“因改善而消亡”：标准化建设与农村小规模学校生存困境——基于县域义务教育均衡政策的实践案例

单丽卿

“乡村弱”和“城镇挤”是当前我国义务教育发展当中最突出的结构性问题。在人口流动背景下,这不仅反映了义务教育学校规划布局和城镇学位供给方面的问题,其深层根源则在于教育差距问题,具体表现为城乡差距、区域差距以及校际差距[1]。而农村小规模学校则是义务教育体系当中最为薄弱的环节,其生存状态的改善关系到教育均衡目标的实现。

针对教育差距的成因、表现与后果,学者们从不同的角度进行了讨论。首先,其制度根源在于城乡二元体制,我国的公共政策长期存在着“城市偏好”,优质资源集中于城市,导致城乡义务教育发展严重失衡,阻碍了义务教育的公益性和公平性的实现[2-3];从教育发展理念和政策定位来看,突出的问题表现在对农村小规模学校的发展存在着定位偏差,将其置于教育政策的边缘地带,未能重视其在乡村政治、经济、社会和文化发展方面的作用和价值[4];学者也就城乡教育差距及其深层社会后果进行了反思,认为如果仅仅把农村教育的问题简化为硬件设施的改造和读书机会的把握,就会遮蔽农村教育的深层问题,并批评当前农村教育对乡村社会价值的忽视和贬抑[5]。除了宏观政策层面的讨论和反思之外,学者也针对农村小规模学校的生存现状开展了相关的实证研究,揭示城乡教育差距的现实表现,指出了经费短缺、师资整体素质低、教师工资待遇低、办学条件差等问题[6]。

上述研究为我国教育政策的调整与转型提供了重要的启发,揭示了当前的主要挑战,并从规范性的角度提出了农村教育政策改革的基本方向。推进义务教育城乡统筹和均衡发展成为学者们达成的一项基本共识[7-9],相关研究从教育均衡发展的内涵、评价方式与实现路径等进行了探讨。大体的思路是,围绕人、财、物三个维度建立义务教育均衡发展指数,在具体的指标设计上有的侧重于硬件设备方面,有的强调教师配置和学生分布的均衡,还有的将教育结果也纳入评价体系[10-12]。结合我国义务教育政策的实际发展进程来看,各级政府越来越重视义务教育的均衡发展,2012年国务院发布的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》强调“着力提升农村学校和薄弱学校办学水平”。其中,学校标准化建设也被视为推动义务教育均衡发展的重要手段,2011年以来相关研究的数量也呈现不断上升的趋势[13-15]。总的来看,农村教育发展所面临的诸多问题已经被纳入到政策视野当中,均衡发展也逐渐成为官方的主导发展理念,这些都反映了学术与政策之间的良性互动。

但是,很多规范性的政策建议被吸纳到官方政策的同时,却也存在一些吊诡的现象。尤其是在2012年全面推行义务教育均衡发展政策以来,乡村小学的数量仍然呈现持续下降的趋势。Deyoung和Howley关于美国农村学校布局的研究发现,很多以进步和发展为名的教育工程实际导致了农村学校的消亡,他们将类似的现象称为因改善而消亡(improved out of existence)[16]。那么,中国当前的农村义务教育是否也呈现出类似的特征呢?从宏观的统计数据来看,与2012年相比,2015年全国乡村小学从155 008所下降到到118 381所,共减少36 627所;这期间,乡村教学点数量从62 544变为81 818,增加了19 274个。村小数量的减少远大于教学点的增加,这也从侧面反映出农村小规模学校仍然面临着严重的生存危机①需要强调的是,教学点数量的增加不能说明农村小规模学校的复兴,实际上反映的是村小教学点化的趋势。根据笔者在贵州的调查情况来看,村小撤并往往呈现阶段性,当一所村小遭遇生源的持续下降,地方教育主管部门会先将高年级并入乡镇中心完小,使村小从原本的完全小学变为教学点。此外,小学在校生的城乡分布也可以支持上述判断,2012年至2015年间,乡村校点的在校生占总数的比例从37.7%下降到30.6%,并且伴随着乡村校点总数减少的是学校平均在校生规模的下降,从168降至148。这些数据反映了农村小规模学校生存状况的恶化,生源流失是危机的重要表征。。农村小规模学校的生存困境折射了很多不同层面的问题,比如政府对农村教育投入不足、教育发展理念中的“县镇偏向”、地方政策执行中的偏差等。从技术层面可能做出的政策建议是：加大农村教育投入、转变教育发展理念、强化自上而下的监督与考核等。事实上,中央的政策文件当中已经做了与此相类似的表述,这些元素已经构成了现实改革的组成部分。这就使传统的政策解释框架面临了经验上的解释困境,为什么一项旨在推进教育改善的政策无法达成预期的结果呢?

