高校科研经费预算松弛动因及控制对策研究

(浙江工业大学 计财处，浙江 杭州 310014)

预算松弛是高校科研经费预算管理中的重要问题。近年来，国务院先后发布了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016〕50号)和《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实的通知》(国办发〔2018〕127号)等一系列政策文件，制定了简化预算编制、扩大承担单位预算调剂权等“下放权限”的措施。这些措施，一方面能够调动科研人员积极性，另一方面也对科研经费管理提出了新的挑战，一定程度上会加大科研项目预算松弛的程度。因此，在推进科研经费“放管服”的时代背景及政策环境下，研究高等学校科研经费预算松弛问题具有非常重要的意义。

一、预算松弛的涵义及性质

(一)预算松弛的定义

关于预算松弛的定义，最早由学者Cyert和March在1963年提出，而Schiff和Lewin认为预算松弛是一个组织实际费用与最小可能费用之间的差异[1]。Merchant认为预算松弛是在一定范围内总预算和必要预算之间的差额[2]。Young指出预算松弛是预算参与者有机会选择业绩评价标准时，故意高估预算资源需要量或低估预算产能的行为[3]。Dunk和Nouri指出，预算松弛是为达到某个预算目标，员工故意低估预期产能或者预算收入、高估所需资源或者所需成本的行为[4]。国内学者蒙亲绒指出，预算松弛即高校实际预算水平与预期预算水平之间的差异，包括成本松弛和目标松弛，其中，成本松弛是指预算执行者因采取某种行为造成某项任务所需资源总额或成本高于预期值，而目标松弛是使预算实际产出总额低于预期产出值[5]。毛建荣等认为高校内部预算松弛主要存在于支出预算松弛，即高校内部各申请单位和教师个人为完成教学、科研项目申请的预算超出真实需求的部分，以及在预算编制环节中不合理、不尽责支付的部分[6]。

高校科研经费管理中的预算松弛主要是指科研项目组(或科研人员)在预算编制时，故意高估真实科研资金需求(如超过实际需求的固定设备或材料采购、虚增项目出差频率及人次等)；或在预算执行时，故意压缩项目支出(如减少实验耗材、减少必要的出差调研、减少学生实习天数等)；或降低科研产出(如无故减少科学研究内容、降低研究标准，实质低于科研目标任务)的行为。此外，还包括在科研项目经费即将到期时，通过宽松的预算调整政策，进行预算支出栏目的调整，集中进行一些不必要的项目支出。

(二)预算松弛产生的主体

从产生的主体来看，高校科研经费预算松弛存在于高校行政职能部门(如科研归口管理部门)、学院或科研机构以及科研项目组(或科研人员)等。高校行政职能部门在预算编制时，由于专业性不够强或管理精力有限，未能实质审核下级单位预算报表的真实性、可靠性；或者资源配置不均衡，部分项目配置了过量资源，使预算松弛存在生根发芽的土壤。学院或科研机构，希望争取更多的资金或资源倾斜，有意地增加本学院、本机构的资金预算，从而能够较为轻松地完成学校下达的目标。科研项目组或科研人员是预算松弛产生的重要主体，也是本研究探讨的主体。预算编制、执行均是由“人”来完成的，科研人员掌握更多的专业信息、更加了解科研项目真实需要的资源与资金，在预算管理过程中，会通过预算松弛来为自己谋求更多的个人利益。

(三)高校科研经费预算松弛的性质

学术界对于预算松弛的后果研究结论不一，主要有两类，即“有害论”和“有益论”。“有害论”认为，预算松弛会造成资源配置不合理、产出低效，对组织运行发展不利，阻碍组织目标的实现；最为严重的，预算松弛超过一定的程度，员工可能存在严重的道德风险、甚至舞弊等行为，会吞噬组织财富，阻碍组织稳健发展；“有益论”则认为，在这个瞬息万变的时代，组织处于高度不确定性环境中，一定的预算松弛有利于减轻员工的预算压力，对未来充满信心并且保持工作热情，从容应对企业面临的风险，努力投身工作，从而保证组织目标的实现。不可否认，预算松弛是普遍存在的，但要将其控制在一个较低的水平之内。如果预算松弛程度过高，无疑会导致科研经费的浪费和低效，且容易滋生科研人员的道德风险和个人机会主义倾向，败坏科研风气。

二、高校科研经费预算松弛的影响因素分析

学术界先后运用了经济学、管理学、行为学、心理学等学科的理论来解释预算松弛现象，且通过实验、实证等方法来研究影响预算松弛的诸多因素与预算松弛之间的相关性。本研究从代理理论、权变理论、心理学理论多个视角来分析高校科研经费预算松弛的影响因素。

(一)基于代理理论视角

经济学中的委托代理关系是指委托人与代理人之间建立的一种契约关系。高校科研项目“任务书”或者与企业签订的“经济合同”就是一种契约，契约双方之间由此产生了契约关系，因此可以运用委托代理理论来解释。委托代理理论认为，由于委托人与代理人之间存在信息不对称以及利益不一致的冲突，在基于预算进行绩效考核的机制下，代理人会采取机会主义行为来使自身利益最大化。根据科研经费的来源，高校科研项目可分为纵向科研项目与横向科研项目。其中，纵向科研项目经费主要来源于政府部门，横向科研项目经费主要来源于企业或其他组织等。纵横向科研项目中，均存在多层委托代理关系：一是科技主管部门或企业(委托方)与项目承担单位(高校)之间的委托代理关系；二是校内行政职能部门与学院、科研机构之间的委托代理关系；三是学院、科研机构与项目组(科研人员)之间的委托代理关系。信息不对称、预算参与、预算强调等因素会对预算松弛造成影响。

