规划性社会变迁的地方运作策略与实践困境——基于“整村推进”扶贫开发的案例分析

方 劲

一、作为规划性社会变迁的扶贫开发

规划是对未来的一种谋划、安排、部署或展望[1]。“规划”这一概念在现代社会已经不仅适用于狭义上的设计和建造建筑物、基础设施等硬件层面,广义上的规划是制定和执行经济、社会、环境、空间和行业发展战略的常规手段,是推动社会变迁的重要机制。规划可以在政府部门、公司、非营利组织、社区等组织中运用,持续性的发展进程和社会变迁需要各种规划,以适应不断变化的政治、环境和技术条件。很多时候,“规划”手段和“政策”手段结合使用,在这种情况下,政策强调关于应该做什么以及如何应对可能意外的宽泛决策;而规划则侧重于设计、阶段化、预算编制和实施的具体细节。虽然社会转型的大多数乌托邦愿景都已逐渐淡出历史舞台,但随着新型信息通信技术改变全球体系,全球经济和技术变革的步伐不断加快,新的社会规划问题亦随之出现,社会、经济、政治、环境正义和可持续性等基本问题仍然与往常一样,社会规划比以往任何时候都更加重要,而且它越来越成为发展研究的中心议题[2]。只是有些时候,社会规划并不是单独使用,而是在社会政策、可持续发展或者国家建设等不同的名义下综合进行。

当前,规划已经成为中国推动经济社会发展和治理社会问题的核心机制。中国发展规划的基本特征是在相对松散化的制度环境下,灵活运用各种弹性可塑的和不断调整适应的政策过程,形成的一种混合性的治理方式[3]。规划不同于以往由政府直接决定资源配置的“指令性计划”[4]109-126,而是将行政体制与市场体制有效结合起来推动社会变迁。计划是作为资源配置的一种机制,本质上与市场体系不相容,规划是旨在实现政府运作结果的一揽子协调政策,可以通过多种方式实现发展目标,与市场经济完全兼容[5]。中国发展规划是“一双看得见的手”,是有利于市场、服务于市场的,规划与市场已经成为中国国家治理体系中相辅相成的核心政策工具[6]。作为一种有效的国家治理形式,规划是一个可预见的政策过程,不仅关注静态的政策文本,重视动态的操作过程以及相关技术的应用[7],而且强调对社会变迁的整体性思考,通过规划机制引导和干预社会主体的行动,塑造和规制相关领域的活动。在规划层级上,中国政府除了在国家层面持续推出“五年总体规划”之外,国务院各部委和各级地方政府通常都会制定具体的实施子规划,形成一整套彼此嵌套的规划网络[8];同时,中国的发展规划还在特定领域实现了专项领域应用化,延伸出了各种专项规划[9]。

在中国发展规划的编制与实施过程中,扶贫开发一直是非常重要的实践领域。扶贫开发作为国家公共产品供应的政策领域,是在现代化战略指引下由政府主导的,强调国家自上而下对减贫发展与社会变迁的影响,通过政府直接投资和行政监督予以实施,以达到社会向现代化方向转变的发展干预过程。中国近40年的农村扶贫开发历程,就是一部生动的贫困治理规划编制史和实践史。我国先后制定和实施了《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000)》《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》以及《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》,走出了一条中国特色的减贫道路。当前,贫困问题依然是我国经济社会发展中最突出的“短板”,“十三五”时期扶贫开发位列“十三五”规划的十大目标任务之一,扶贫开发工作进入全面攻坚阶段。为此,国务院依据《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,于2016年专门编制印发了《“十三五”脱贫攻坚规划》,规划范围包括14个集中连片特困地区的片区县、片区外国家扶贫开发工作重点县,以及建档立卡贫困村和建档立卡贫困户,成为指导各地脱贫攻坚的行动指南和重要依据。