在传统的理性化范式下,政策讨论主要关注政策的制定与执行环节,认为在理想的情境下,一项政策能够自动达成最佳的结果[17]。如果一项政策没能实现预期的结果,往往被归结为不科学的政策制定或者执行偏差。但是,这样的认知将政策简化为一个技术性的过程,忽略了价值、权力的维度,也脱离了具体的社会情境[18]。仅仅从规范性的角度进行政策讨论存在着局限,无法实质性地回应现实问题。因此,有必要关注政策的实践过程,在具体的社会语境下理解中央政策究竟是如何转化为地方实践的,在转化的过程中又会产生哪些意外后果。具体来说,本研究采用了建构主义的视角,将县域义务教育均衡政策纳入到一个更加动态、更具综合性的分析框架当中,围绕“中央政府-地方政府-基层社会”三者的关系分析农村小规模学校生存困境的成因、表现及其可能的解决路径,为进一步的政策讨论奠定更为扎实的经验基础。

一、标准化建设与教育投入中的硬件偏好

(一)中央政策：以标准化建设促教育均衡

义务教育均衡发展的核心在于消弭各类教育差距,但是教育差距具有复杂的成因,其表现也涉及设施设备、师资、管理等多个维度。在现实中,采取何种回应方式,往往取决于政策问题的建构,即“我们如何对问题进行定义”。正如Codd所说,政策本质上是关于权力的行使,以及用一套语言去建构合法性的过程[19]。因此,在政策分析中,官方的政策文本扮演了关键的角色,它不仅是对现实的描述,更是一种重新建构。中央层面的三项政策构成了理解义务教育均衡政策的核心文本,分别是：2010年国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(下文简称《教育规划纲要》)、2012年国务院发布的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》(下文简称《均衡发展的意见》)、2012年教育部发布的《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》(下文简称《督导评估暂行办法》)。

大量关于教育差距的研究指出,城乡二元体制是差距产生的制度根源,并批评义务教育的“城市本位”和“城市导向”[20]。因而,从整体性的视角来看,义务教育均衡发展的首要任务就是改善农村教育。但是,县域义务教育均衡则面临更为复杂的任务,对中西部落后县尤其如此。以笔者长期调查的W县为例,作为中西部的一个贫困县,当地的教育发展面临的是“城乡”与“区域”的双重差距。在既定的资源条件下,究竟是推动区域内均衡发展还是集中资源赶超发达地区,对县域决策者来说是一种两难选择。《教育规划纲要》主要是从“城乡”的角度来破题,提出“建立城乡一体化义务教育发展机制,在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。”缩小区域差距则是依靠加大“转移支付力度”,也就是改变欠发达地区教育发展的资源限制。这说明内部与外部的政策框架共同决定了县域教育均衡的实践路径与可能结果。

在中央层面的政策表述中,义务教育学校标准化建设被视为均衡发展的重要内容。《教育规划纲要》提出,“推进义务教育学校标准化建设,均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源。”并在重大项目中列举了标准化建设的主要内容,“实施中小学校舍安全工程,集中开展危房改造、抗震加固,实现城乡中小学校舍安全达标;改造小学和初中薄弱学校,尽快使义务教育学校师资、教学仪器设备、图书、体育场地基本达标;改扩建劳务输出大省和特殊困难地区农村学校寄宿设施,改善农村学生特别是留守儿童寄宿条件,基本满足需要”。从这一表述来看,义务教育学校标准化建设主要强调的是硬件的维度。在县域均衡的语境下,推动标准化建设旨在回应县域基础教育的结构性困境,即“乡村弱”和“城镇挤”。《均衡发展的意见》当中,有关标准化建设内涵的表述与《教育规划纲要》非常类似,它进一步明确的是标准化建设的实践方向：“继续实施农村义务教育薄弱学校改造计划和中西部农村初中校舍改造工程,积极推进节约型校园建设。要采取学校扩建改造和学生合理分流等措施,解决县镇‘大校额’‘大班额’问题”。

