关于修订《农产品质量安全法》的若干思考

姚文英，张 锋，黄玉萍，董自庭，徐东辉

（1农业农村部农产品质量安全中心，北京100020；2商洛市农产品质量安全检测中心，陕西商洛726099；3中国农业科学院蔬菜花卉研究所，北京100081）

0 引言

现行《中华人民共和国农产品质量安全法》自2006年11月1日实施以来，对规范农产品生产经营活动、保障农产品质量安全发挥了重要作用。近年来，国内农产品质量安全整体水平得到显著提升，蔬菜、畜产品、水产品检测合格率保持在97%左右，农产品质量安全形势持续保持总体平稳、趋势向好的态势[1-2]。但与此同时，因法律实施时间较长，原有法律条文没有考虑与《食品安全法》的有效衔接，也难以适应当前农产品质量安全变化形势，所以社会各界对于修订《农产品质量安全法》的呼声越来越高。

1 法律修订的必要性

现行《农产品质量安全法》已经运行了12年，其间法律实施的环境和条件发生了较大变化，亟待修订相关内容以适应形势发展的需要。

1.1 农产品质量安全监管有新要求

2013 年中央农村工作会议上，习近平总书记强调，能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对党的执政能力的重大考验。并指出，确保农产品质量安全，既是食品安全的重要内容和基础保障，也是建设现代农业的重要任务，要坚持源头治理、标本兼治，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。“四个最严”的新要求需要从法律制度层面贯彻和落实[3-4]。

1.2 农业农村发展进入新阶段

党的十八届五中全会报告提出，要坚持绿色发展、坚持可持续发展，构建科学合理的农业发展格局、生态安全格局[5]。党的十九大提出实施乡村振兴和质量兴农的战略要求，并指出要加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向。按照党中央的要求，农业农村部正在制定质量兴农战略规划。近年来，各地也在积极推进农业绿色化发展，加快高标准农田绿色转型，实施化肥、农药减施行动，推进畜禽粪便、农膜、秸秆资源化利用。绿色兴农、质量兴农的理念和实践需要体现在《农产品质量安全法》中，并以法律形式制度化[6]。

1.3 部门职责分工有新调整

党的十八大以来，党中央、国务院进一步改革完善食品安全监管体制，将多部门监管调整为以市场监管部门、农业农村部门两家为主的分段监管方式，并提出了“四个最严”（最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责）的食品安全工作新要求[7-8]。按照新的分工，农业农村部门负责食用农产品从种、养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前（简称“三前”）的质量安全监督管理，同时还负责牲畜屠宰环节和生鲜乳收购环节的质量安全监督管理[9]。食用农产品进入批发零售市场或者生产加工企业后，由市场监管部门负责监督管理。《食品安全法》已于2015年修订，按照上述分工调整了相关条款。现行《农产品质量安全法》亟需修订，以法律形式巩固监管体制改革成果，并与修订后的《食品安全法》相衔接，便于各部门依法履行职责[10-11]。

1.4 法律实施过程中发现新问题

现行法律主要围绕行政管理构架农产品质量安全治理体系，未能体现出多元参与、共享共治的治理理念。如农产品生产经营者的主体责任、行业协会的自我管理和新闻媒体的自我约束责任均未规制，散户未纳入法律调整范围，地方政府及部门的属地责任落实缺乏法定督促机制，同时缺乏引导社会力量参与农产品质量安全治理的激励措施，导致诸多方面的法律责任无法落实[12-13]。现行法律中个别制度设计因对实际情况预估不足难以实施，如禁止生产区域的划定因缺乏救济制度无法操作。另外，现行法律对违法行为的处罚力度过轻，导致违法成本过低。执法实践中发现的这些问题都需要通过尽快修订法律予以解决。

1.5 农产品质量安全监督管理有新实践。

《农产品质量安全法》实施以来，各地在依法实施农产品质量安全监督管理过程中，创造性地实施了一些新的监督管理措施，如大部分省份都开展了农产品质量安全追溯管理，部分省份探索实施农产品合格证制度、农产品质量安全信用管理制度以及农产品质量安全违法行为举报奖励制度等，并取得了较好的效果[14-15]。这些通过实践证明行之有效的制度措施需要以法律制度形式固化、推行，进一步完善国内农产品质量安全治理体系、提升治理能力[16-17]。

2 法律修订应遵循的原则

总的来说，《农产品质量安全法》修订要贯彻落实党的十九大关于乡村振兴、质量兴农的战略部署要求，要落实党的十八届三中全会决定关于建立最严格的食品安全监管制度的总体要求，遵循全程监管的思路，体现趋紧从严的制度安排[18]，在修订中应遵循以下3 个原则。

2.1 在立法目标上，要坚持质量和安全并重，突出农业农村高质量发展

现行法律偏重关注农产品安全，是由法律制定当时的历史背景所决定的。当前中国农业农村发展进入新阶段，国务院机构改革也已完成，农业农村部负责农业全产业链的质量和安全问题，食品安全法也已修订发布。因此，法律修订过程中，在安全问题上应多与《食品安全法》等法律法规衔接，其他法律法规已经明确的内容，《农产品质量安全法》就无须赘言，在质量问题上应多留空间、多着笔墨[19-20]。要与乡村振兴、质量兴农战略的实施紧密结合，将促进农业绿色、生态、安全生产，维护公众身体健康和生命安全，实现农业农村高质量发展作为立法目的，建立基于目标导向的监管制度体系和政策支持保护体系[21-22]。