目前学术界对规划过程的研究大多集中在起草阶段,其他阶段的讨论还较少涉及[10]。发展规划的制定与实施过程中,“作为理念的规划”和“作为实践的规划”始终是一对无法分割却又颇具张力的命题。“作为理念的规划”是理性化和专业化的产物,是一种面向未来的设想与谋划,希望在将来的某个时间节点达到理想的目标,认为通过对社会变迁的系统研究进而掌握其发展规律,然后理性规划并付诸实施,能够有效推动社会进步。“作为实践的规划”虽然在规划理念的指导下展开,但同时也受到执行过程和行动主体互构的影响,是一种面向现实的工程,此时的规划已经不再是书面的政策文本,而是在发展场域中接受检验和调整的操作实践。在精准扶贫的大背景下,我国扶贫规划的制定与实施面临更加艰巨的任务,中央政府和地方政府的扶贫规划文本密集出台,但规划的原初理想多大程度上能够实现,关键还取决于规划的地方实践过程。本研究以中国西南某省K市B县T村①本文涉及的地名、人名,均依据学术规范作了技术处理。T村位于中国西南某省K市B县,B县是国务院扶贫办1986年首批认定的国家级贫困县,T村(自然村)所在的行政村共辖17个自然村,其中汉族自然村11个,苗族自然村5个,汉、回杂居自然村1个,相对于汉族和回族,苗族是经济上较为贫困的民族,T村是5个苗族自然村之一。整村推进扶贫开发项目的规划与实践为案例,探讨发展规划的地方运作逻辑及其可能蕴含的实践风险,从而延展出对进一步完善规划机制的讨论。

二、扶贫规划的地方实践过程：基于“整村推进工程”的案例分析

作为地方政府的重点扶持对象,T村经历了近40年的政府扶贫之路。政府的干预理念从最初的救济式扶贫转变为当前的开发式扶贫,从强调资金的单一输入模式转变为强调资金、技术、培训等相结合的综合输入模式。政府在T村开展的扶贫项目包括产业结构调整、农业科技推广、电网改造、饮水工程、茅草房改造、“村村通”工程、新农村建设重点村项目以及在精准扶贫助推下的整村推进工程和易地搬迁扶贫示范项目等。不管扶贫形式和扶贫项目发生怎样的变化,自上而下的发展干预策略始终未发生改变,而规划是其中的核心逻辑。下面以地方政府在T村开展的以“整村推进工程”为基本方式的扶贫行动为讨论重点,首先对规划性社会变迁的地方实践进行过程分析。

(一)层级性规划与指标的约束性分配

农村扶贫开发是由一整套规划过程构成的层层叠叠、彼此联系的政策网络,体现出“纵向层级间的互倚格局”[11]。上级政府和部门制定宏观规划之后,下级政府和部门会相应出台具体实施的子规划,通过制定子规划,扶贫开发工程被一步步细化。作为当前扶贫开发的统领性规划文件,《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》明确提出结合社会主义新农村建设制定和实施整村推进规划。此后,国务院多部委联合下发了《关于共同做好整村推进扶贫开发构建和谐文明新村工作的意见》,将整村推进工程专项化,T村所在的省级政府扶贫部门根据国家规划制定了《省扶贫开发整村推进项目管理暂行办法》。K市则具体制定了《K市扶贫开发整村推进项目管理办法》,把整村推进作为新时期扶贫开发工作的重中之重,原初目标是把扶贫开发工作的政策措施落实到贫困村和贫困户。在5年时间内,实施以自然村为单位的整村推进1 815个,其中省级整村推进637个,市级整村推进1 178个。B县作为国家级贫困县,每年整村推进的村庄数都位于K市前列(详见表1),而这些都是必须要完成的约束性指标。市级对整村推进的规划进行指导,在县级评审的基础上,由市扶贫办和市财政局牵头,邀请市发改委、市农业局、市水利局等有关单位,对照规划文本,进行抽查评审,对文本的规范性进行统一要求。为了进一步落实整村推进规划,K市印发了《关于进一步做好农村定点挂钩帮带扶贫工作的方案》,“部门挂村”也作为扶贫的重要机制发挥作用。