对义务教育学校标准化建设的强调,反映的是教育发展理念的转型,以“均衡发展”取代传统的“重点学校”体制。如前所述,均衡的本质是要解决既有的差距问题,以标准化建设促均衡的实质则在于通过硬件投入来推动办学条件的均衡。值得注意的是,《均衡发展的意见》中建构问题的方式,它以城乡各有偏重的方式,将“城挤”与“乡弱”共同定义为均衡发展所要回应的问题。因而,县域内的均衡发展不能依靠单一的“农村倾斜”的解决方案,而是要分别回应“城”与“乡”的问题。这样的提法当然有其现实合理性,但是问题在于这样的解决方案存在内在张力。仍然以贫困县W为例,“城挤”和“乡弱”都是当地义务教育所面临的困境,中央层面对“均衡发展”的倡导,没有直接回答哪个问题更具有优先性,这就使得地方层面有可能在“均衡发展”的名义下继续强化对县镇学校的投入,进而使得城乡差距扩大。

具体来看,教育部发布的《督导评估暂行办法》更是在实践层面强化了县域均衡发展的内在张力。文件通过八个指标来考察县域内义务教育校际间均衡状况,分别为“生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场馆面积、生均教学仪器设备值、每百名学生拥有计算机台数、生均图书册数、师生比、生均高于规定学历教师数、生均中级及以上专业技术职务教师数”。这套指标以量化的方式评估县级政府教育资源配置情况,同时也影响了其在均衡发展方面的政策路径选择。如前所述,县级政府面临着“城”“乡”之间的两难选择。首先,“城挤”导致与生均面积相关的指标成为县镇学校(尤其是县城)的短板,最直接的解决方案是县城学校的新建或者扩建;其次,“乡弱”主要反映在设备方面的不足,农村生源流失的趋势在客观上改善了有关生均面积和师生比的指标,相应的解决方案则是改善设备状况以及强化教师资质。校际均衡的评估指标使得乡城义务教育各自的短板变得更加“可见”,但问题在于加大投入未必导致均衡发展的效果,均衡政策的实质在于资源的分配,尤其是城乡分配方式。

(二)地方实践中的硬件偏好及其问题

义务教育学校标准化建设是推进教育均衡的重要内容,也被视为解决农村教育发展问题的突破口。在现有的讨论中,标准化学校并不限于硬件的维度,师资队伍、学校课程等软件也构成促进均衡的重要面向[21]。但是,当前的政策实践压缩了“标准化建设”的内涵,过于偏重硬件的维度。从抽象的县域义务教育均衡发展理念,到“硬件导向”的标准化建设考核指标,政策逐级传递过程中的重新阐释会带来重要的实践后果。因而,有必要理解县级层面的政策阐释与实践。以中西部贫困县G为例,《G县关于全面深化教育改革加快教育发展的实施意见》对均衡发展义务教育作出了这样的阐释：

“建立健全义务教育均衡发展责任制,加快推进学校布局结构调整步伐,积极推进义务教育标准化建设,均衡合理配置教师、设备、图书、校舍等资源,切实缩小校际差距、城乡差距、区域差距,努力提高办学水平和教育质量,办好每一所学校。确保2015年基本完成初中布局调整,2016年9月基本完成小学布局调整。2015年底实现义务教育初步均衡,通过市级义务教育初步均衡督导评估;2016年底实现义务教育基本均衡,通过省级义务教育初步均衡督导评估、国家认定。到2016年底基本实现义务教育均衡。”

值得注意的是,学校布局调整与标准化建设之间的关系,为什么在均衡发展的背景下学校布局调整仍然具有优先性?这就需要将“标准化建设”放在县域的政策实践当中考察,将焦点放在中央政策是如何转化为基层实践的。

1.政策过程中的“目标替代”

义务教育均衡发展是一个相对抽象的理念,政策制定就是要将它转化为一系列具有可操作性的技术手段。中央层面的政策文件设定了一个基本的政策框架,它既为地方的政策实践施加了限制,又提供了变通的可能性。《督导评估暂行办法》是理念到实践转换的关键文本,它用八大指标将标准化建设作为推动均衡的核心手段。而省市县各级又会根据教育部的文件,进一步制定更为细化的考核与评价办法,在这个过程中政策目标经历了层层阐释,从而强化了“目标替代”的问题。所谓“目标替代”指的是组织运行过程中,实际追求的目标与原初设定的目标相偏离[22]。本文着重讨论“目标替代”所导致的实践后果,它主要表现在两个方面。

