地判断和把握问题，拿出切实可行的改进方案。

5 讨论

5.1 监督人员的实际监督水平有待进一步提高

招标监督工作同时具备专业性、技术性、法律性和政策性的要求，同时还要杜绝监督人员既做裁判员又做运动员的同体监督现象发生[15-16]。医院招标监督人员主要由各支部书记及纪检委员兼职，没有经过专门的培训，其所掌握的专业知识和获取的信息有限[17]，监督中审查技术参数、工程清单、投标资质时有困难，不知道重点审查什么，也不知道哪些环节容易出问题，难以监督到位[18]。要进一步加强对监督人员业务素质的提升和业务技能的培训，提高对招标采购监管工作的重点把握能力，逐步建立起一支高素质的招投标监督队伍[19-20]。

5.2 监督办法仍有局限性需要在制度上持续完善

监督机制的逐步完善是减少招标过程中出现“暗箱操作”的重要保障[21-22]。《管理办法》的实施尽管取得一定的认可和成效，但是还有其局限性。监督人员仅对现场招标工作予以监督，对于前期酝酿准备工作及后期具体实施工作的全程监督不易实现，在招标的流程环节中还存在监督盲点，对于隐含的深层次问题，无法觉察和应对。要及时改进在招标采购监督工作中的手段和方法，确保监督员提前介入、全程参与[23]。要在现场监督的同时，采取以招标前、招标中及招标后监督相结合的全过程监督，即招标前对采购计划的监督，招标中对不当采购行为的监督及招标后的发现问题并追究责任。为了确保招标采购工作的规范性、公平性、合理性，要持续修正《管理办法》的内容，持之以恒地对医院招标采购工作进行有效的监督[24]。

5.3 在医院内建立现代化的监督管理体系

通过信息公开、院务公开、扩大信访举报渠道、社会多方参与监管、建立预警机制等健全监督管理体制，着力打造出现代化、立体化的监督管理体系，进一步建立健全医院纪检监察部门与医院其他监督主责部门各方协同、衔接有序、务实高效的监督机制[25]。如此才能在招标采购工作中做到防微杜渐、无机可乘，才能有效地促进招标采购工作人员廉洁自律，严格按照相关规章制度进行招标采购工作，同时高效地推动医院向前发展，使全面从严治党、党风廉政建设卓有成效。

综上所述，通过完善招标采购监督管理相关制度，建立日常监督、全程监督、专项监督并举的监督机制，加强对重点环节的监督管理，有利于进一步规范医院的招标采购工作，提高医院经费使用效益，促进医院党风廉政建设。