表1 K市扶贫办2015年度扶贫开发工作指标分解表

为了加强规范化管理,K市专门建立了整村推进工程的操作化程序,注重对实施过程的控制,强调程序合理性[12]。具体程序包括确定重点贫困村、召开村民代表大会(民主推荐贫困户、开发项目、推选项目实施村民代表)、项目论证、制定规划、项目申报、项目审批备案、项目实施准备、启动项目实施、进行过程管理、项目竣工验收等流程。同时,K市还制定了整村推进“六有、三建、两通、一输出、一达标”的“63211”总体目标。“六有”指全村人人有饭吃,有水喝,有衣穿,有房住,有学上,有病能就医;“三建”指人均建成1亩稳产的基本农田,户均建成1项稳定可靠的产业增收项目,户均建设1口沼气池或节能灶;“两通”指村村通电,村村通简易公路或村间道路基本硬化;“一输出”指符合条件的户均向外输出1名劳动力;“一达标”指全村农民年人均纯收入达到解决温饱的标准,年人均占有粮食达到400千克以上。以上目标也成为整村推进工程项目申报和最终验收的约束性指标。可以看出,规划制定过程基本未到达村组一级。T村整村推进项目的规划工作主要由唐镇政府一级完成并直接上报B县扶贫办,再由县扶贫办依据省市规划进行审批。规划制定过程中,T村所在村委会起协助作用,主要提供村庄相关原始数据,而作为扶贫对象的村民则完全失语。调查中,几乎没有村民说得清楚施工队在村里施工的原因,只是大概知道是政府的又一个扶贫项目。这与K市规定的项目程序化操作的具体步骤中必须“召开村民代表大会”等条款有较大出入。

(二)项目化申报与指标的地方性再造

20世纪90年代中期以来,项目制随着分税制向上聚集财政资源的趋势逐渐成为自上而下资源配置的一个重要渠道和机制,正在重新塑造中央和地方的关系[13]。当前,项目制早已溢出财政领域,成为其他许多领域中自上而下推动任务部署的重要形式。项目制是一种“分级治理”的组织形式,形成“发包”、“打包”和“抓包”三种机制,分别对应于国家部门、地方政府以及村庄或企业的项目行为[14],即项目需要经过自上而下的招标和自下而上的竞争才能获得。整村推进工程的最终落实也是以项目制为载体展开的。就顶层设计的规划理念而言,整村推进以改善贫困村基础设施和生产生活条件、增加群众收入、基本消除贫困为目标,重点实施产业发展、基础设施、能力提升、社会事业和村庄环境整治等项目。

表2 K市2015年度第一批市级整村推进重点村立项情况统计

在K市下发整村推进工程规划和项目申报工作后,唐镇扶贫开发领导小组将T村作为申报对象上报。结合K市整村推进的约束性指标,唐镇提出了实施T村整村推进的具体目标：第一,实现全村人人有饭吃、有衣穿、有水喝、有房住、适龄儿童能上学、有病能就医;第二,增强村民的自我发展能力,基本解决贫困户的温饱问题,加强和推进全民科普知识培训,特别是种养殖业培训,提高种养殖业科技含量,为群众增收致富打下基础;第三,加强科学、文化知识教育,倡导青年人走出去,闯市场,学一技之长,做致富能人;第四,做到户均一座猪圈建设,户均1亩烤烟种植,实现节能和保护生态双丰收,推进农村文明程度,为农民增收寻找新的经济增长点。以上目标既有K市“63211”目标的统一规定,也呈现出唐镇经济社会发展的地方性特点,这种变化,实质上体现出“决策一致性”与“需求在地性”之间存在张力[15]。T村作为市级重点扶持的自然村整村推进项目立项后,获批资金20万元。B县扶贫办将T村整村推进工程进一步指标化,具体包括：建设村间道路硬化2 732.5 m2;猪圈建设20个;农户住房粉刷1 922.4m2;科技培训4期400人/次。值得注意的是,T村整村推进项目的申报过程其实并没有严格依照K市制定的操作化程序(如召开村民代表大会、民主推荐贫困户、开发项目、推选项目实施村民代表),许多村民直到项目进村后才意识到“政府又要在村里搞建设了”。

(三)集中化实施与指标的选择性执行

整村推进项目都有明确的执行周期和验收规定,这促使基层实施主体必须确保在项目周期内完成项目规定指标,于是,基层政府通常会遵从事本主义逻辑,以尽量减少成本投入的方式,完成项目工程建设等系列工作[16]。唐镇政府对T村整村推进项目进行统一招标和集中实施,确定H建设公司中标T村建设项目,合同规定建设周期3个月。在唐镇政府向B县扶贫开发领导小组提交的《T村整村推进项目建设竣工报告》中,关于工作完成量是这样表述的：共完成建设村间道路硬化1 842m2,猪圈建设15户;村容村貌整治外墙粉刷2 573.35m2;科技培训4期400人/次。可以发现,整村推进目标从中央到地方发生了某种程度的“转译”,中央和省市一级的目标比较宏观,不过仍然基本体现了“软硬兼顾”的综合性支持逻辑,希望通过整村推进促进经济社会文化的全面发展,建立贫困村可持续发展的长效机制,并增强贫困村自我发展的能力;但到了县、镇、村一级,原先的“软硬兼顾”变成了单一的“硬件建设”,扶贫过程趋向于数字化[17],很难看到作为扶贫对象的村民的主体性和参与性。