第一,极大地压缩了教育均衡发展的内涵。政绩考核是政策链条中的关键环节,也是上级对下级施加控制的重要手段,量化的评价方式能够有效地压缩下级在政策实践中的自由裁量空间。但是,指标化的评价方式过于强调量化与可见的维度,又会导致新的问题。具体来说,八项县域义务教育均衡评价指标的功能在于,把抽象的均衡发展理念转变为可操作的政策内容,但是这种转化忽略了“质”的维度。现实的教育差距往往表现在很多不同的维度,既有设施设备等硬件层面的差距,也反映在师资质量、教育理念、学校管理等方面。当前的评估体系过于强调办学条件的维度,未能将“教育过程”“学生学业表现”等维度纳入其中,结果是以办学条件的均衡替代了实质意义上的教育均衡目标。《督导评估暂行办法》作为省市县政策制定的基本依据,又会使得“目标替代”的问题逐级放大。

第二,强化了地方教育发展中的“硬件偏好”。从教育发展的现实问题来看,城乡差距仍然是县域教育均衡的核心矛盾。因此,只有“农村倾斜”的政策才有可能在客观上推动教育均衡,哪怕只是硬件层面的均衡。但是,在现有的评估体系下,县域均衡发展的总体目标被分解成一个个具体的评价指标,这就有可能导致局部指标的改善与总体目标的实现相偏离。以G县为例,县城学校普遍大班额,而村小则存在班额过小的问题。面对这种状况,县级政府可以通过在县城兴建学校的方式来改善与生均面积相关的指标,但是这种“改善”实际上强化了既有的差距。过于偏重硬件的评价体系,也强化了县级政府在教育硬件投入方面的压力,提升了硬件投入的政策优先性,从而进一步削弱了教育均衡的其他面向。

2.资金压力下的“政策扭曲”

在县域的政策实践中,义务教育均衡发展被等同于学校标准化建设,而八项评估指标又进一步规定了建设的内容与目标。中央政策对“城挤”和“乡弱”问题的建构,又强化了对县域实践的限制。虽然受到自上而下的控制,但是县级政府并不是全然被动的政策执行者,其能动性体现在政策工具和路径的选择上,地方层面的政策实践对政策结果产生着至关重要的影响。我们将县域标准化建设置于现实语境,讨论县级政府究竟面临何种约束条件,并揭示可能的政策后果。

“以标准化建设促均衡发展”的政策导向,加大了地方教育发展中的资金压力。统计数据显示,自2013年启动县域义务教育均衡发展督导评估以来,全国在义务教育阶段经费累计投入2.73万亿元,其中2013—2015年投入2.09万亿元,2016年投入6 400亿元;全国近四年总投入中县本级资金1.6万亿元,占总投入的58.7%①《2016年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》,教育部网站：http：//www.moe.edu.cn/jybxwfb/h/moe2069/xwfbh2016n/xwfb160223/160223sfcl/201602/t20160223230102.html,2017年4月30日。。从结果来看,加大教育投入有助于促进义务教育发展,尤其是带来硬件层面的改善。中央也在不断加大财政投入以及转移支付力度,但是县级政府仍然面临着严峻的资金压力,对中西落后地区更是如此。在调研中,G县官员指出,“在各类教育工程投入中,县级的配套要求太高,现在大概占到资金总量30%左右”(G县教育局局长访谈,20160308GJYJ)。这也意味着,各级项目投入增加在客观上强化了县级资金匹配的压力,很多地方被迫举债发展教育。

此外,在当前的均衡发展政策框架建构的“城挤”和“乡弱”问题,使得县级政府在政策选择中面临一种两难困境。长期来看,只有实质性地提升农村教育,才有可能缓解因择校而产生的学生“乡-城”流动,从根源上回应县镇学校大班额的问题。但是,逐级的政绩考核要求县级政府在一定的时间内改善相关的指标,而农村教育的实质性改善是一个渐进的过程,并不能产生立竿见影的效果。相比而言在县城兴建和扩建学校成为见效更快的解决方案。这样的回应方式是以大量的资金投入为前提,它不仅强化了县域教育资源约束,更重要的还在于其分配效应：使得教育资源城乡分配的天平向县镇(尤其是县城)倾斜。政策的长期后果则在于,进一步强化了既有的城乡格局,使整体结构更加失衡。