2.2 在治理方略上，要坚持产、管并举，突出全过程质量安全管理。

农产品质量安全监督管理的目标是既要保障农产品消费安全更要促进农业农村高质量发展，因此要切实做到“产出来”“管出来”两手抓、两手硬。“产出来”要求全面加快转变农业发展方式，既要净化农产品产地环境，又要规范农业投入品使用和管理，更要促进农产品生产、包装、储藏、运输及加工技术升级，推进全程标准化、绿色化和品牌化生产，从源头上提升农产品质量安全水平[23-24]；“管出来”要求实施标本兼治，依法监管、从严惩戒，强化农产品生产、储藏、运输、加工、销售各个环节、每个主体的责任落实，实现农产品质量安全全程监管[25]。

2.3 在监管思路上，要坚持各负其责、共享共治，突出生产主体第一责任

要贯彻属地人民政府负总责、生产主体第一责任人以及社会共治的监管思路，规定相关利益方的权责，提高执法可操作性。要进一步明确农产品生产经营者依据法律法规和国家标准从事生产经营活动，保证农产品质量安全，诚信自律、接受社会监督的责任[26-27]；强化县级以上地方人民政府及其所属农业农村部门、市场监管部门及其他有关部门的职责；赋予有关行业协会的行业自律和诚信建设职责；赋予村民委员会在农产品质量安全方面的自治管理职责；鼓励社会公众积极参与农产品质量安全监督管理[28-29]。

3 法律修订内容建议

综上所述，建议在《农产品质量安全法》修订内容上着重把握以下4个方面。

3.1 增加绿色发展相关内容，落实高质量发展要求

增设农产品产地安全管理制度，加强农产品产地安全调查、监测和评价，禁止在基本农田保护区、农产品连片生产区建设排污企业，推进畜禽粪便、废弃农膜、作物秸秆资源化利用[30-31]。严格农业投入品管理，增设农业投入品电子追溯制度，鼓励研发推广使用低毒低残留农药、兽药，科学指导化肥、农药、兽药等农业投入品减量使用[32-33]。完善农产品质量安全标准体系，加快制定农产品品质、包装标准，推行农产品分等分级和包装标识，鼓励发展安全优质绿色农产品公共品牌，实施农产品品牌保护制度[34-35]。

3.2 增加“三前”管理相关内容，落实部门职责分工

按照国务院机构改革和职能调整要求，与《食品安全法》衔接好，进一步明确农业农村、市场监管等部门的监管职责，建立无缝衔接、统一协调的监管体制[36]。当前国内农产品流通呈现“买全国、卖全国”的格局，农产品加工、冷链运输、储藏等技术水平低、能力不足，农产品流通环节通过使用防腐保鲜添加剂来降低腐损率是必要的，但同时也加大了农产品质量安全风险[37-38]。因此法律应鼓励农产品冷链、储藏、包装技术研发和设施建设，增设农产品防腐保鲜添加剂、包装材料等农业投入品备案管理制度和监督检查制度，推进建立农产品储藏、运输相关标准体系[39-40]。

3.3 实施更加严格的监管制度，落实“四个最严”要求。

将散户、家庭农场纳入法律调整范围，与企业和合作社负同等法律责任，实现监管对象全覆盖[41]。增设农产品生产经营主体第一责任制度，强化生产经营主体责任意识，要求其加强农产品质量安全内部管理，建立生产记录特别是投入品使用档案[42]。增设督查和约谈制度，细化地方政府及部门的属地管理责任，对失职渎职的部门和人员实行问责制度。加大违法行为处罚力度，对责任主体实行更加严厉的惩戒。按照当前的经济发展水平、货币购买力以及违法行为规模和可能产生的危害性，合理设置罚款金额，增加对犯罪行为的刑事处罚，提高违法成本[43-44]。

3.4 增设新的监管制度，完善治理体系。

在充分总结分析各地实践经验的基础上，增设农产品合格证制度，要求农产品自检合格或承诺合格方可上市[45-46]；增设农产品质量安全追溯管理制度，实施全程质量安全可追溯；增设农产品质量安全信用管理制度，对违法失信主体实施联合惩戒[47]；增设举报奖励制度，鼓励社会公众参与监督管理，推动社会共享共治。增加行业协会的行业自律和村民委员会的自治管理责任，强化内部监督。增加对谣言传播者的处罚措施，督促新闻媒体以及社会公众自我约束[48-49]。鼓励科研院校积极开展农产品质量安全科学技术研究和知识普及，促进农产品安全绿色生产、引导农产品科学理性消费。增加行业协会的行业自律和村民委员会的自治管理责任，强化内部监督。增加对谣言传播者的处罚措施，督促新闻媒体以及社会公众自我约束。鼓励科研院校积极开展科学普及，引导农产品安全生产、理性消费[50]。

4 讨论

本研究总结分析《中华人民共和国农产品质量安全法》重新修订的意义，并指出随着经济社会发展和改革的不断深化，实施过程中发现的新问题和行业管理部门的职能的新分工，农产品质量安全法及其相关规定已明显不适应当前农产品质量安全监管形势需要，进行法律修订十分必要，并据此提出预防为主、惩防并举，突出源头治理；各负其责、社会共治，突出生产主体第一责任的修法原则和建议。修订实施好《中华人民共和国农产品质量安全法》是落实中央决策部署、推进农业转型升级、实现乡村振兴的重要基础保障。各级农产品质量安全管理部门应切实加强农产品质量安全法执法实践，以加强农产品质量安全监管为抓手，以生产出安全、优质、营养、健康的农产品为努力方向，切实满足人民群众对美好生活的向往。