T村整村推进项目的实施过程具有以下特点。第一,项目的集中化实施。实施周期总计为三个月,项目以工程招标的形式“打包”给了H建设公司。自H建设公司在村里完成基础设施建设工程之后,唐镇政府很快便向县扶贫办提交了项目建设的竣工报告,宣告T村整村推进项目结束。第二,指标的选择性完成。规划实施中比较侧重村间道路、墙面粉刷、牲口圈建设等“一眼就能看得见”的基础设施工程。唐镇在申报时拟定的T村整村推进目标中,除了基础设施等硬件建设目标之外,也强调“软件”的提升,比如增强村民自我发展能力、实现节能与保护生态双丰收等,但在实际操作中,这些目标被简化为举办几期农业技能培训和为村里提供一头种猪。大部分村民只是在培训表格上签了名字、盖了私章,村民能力提升目标难以实现。这与王思斌的观察是一致的,现在进行的新农村建设基本上以有形的特别是道路、房屋等设施类建设为主,是政府发动甚至是强力推动的[18],下级政府并不总是切实执行上级政策,而是在利益权衡中有选择地执行[19]。第三,项目未获得村民的主动性回应。在调查中,许多村民认为,扶贫项目是政府的工程,跟他们的关系不大,因为之前类似的工程也有许多,都是政府全权负责的。这反映出当前一些扶贫规划效益低的主要原因在于政策将重点聚焦于物质层面和外在的自然因素,不重视长期效果[20]。

表3 T村整村推进项目完成量与投资额

三、扶贫开发规划的地方运作策略

西南T村的扶贫实践过程反映出规划性扶贫的一些运作策略,这些策略的运用,一方面保证扶贫规划得以顺利实施,另一方面也使规划目标能够部分实现。具体而言,主要包括以下几种策略。

(一)条线化控制策略

发展规划的核心在于,既要保证中央的集权,以便在宏观经济领域和收入再分配领域提高中央政府的宏观调控能力,同时又要允许一定限度的地方分权,以激发地方政府的活力[21]。扶贫规划嫁接于既有的官僚科层体制,但遵循一种更加权责清晰化的科层治理逻辑。科层制治理策略试图通过使用代理人控制的约束力带来目标的变迁[22]。在政府的规划性扶贫过程中,自上而下的条线控制权明显强化,权责更加明晰化,各方的互动以规划制定和规划落实为中心展开。规划制定层面,当上级政府制定了一项发展规划时,会要求下级政府执行规划,各级政府都会在上一级政府规划的基础上制定更加细化的规划子方案,直到进入基层政府的实施层级为止。在扶贫开发的整村推进规划中,从中央以下基本都建立了相应的具体规划,国家多部委联合下发了《关于共同做好整村推进扶贫开发构建和谐文明新村工作的意见》,省扶贫办结合《意见》和省情实际,提出了具体要求;K市则在《K市农村扶贫开发工作的意见》中对整村推进工程实施进行了操作性细化。

规划落实层面,采用任务分解机制和责任分解机制对规划任务和责任进行分解,从而保证政府内部层级间的相互配合。省扶贫开发领导小组与各县签订目标管理责任书,明确具体的年度建设任务和年度工作目标;K市政府与8个有扶贫任务的县区分别签订了《扶贫开发目标管理责任状》,各县区又分别与各乡镇签订扶贫开发目标管理责任状,县扶贫开发领导小组与县直各挂钩单位签订扶贫挂钩目标管理责任书。在T村的整村推进项目中,唐镇政府作为最末一级政府负责规划实施过程,T村所在村委会只发挥协助作用,项目完成后唐镇政府向县扶贫办提交竣工报告作为扶贫工作考核的主要依据。T村的整村推进实践一定程度上化约为地方政府一项自上而下的行政任务,是扶贫开发背景下地方政府必须完成的中心工作。随着财政资源逐渐向上级政府集中,基层政府的运作资金越来越依赖于上级政府,很多时候只能承担“协调型政权”[23]的角色,规划性扶贫所带来的资源配置无疑是此种关系的生动体现。总体而言,规划的落实过程实际上增强了上级政府和条线部门对于下级政府和条线部门的控制力,尽管下级政府可以设法进行“反控制”[14]。