在评估指标的导向以及资源约束条件下,县级政府重新建构了“乡弱”的政策议题及其解决方案。要想改善农村学校的各项指标,就需要县级政府在设施设备方面进行投入,并提升师资的质量。县域的教育资源包括存量和增量两个维度,如前所述,增量主要反映在资金方面,县镇层面的建设资金需求在一定程度上削弱了政府对农村教育进行投入的能力;作为存量资源的师资则是限制农村教育改善的最为重要的原因。农村小规模学校生源流失已经成为一个客观趋势,进而使得这类学校的师生比过高。相比于资金,县域教育发展当中师资面临着更为严峻的总量限制。因为前者可以通过举债等方式突破约束,而教师编制却受到上级政府的严格控制,这就意味着当学生乡-城流动造成县城学校师资紧张的时候,县级政府无法通过增量改革的方式来回应问题。而农村小规模学校的存在,导致了宝贵的教师资源的“浪费”。在这样的背景下,县域义务教育当中的“乡弱”问题所引出的解决方案并不是“农村倾斜”的投入策略,而是以学校布局调整的方式来减少“资源浪费”。学校布局调整以村小和教学点的撤并为主要内容。在县级政府看来,与其耗费大量资源对教育体系中最弱的环节进行改造,不如直接取消其存在,农村校点的撤并本身就意味着县域义务教育的总体改善,并且它还具有优化教育资源配置的意涵。但是,以布局调整促均衡的政策路径,强化了农村小规模学校的生存困境,并将对农村义务教育的整体格局产生深远的影响。

二、“以布局调整促均衡发展”背景下的农村小规模学校

在县域的政策实践中,标准化建设是与布局调整进程同步展开的,后者甚至是达成与标准化建设相关的考核指标的重要手段。如前所述,这种以均衡为名的教育改善政策有可能在客观上加深农村教育的危机,那么现实当中的农村小规模学校究竟处于什么样的生存状况?当前的政策实践又对教育差距问题产生何种影响呢?这一部分将聚焦于农村小规模学校的现实情况,从实践的维度考察相关政策的逻辑及其后果。

(一)类别化策略：教育差距的政策建构

在现有研究中,有关教育差距的讨论更多地关注了城乡的维度,忽略了农村教育体系内部的结构性差异。农村学校并不是一个同质的整体,理解其异质性有助于更好地评估县域均衡发展政策的实际效果。在持续推进农村学校布局调整的背景下,县级政府对农村学校的发展采取了类别化的策略,使得不同类别的学校面临迥异的现实处境。仍然以G县为例,《G县关于全面深化教育改革加快教育发展的实施意见》提出,“按照‘小学向片区、乡镇集中,初中向乡镇、县城集中,高中布局在县城和城郊’的原则,实现学前教育、义务教育就近入学、高中阶段集中规模办学”。并且在学校布局调整的实践中贯彻的是更为激进的原则,即“小学到乡镇、初中和高中到县城”(G县教育局局长访谈,20160308GJYJ)。在这样的政策导向下,农村义务教育阶段的学校被划分为乡镇与村小(教学点)两个层级,并以“完善乡镇、稳定村级”为主导发展原则。其政策含义是,优先发展乡镇学校,并推动农村学生向乡镇集中。事实上,无论从设施设备还是师资配置方面,乡镇学校的条件都要好于村级学校。采取“乡镇偏向”的发展政策则会进一步扩大既有的教育差距。

对村级学校来说,更直接的影响还是来自于布局调整政策本身。在集中办学原则的指导下,村级小学又被进一步分为两个类别：“待撤并”和“暂时保留”。2012年以来,国务院和教育部出台了一系列文件,试图规范农村学校布局调整进程,强调的主要是科学规范、规范程序以及保障条件的维度。并且,中央政策也没有明令禁止学校的撤并,只是要求“办好必要的乡村小规模学校”。究竟何为“必要”?县级政府具有很大的政策解释和操作空间。在实践中,一所村小是否撤并在很大程度上取决于乡镇中心完小是否“具备条件”。用一位乡镇中心完小校长的话来说,“如果教室能够装,食堂也修起来了,村小撤了之后他在这里食宿都能够解决的话,为什么就不可以撤呢?”(W县L镇中心完小校长访谈,20121221WLZZ)近年来各级政府加大对农村学校食堂与寄宿制建设的投入,又在客观上为加速村级小学撤并提供了条件。