(二)组织化动员策略

尽管条线化控制策略一定程度上保证了规划被各级政府快速落实,但依然离不开组织动员过程。我国政府的官僚体系既不是那种绝对传统意义层面的科层体制,那意味着下级政府一定是机械式的执行上级政府的决策命令;同时,更不是那种中央与地方相分立的二元体制,科层体系的正常运转是需要推动力的。中国的官僚体制是自上而下的动员式体制,上级政府或官员一般会提出相对笼统的大政方针,下级政府和官员一定要予以配合,同时还要认真领会上级的精神和指示,并做出积极的行动响应[24]。如今,发展主义意识形态指导下的经济发展指标是中央政府明确的任务,不仅是经济任务,更是一种政治任务,以此作为各级政府官员奖惩考核的重要指标。地方政府官员为了能够建立令上级满意的政绩表现,就必须向上级政府表现出非生搬硬套的、灵活积极的行动方式,这种行动方式在实际工作中往往能够将官僚体系的整体利益同各级官员的个体利益有机结合。

目前普遍实行的“干部责任制”既体现了国家在某个层次上从干部管理中撤出,同时又体现了国家在另一层次上控制的加强,而夹杂着干部责任制的组织化动员方式显然在实践中还非常奏效。在扶贫开发等国家工程中,几乎毫无例外上级政府会对下级政府实行干部责任制的动员策略。干部责任制实质上是科层制权力的体现,上级政府往往将科层制权力策略和组织化动员策略结合运用,从而产生较大的“合力效应”。作为基层政府中广泛运用的“目标管理责任制”,通过将上级党政组织确立的总目标逐次分解与细化,形成一套目标和指标体系,再按照指标体系对下级政府的执行效果予以考核奖惩,以此调动基层政府官员的工作积极性[25]。T村的扶贫案例中,唐镇政府将整村推进工程纳入“村两委”人员的目标考核责任中。唐镇政府对基层干部的考核除了计划生育、林业、卫生、社会治安、土地建房等日常性的工作之外,“中心工作”比如扶贫开发、新农村建设等也是“村两委”成员必须完成的工作量。这样一来,村委干部就必须采取措施动员村民参与各种项目。村委干部通常会采取的方式是先对自然村村长进行动员,再由自然村村长动员村民。实际上,村委会动员自然村村长是较为容易的,因为,自然村村长早已被村委会纳入到村组干部目标责任考核之中。

(三)简单化操作策略

斯科特认为,20世纪的国家具有不同于以往的各种能力,其中之一是国家能够通过运作庞大的项目对社会进行改造和重塑,试图改善人们“不良”的日常生活状况,但国家在改造中往往忽略了社会的多样性特征,为了某个改造的单一性目标,通常会将充满复杂性的社会简单化[26]。狭窄的管道式视野的最大好处就是可以在复杂和难于处理的事实面前只集中关注有限的特征,这种过分简单化又会反过来使处于视野中心位置的现象更清晰,更容易被度量和计算,简单化加上重复的观察可以对一些被选定的事实得出总体和概括的结论,从而形成高度简化的知识,并使操纵和控制这些事实成为可能。现代国家在城市规划、农村定居、土地管理和农业发展等方面均使用了相似的简单化和清晰化操控策略。在这些过程中,政府官员往往将极其复杂的、不清晰的和地方性的社会实践进行处理,然后运用他们制定出的标准模式进行集中式的自上而下的管理和操控。国家的简单化就好比一张简略的地图,这张地图虽然并未真实的描述社会生活,但却表达了政府观察员所感兴趣的片断,当这张地图与国家权力相结合时,就可以重新塑造他们所描述的社会事实,社会和环境正逐渐被国家清晰化的地图所形塑和改变[27]。