中央政策一再强调教育发展中的“科学规划”,其积极意义在于合理配置资源、避免浪费,但它也可能导致负面影响。规划往往要求前瞻性,而政策实施则是一个过程,这对那些被贴上“待撤并”标签而实际又尚未撤并的村小会产生什么样的影响呢?在调查中,乡镇中心完小的校长这样形容村级小学的现状：

村小的发展根本谈不上。现在县里面也有这样一个想法,迟早还是要集中办学的,不能把大的经费浪费在这上面了(指村小)。因为这么多村级学校要撤并,房屋一旦修起来,撤并过后就浪费了。所以现在在建设上面就不会再花大的钱了,只能是维修,不出安全事故。要想重新修好的,就不会了。我们也是抱着这种思路。因为现在还是集中,尽量把中心完小搞好”。(W县L镇中心完小校长访谈,20121221WLZZ)

这种说法反映的政策逻辑是：既然学校迟早要撤,那么继续投入资源就是一种浪费。事实上,这种资源配置策略并不限于硬件层面,“待撤并”的村小同样也很难引入年轻化的教师或者获得其他支持。根据笔者2011年以来在L镇调查的情况来看,村级小学的实际撤并往往分成两步：先将高年级(通常是四至六年级)并入中心完小,使之从村级完小转变为教学点,进而根据之后在校生数量来决定彻底关停的时点。一旦村小被确定为撤并的对象,它就丧失了改善和发展的可能性。这种“避免浪费”的政策行为忽略了教育公平的维度,损害了村小学生的教育权利。更为严重的是,由于村级和乡镇学校之间面临着直接的资源竞争,以推动村小撤并来实现集中办学的策略迫使作为一个整体的村级学校被政策边缘化了,因此上述困境并不限于“待撤并”的村级学校,而是表现为一场全面的危机。

(二)农村小规模学校的生存困境

《中国农村教育发展报告2016》显示,2015年共有全国小规模学校126 751所,占小学和教学点总数的44.7%,其中乡村小规模学校有111 420所,占乡村小学和教学点总数的55.7%,占全国小规模学校总数的87.9%。小规模学校是根据在校生规模来定义的,通常指学生人数不足100人的学校。鉴于它已经占到村级学校半数以上的比重,并且在农村生源持续流失的背景下,小规模学校有可能成为一种更加常态的存在。对农村小规模学校生存状况的考察,有助于理解那些暂时未被贴上“待撤并”标签或者被定义为“必要”的村级小学所面临的基本问题,也能够发现当前农村教育政策中的问题与局限。

农村小规模学校之所以引起广泛关注,并不只是因为其存在的普遍性,更主要的是其现实的生存困境。农村教育的一个基本现实是：生源数量决定学校日常运转状况。根据《中央编办、教育部、财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》,县镇与农村小学的师生比核定为1:19。那么,一所村级完全小学在校生规模要达到96人以上,才能够保证一班一师的配置。在一班一师的情况下,即便尽量保证教师在学科配置方面的均衡,教学过程中也不可能实现分学科教学,并且还存在教师课时任务过重的问题。虽然文件的第四条强调对农村边远地区适当倾斜,“对学生规模较小的村小、教学点,按照教职工与学生比例和教职工与班级比例相结合的方式核定教职工编制。”但是,第二条规定的“严格控制编制总量”,使得补充性的规定难以实行,在总体编制紧张的情况下,向农村小规模学校倾斜被视为一种资源浪费。即便忽略乡镇与村级学校在师资质量上的差距,按照统一的师生比标准进行师资配置的方式就已经导致了两类学校在日常教学方面的差距。