整村推进工程中,简单化操作策略体现得十分显著。第一,标准化的规划目标和官员考核指标。为了规划的顺利推行,上级政府会制定一整套标准化的约束性指标,下级政府依照指标完成具体操作工作,官员的考核奖惩与规划指标的完成程度挂钩。比如K市整村推进工程制定了“63211”总体目标,各种目标都进行了指标量化处理。第二,基层政府偏好易于操作且效果明显的“硬件”项目。规划制定时,上级政府部门一般也会强调“硬件”项目(如基础设施建设)与“软件”项目(如人力资源建设)兼备,但在基层政府部门的实施过程中往往异化为操作更为方便的纯“硬件”项目。T村的整村推进项目从招标到完成的实施周期仅为3个月,绝大部分资金都投入在基础设施建设层面。一方面在短时间内起到了“短平快”的效果,能在上级部门规定的时间期限内完成任务,另一方面在应对上级部门指标化考核时有足够的量化依据,降低考核风险。第三,避免复杂社会现实的“项目扎堆”现象。在选择项目投放点上,基层操作部门也有自身的运作逻辑。T村所在行政村的5个苗族自然村都比较贫困,但并不是每个村寨都能得到政府部门均等的扶贫机会,为了顺利推进项目,基层政府往往倾向于选择更为“听话”的村庄。“听话”“老实”意味着项目操作时简单方便,免去了可能存在的诸多“麻烦”。“项目扎堆”也利于基层政府集中资源打造亮点,从而快速创造政绩,起到良好的宣传效果[28]。正如富勒(Fowler)所言,“政府官员通常将发展置于次要的地位,使其从属于更为迫切的职权与控制的需要”[29]。

四、理想与现实的张力：扶贫开发规划的实践困境

规划话语实践中作为“政策理想”的规划和规划落实过程中作为“操作行动”的规划二者很难完全匹配,并由此带来扶贫实践中相应的现实难题。

(一)规划制定的理想化陷阱

现代社会规划理论发展中,存在理想主义和理性主义两种基本理念。前者是规划者对规划的价值定位,即回答“应该是什么”;后者是对规划的行动定位,即解决“实然是什么”[30],二者具有内在关联性。作为一种社会关怀,规划在行动上表现为对理想社会状态或蓝图的追求,不过,在实现方式上,则离不开人类理性的有效发挥。社会规划本质上以人的理性为基本前提,相信通过专家的知识和技术,能够认识和把握事物表象背后的普遍规律、秩序、法则,凭借这种理性可设计和创造一个理想的世界,进而推动社会变迁。这种前提预设带有强烈的理性化色彩,又是一种对社会变迁的理想化追求。通常情况下,只有当理想主义和理性主义二者紧密结合,才能实现社会规划的原初目标。然而,发展规划的对象是具有鲜明的不确定性特征的社会系统,而不是稳定不变的自然系统,这样一来,当运用一套稳定的逻辑去回应可能随时变化的社会议题时,规划通常就会显得力不从心。于是,规划的理想与现实之间又构成了一对矛盾,规划的实践过程就是在不断协调理想与实践的平衡。

扶贫开发首先表现为一种规划者理想,是国家对于贫困地区和贫困人口摆脱困境的理想化追求。例如,整村推进的目标被表述为：“以贫困行政村、贫困自然村为单元,以贫困户为首扶对象,以完善公共基础设施、改善群众生产生活条件、增加贫困群众收入、提高自我发展能力、发展社会公益事业为主要内容,整村实现稳定脱贫目标”。这样的规划理想要顺利实现,取决于多方面的条件和机制。其中很重要的一点,离不开地方民众的积极参与,这在规划文本中也得到了体现,即要“坚持参与式扶贫的方针,项目的选择、规划、实施、监督、验收、建后管理等全过程均要群众和村民理事会全程参与,充分调动群众的主动性和能动性,提高整村推进扶贫开发的实效性”。然而,整村推进工程在地方实践中通常被简化为基层政府的项目招投标和项目验收技术,“多快好省”地完成项目的直接任务,最终表现为项目竣工报告上的“建筑面积”和“培训人次”,至于村民是否因此增收、村庄的自我发展能力是否增强等难以短期内量化的指标,就基本上被遮蔽了。很多时候,基础设施建设竣工,即项目正式结束,此时,原初的规划理想究竟还有多远,则不是基层实施者关心的议题。地方政府想方设法提高自己政绩的做法,难免跟政策初衷相背离[31]。当规划目标与市场力量、科层体系、地方社会、外部环境等因素产生互动后,自上而下的政策代理系统可能面临严峻考验,从而影响规划目标的实现。