再从经费的角度来看,农村学校的日常运转主要依靠生均公用经费来保障。政策已经统一了城乡的经费基准定额,按照2016年的标准,中西部地区普通小学每生每年600元。一所100人的村级小学,全年生均公用经费总额为60 000元,需要负担“学校维持正常运转所需开支的业务费、公务费、设备购置费、修缮费和其他属于公用性质的费用等方面。”公用经费在使用上存在明显的规模效益,这就意味着在校生的规模直接影响到日常运转情况。并且,县级政府的一些权宜做法还有可能强化小规模学校的资金困境。以W县L镇为例,2012年开始实行营养午餐计划,省里通过专项资金解决了食堂的建设和设备采购费用,并按照1:100核定了工勤人员的编制。但是县财政并没有安排资金解决工勤人员工资问题,只能由公用经费来垫付,尽管按规定公用经费不能用于人员经费①2013年,W县L镇共有6所村级小学,其中的一半属于小规模学校。这三所学校平均规模59人,每所学校聘请一名厨房工勤人员,一年工资8 000元(每月800,十个月)。并且生均经费实际按照500元的标准拨付,剩下的100元用作县级统筹经费,平均算下来仅工勤人员工资一项就占用了学校公用经费的27%。。其实,中央一再强调对小规模学校的倾斜政策,比如《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》规定,对学生规模不足100人的村小学和教学点按100人核定公用经费。但现实情况是,这些政策要么不能落实,要么强化了县级政府撤并村级学校的动机。在县级政府看来,即便只是维持小规模学校的现状都需要耗费太多额外的资源,更遑论加大投入来全面改善教育状况了。

当前农村小规模学校面临着严重的生存危机,其原因不仅在于教育资源投入不足,更与教育发展政策的导向有关。必须关注标准化建设对农村教育的双重影响：从积极的方面看,它为农村学校的办学条件设置了更高的标准,以指标化考核的方式促使县级政府增加农村教育投入,在客观上提升了农村教育的发展水平;然而,负面效应在于,它压缩了作为一个整体的村级学校(尤其是农村小规模学校)的生存空间。标准化建设的实际影响也可以概括为：村级学校的局部改善与整体的边缘化。以“标准化建设促教育均衡”的政策呈现出一种吊诡的逻辑,作为农村教育最薄弱环节的小规模学校未能成为优先发展的对象,反而被政策建构成要被消灭的对象,在这个意义上,县域义务教育的总体改善实际上是以农村教育为代价的。县域政策实践对小规模学校的定位及其“撤并导向”,使得农村小规模学校的生存困境陷入一个不断自我强化的过程。

三、政策讨论：农村小规模学校的教育生态

农村小规模学校对我国义务教育的普及与巩固起到了关键的作用,它也是农村义务教育体系的重要组成部分。应该看到,随着义务教育经费体制的改革,各级政府的教育投入逐年增加,农村义务教育的总体面貌也在不断改善,但与这一进程相伴随的却是农村学校数量的持续减少,它反映的是以降低农村教育可及性为代价的教育发展。并且,村级学校,尤其是农村小规模学校面临着普遍的生存困境,这不仅反映了义务教育的城乡差距问题,也折射出农村教育内部分化的加剧。在县域层面,“乡村弱”和“县镇挤”现象的根源也在教育差距。事实上,学术界和政策界早已在解决方案上达成了共识,那就是推动义务教育“均衡发展”。但问题在于,为什么旨在推进县域义务教育均衡发展的政策,不但未能有效回应农村小规模学校的困境,甚至在一定程度上强化了既有的危机?那么,又该如何对农村小规模学校的现实困境作出回应呢?

本研究围绕标准化建设和小规模学校困境的讨论,揭示了县域政策实践的吊诡逻辑及其影响,试图超越传统的理性化政策分析范式的局限,避免仅仅从技术治理的角度谈政策改善。现实的复杂性促使我们寻求建立一个综合性的政策框架,从而避免单一、简化的政策建议。政策问题的认识和定义方式,设定了解决方案的基本框架。在县域义务教育均衡发展的政策框架中,对教育差距的界定过于偏重硬件的维度,导致了一种投入导向的回应方式,进而加剧了落后地区在教育发展中的资源约束,并最终导致县级政府采取“以布局调整促均衡”的变通策略。研究目的在于突破当前政策的叙事框架,探寻一种综合性、体系化的解释,并将政策目标定义为：重建农村小规模学校的教育生态。教育生态的视角强调整体性和综合性,不仅关注学校教育内部诸要素之间的关系,更要重视其与外部体系之间的联系。我们重点讨论农村小规模学校发展的社会生态和政治生态。