(二)规划实施的形式化风险

在中国的压力型体制下,各级政府的目标往往层层加码,导致层级越低的政府所承担的任务就越重,但又缺乏相应的资源完成目标,容易造成各种治理危机[32]。社会规划的长远性特性决定了规划文本先于规划实践,在科层制结构中,上级政府制定规划后,自身并不负责具体实施,而是“发包”给下级政府,最终由基层政府负责实施。扶贫开发是典型的“复杂政策”领域,基层政府在行政实践中可能会充分利用信息优势和自由裁量空间,从而增加了发生“道德风险”的可能[15],其中一个显著的后果是扶贫开发过程容易流于“精致的形式化”①刘少杰.切实有效开展精准扶贫.中国社会科学报,2017-07-12。,影响实质内容的完成。从理论上讲,一个好的规划应该能够为扶贫开发提供可选择的或可变通的程序规定与实践方向,也能应对复杂多变的政府行为;规划应该能为各级政府和各种社会主体提供更良好的协商与互动空间,从而使这些主体的行为始终在规划的框架与范围内展开,唯有如此,扶贫规划才能真正落地生根,而不是仅仅停留于文本和数据层面。

应当说,为了规避基层政府的各种“变通”“共谋”行为,促进“地方主动性”能够在顶层设计的框架下更好发挥效用,规划部门通常会制定相应的监督与考核机制。在整村推进工程中,上级政府的制度约束机制从文本上来看应该还是很严格的。K市整村推进对于监督检查的规定是,“市级实行实地抽查,每年度市级实地抽查率要达到项目村总数的30%以上;县(区)要开展经常性的督促检查,将整村推进项目落实情况纳入当地政府重点督查事项,县级实地检查率要达到100%。进度检测工作实行月报制,县(区)要在每月20日前,按时审核上报进度检测报表;每个季度末上报一次项目进展分析材料”。但是实践表明,这些监督与考核机制在具体的运作过程中本身也可能沦为某种形式化工具,从而失去了原本的实际效应。T村的整村推进项目总共实施周期仅为三个月,为了达到申报书中的指标,唐镇首先选择了在当地并不是最贫困的T村,因为T村已经具备了长期的扶贫基础,基础设施建设相对比较完善,这样就容易达到规划里的“硬件”目标,至于“软件”建设,则因难以衡量,在验收检查过程中也不会成为核心指标。于是,整村推进的原初目标虽然未被完全“转译”,但实际上已经被形式化的指标所替代。

(三)规划落地的负激励效应

发展规划往往伴随着高强度的政府动员才能实现,对动员对象而言则是一种由国家主导的逆转性外部推动的社会变迁过程[33]。在规划落实过程中,“政府不跟我们商量,我们也不过问”成为政府和村民关系的生动写照,这反映出乡村发展实践过程中国家“分离”于社会的关系形态。正如加德纳和刘易斯所指出的,“事实上,官僚式的规划与管理在本质上是反参与式的,因为它根本无法容忍用不同于自己的方式理解与安排活动、时间及信息。因此,尽管在表面上政策以参与式为目标和方法,但制度化的程序已经将预期受益人排除在了项目之外”[34]。政府主导的规划性发展强调自上而下对社会变迁和发展的影响,是一种政府统筹规划和主动实施的实践过程,遵循着现代化和简单化的逻辑,也体现了政府作为规划者的理想。这种理想本身并不必然造成发展干预中的“久扶不脱贫”的后果。不过,在实践过程中基层政府的运作策略与具体的发展场域相结合之后,确实在一定程度上生产了干预对象的“依赖策略”。依赖策略使干预对象具有较强的依靠政府扶助的思想意识,自我积累和自我发展能力的培育因此受到一定程度的阻碍,从而也成为“久扶不脱贫”现象的因素之一。

在整村推进工程的规划实践中,政府秉持条线化控制、组织化动员和简单化操作等运作策略,干预活动具有严格的自上而下特征,地方民众仅仅作为发展干预的客体和对象,难以在发展实践中充分展现其作为行动者本应具有的主体性和主动性。条线化策略主要是规划制定和规划实施过程中不同层级政府之间的运作方式,这种策略实际上并未对地方民众发挥具体的制约作用;组织化动员策略除了上级政府对下级政府的动员,还强调下级政府对上级政府的回应行动,形式上也需要动员村民“积极配合”工作,村民所要做的主要是根据政府事先拟定的规划“配合行事”,不需要提出自己的设想;简单化操作策略不仅体现在发展规划的制定过程中,也深刻体现在发展规划的实施过程中,其目的在于使复杂的扶贫干预行动清晰化和简洁化,以便政府更好地操控发展干预过程,这种策略容易忽略发展场域的复杂特性和干预对象的多元特点。因此,对于村民而言,整村推进工程可能“只是政府的又一个扶贫项目”,村民对于项目的规划和实施过程并未真正参与。久而久之,村民也就习惯了此种扶贫方式,并形成了依赖心理,扶贫开发所倡导的自主发展能力难以培育,扶贫工程演变为一个无法突破的“死循环”,难以实现从“救济式”向“开发式”转变进而达到可持续发展的减贫目标,反而陷入到难有实质性发展的“内卷化”刚性结构的总体性困局之中[35]。

五、结论与讨论

发展规划地方实践过程中的条线化控制、组织化动员以及简单化操作等策略,虽然一定程度上推动了规划的快速落实,但随之产生的规划制定的理想化陷阱、规划实施的形式化风险以及规划落地的负激励效应则会使规划执行效果大打折扣。为了从根本上破解这一实践难题,只有重新回到规划作为一种社会变迁机制的本质属性层面思考问题,“要还规划的本来面貌”[1]。当规划不仅限于狭义的建筑物等物质层面时,便早已烙上了深刻的社会属性,所有现代规划都在竞争性、依赖性和持续变迁的世界体系中发生。于是,当利用规划机制推动社会发展时,就要视其为社会建构的产物,并遵循社会规律而不是自然属性进行实施与运作。

首先,规划是一项系统复杂的社会工程。虽然规划是政府主导的发展模式,其操作过程涉及到政府内部的上下级权力关系及其相应的考核评价与动员激励体系,但仅仅处理政府内部治理结构问题仍然不能完全解决规划性发展的现实难题。从规划理念的构想到规划文本的出台再到规划实践的运作,不仅涉及从中央到地方各级政府部门及其代理人的“纵向控制”与“横向竞争”的交错关系,还不能忽略市场和社会两大因素的影响,因此还要正确处理“政府—市场—社会”的三方互动关系,而这也是规划区别于“计划”的关键所在,毕竟规划不同于以往由政府直接决定资源配置的“指令性计划”,而是将行政体制与市场体制有效结合起来的“混合性治理模式”。

其次,规划是一项长远渐进性的社会工程。规划所要达至的社会变迁一般都是经济社会发展的重大议题,这些议题往往都经历了长时期的演变发展进而形成了相当稳固的内部结构特征。规划作为一种外部干预机制,要想取得预期干预目标,必须要与内部因素形成良好互动才能有所突破。不过,由于规划往往与体制内资源分配和绩效考核相挂钩,因此规划都会设定较短的任务完成周期并配以相应的指标考核制度,在这种压力型体制和事本主义逻辑下,规划执行过程显然很难同时兼顾指标考核和长远效果,而长远效果才是最终推动社会变迁的可持续性保障。因此,规划的制定与实施过程应统筹考虑事本策略与长远目标,采取更为稳妥渐进的实施策略,以免欲速不达。

最后,规划是一项动态调整性的社会工程。规划遵循理性化和专业化原则,通常采取自上而下的运作逻辑,这容易使人相信发展规划是由政策制定者和规划者事先设计和决定的,其过程表现为“规划制定—实施步骤—干预结果”这样的线性过程。其实,规划不等同于简单地“指标分配”过程,虽然强调国家的规划作用和干预力量,但应该更加注重社会的需求和地方民众的主动性,为市场主体和社会主体留下创造空间。规划性发展是一个不断调整介入策略的“非线性”的动态干预过程,除了受到社会、政治和文化等综合因素的广泛影响外,还受到规划实施过程中不同利益相关群体就干预目标和手段进行谈判的动态博弈过程的深刻影响,尤其不能忽视干预对象的自主应对策略对外部干预的反向作用。

发展干预的“规划”视角为讨论中国扶贫开发工程提供了一个相对整体性的解释框架,有助于进一步开阔理解中国扶贫开发运作逻辑的学术视野,从而为当前的精准扶贫、精准脱贫战略的政策制定和实施提供新的理论参考。必须承认,由于案例研究固有的局限性,本研究难以承载起全景式呈现扶贫开发规划实施的运行过程、逻辑策略和现实困境的使命,但管窥一斑,对于当前中国普遍存在的社会规划机制及其相应的实践风险的讨论,亟待相关研究予以进一步推动。