首先,从社会生态的角度理解农村小规模学校的基本定位与功能,其实质在于“跳出教育谈教育”。在人口流动背景下,农村学校总体生源减少表现为一个客观的趋势,农村小规模学校可能会成为一种常态。学校规模的大小本身并不反映为一种生存危机,当前的问题在于,教育政策将“规模”建构为一个问题,实行了“撤并取向”政策,从而强化了既有的生源流失趋势。因此,推动政策调整的前提是重新确立农村小规模学校在教育体系中的位置,将基本政策取向从“保留”转向“发展”。保障适龄儿童就近入学是义务教育法的规定,农村小规模学校对于提高教育服务的地理可及性具有重要的意义。更重要的是,发现农村小规模学校在稳定县域学校体系中的作用。在当前的县域政策实践中,政府试图推动农村小规模学校撤并,将乡村生源集中到乡镇,以此提高教育资源的使用效率。但是,寄宿制的推行加剧了学生的流动性,越来越多乡村学生流向县城学校,其结果是村级学校生源流失的趋势逐渐向乡镇学校传导,进而加剧“乡弱”和“城挤”的问题。在这个意义上,农村小规模学校的危机有可能演变成县域教育的总体性危机。另外,农村小规模学校所反映的农村教育危机也会对社会结构产生重要影响,具体表现在加剧了农村的空心化以及社会分层。因此,无论从学校教育本身还是社会发展来看,农村小规模学校都具有重要的结构意义,必须从政策层面对农村小规模学校的地位进行确认。

其次,从政治生态的角度讨论进行政策政策的路径与现实可能性,超越“中央-地方”关系的讨论框架。发展义务教育是政府的法定责任,也是基本公共服务的重要内容,国家的相关政策对教育发展的基本状况产生着直接的影响,因此中央-地方关系构成了教育政策讨论的主导框架。农村小规模学校的生存困境,在一定程度上反映了中央政策与地方实践之间的张力,比如政策文本中强调了倾斜农村学校的原则,但是执行缺乏保障。本文讨论了县级政府的政策逻辑,指出中央不断强化自上而下的评价机制,试图加强对地方控制,促进政策落实;但是另一方面,量化的考核压力又会使得县级政府在政策实践中的目标替代与变通,继而衍生出新的问题。这种讨论的政策含义是,中央-地方之间的“控制与反控制”是一个动态博弈的过程,需要关注政策的意外后果以及不同政策之间的互动影响。“政策完善-强化控制”的解决方案存在着局限,因而有必要拓宽讨论框架,重视社会主体的作用。“两条腿走路”是我国义务教育普及阶段的重要经验,核心就在于充分调用社会的资源、动员社会的参与。但是随着农村义务教育出资责任的上移,农村的社会主体也逐渐丧失了在教育发展方面的话语权。结果是,农村家长只能以“用脚投票”的方式舍弃村级学校,以消极的方式作出政策反馈。这就需要为社会主体构建制度化的政策参与渠道,从而为政策调整引入自下而上的力量,既能使宏观的政策制定更加贴近社会需求,也有助于强化对地方政府的监督。

最后,我们强调,重建教育生态核心是要为农村小规模学校构建一个多维度的支持体系,旨在改善农村小规模学校的整体发展环境。我们从社会生态和政治生态角度的讨论,强调的是“社会中的学校”——外部的社会、政治情境与学校教育之间的互动影响,从而拓展政策框架,为政策改善提供更加多元的路径选择,最终推动外部环境的整体改善。当然也不能忽视内部环境的维度,因为它反映了农村小规模学校实际的教育生态,并对教育结果产生更为直接的影响。构建一个良好的内部环境,关键在于促使体系内部各要素之间的有机联系与相互支持。内外环境共同决定了农村小规模学校的整体生存状况。反观县域推动义务教育均衡发展的政策实践,仅从要素数量的角度理解教育发展,忽略了内部环境的建设。当前农村小规模学校困境的实质在于：将其纳入了一个标准化的评价体系当中,却没能匹配相应的资源。一方面,量化的评价体系强化了差距的可见性,把农村小规模学校建构为教育体系的最末端;另一方面,县级政府“撤并取向”的政策,又影响了农村家长对现实教育改善的预期,强化了其“用脚投票”的行为。农村小规模学校“因改善而消亡”的逻辑,也可以表述为：与硬件改善相伴随的教育生态恶化。通过引入教育生态的概念,我们强调只有树立整体性的政策观,才能够从根源上回应农村小规模学校的危机。