1.信息不对称。一方面是纵横项科研经费管理均存在多层委托代理关系，另一方面是因为科学研究本身具有高度专业性[7]。具体地说，上级主管部门由于专业化程度(如财务知识或科研领域相关知识)不够高、管理精力相对有限等原因无法全面掌握预算编制的相关信息，而科研项目组(或科研人员)拥有相对较多的预算编制信息，从而下属部门可以利用自己拥有的信息优势，在参与预算编制过程中促成预算松弛。

2.预算参与。彭韶兵指出预算参与是指在分级管理条件下，允许和动员各级员工对本部门或岗位的预算制定、执行、反馈等进行全面参与的行为过程[8]。目前高校的科研管理一般实行项目负责人负责制，同时，科学研究的高度专业性决定了科研人员需要参与到科研经费预算的制定过程中，因此应当为参与式预算。科研经费预算本身是一个上级管理部门与下级部门博弈的过程，最终产生的预算也是上级管理部门与科研项目组或科研人员的共同意志。一方面，科研项目组或科研人员掌握了科学研究领域的专业知识、项目研究所需的资源和资金等信息，在预算参与过程中可以共享这些信息优势，减少上下级的信息不对称性，从而使科研经费预算更科学合理，对预算松弛有抑制作用；另一方面，预算参与也给一些机会主义者在预算编制过程中隐瞒真实的预算信息提供了空间，从而促成了预算松弛。

3.预算强调。预算强调主要是指在评价下级单位的业绩时，将预算指标的完成情况作为评价指标之一，并以考核结果作为被评价单位的薪酬方案的依据[9]。预算指标与考核结果、薪酬绩效挂钩，使得下级单位想要通过制造预算松弛来降低预算目标，从而更易实现预算目标，最终获得高额的报酬。目前，高校的科研绩效考评体系通常都与预算执行情况挂钩，这种绩效考评机制下，预算执行者在参与预算编制时，为了追求自身利益最大化，会想尽各种方法来降低预算目标或争取更多的预算倾斜来制造预算松弛。

(二)基于权变理论的视角

权变理论是从系统观点出发，认为每个组织所处内部条件与外部环境因素是随机应变的、不确定的，不存在一成不变的管理方法和管理模式。不确定性包括内部条件的不确定性和外部环境的不确定性。某种程度上说，预算松弛的产生就是为了应对内外部环境变化产生的不确定性。

1.内部条件的不确定性。高校科研管理中，涉及的内部条件主要包括学校的发展规划、高校科研预算管理体制机制、高校科研预算管理组织架构、高校管理者管理水平、科研任务的不确定性等方面。比如，科研任务本身具有不确定性，特别是基础研究或者关键领域核心技术等具有研究难度大、研究时间长、研究技术路线选择可能失误(排除科研态度不端等主观原因)等特点，不确定性程度更高，在该条件下，高校在编制科研经费预算时允许适度的预算松弛，有利于增强科研人员攻艰克难的信心，提升直面困难的勇气。

2.外部环境的不确定性。处在瞬息万变的时代，特别是党的十九大提出“高等教育内涵式发展”以及“双一流”建设以来，高校科研事业面临的外部竞争也异常激烈，这样的竞争压力也势必落到科研经费项目组和科研人员身上，因此，高校在编制科研经费预算时允许适度的预算松弛，有利于缓解科研人员的压力，专心投身于科学研究。同时，近年来，中央和地方财政部门对高校科研事业的投入也逐年增加，可能会导致科研项目组在编制预算时通过制造预算松弛来获取更多的经费支持。

(三)基于心理学理论视角

以往的研究一般都是从委托代理理论和权变理论来研究预算松弛，但是科研经费预算管理始终离不开“人”的作用，因此，引入心理学理论来分析预算松弛产生的动因十分必要，具体从预算公平、声誉以及道德因素三个方面展开阐述。

1.预算公平。预算公平是指预算管理过程中，各预算参与者之间的关系是平等的，包括上下级之间、平级部门或人员之间[10]。实质上，预算公平是预算参与者所感知到的公平，包括预算程序公平、预算目标公平以及预算程序执行公平。由于高校科研经费主要直接向政府、企业申请，本研究所指的预算公平主要为预算程序执行公平。预算程序执行公平是指高校科研经费预算在编制、执行、反馈、调整等存在于整个预算管理过程中的公平。当预算参与者感知到预算程序是公平的，会对上级预算管理者产生更多的信任感和认同感，同时降低利己行为发生的可能，因此对预算松弛有抑制作用。

2.声誉因素。马斯洛的需求层次理论认为，随着低层次需求被满足，人会追求更高层次的需求。这里的声誉可以认定为最高层次的需求(自我实现的需求)。高校科研经费预算参与者(个人)一般学历较高、社会声望较高，有着自己的理想、追求和抱负。预算参与者对较高声誉的追求，希望获得他人的认同和尊敬，因此他们会约束自己的机会主义行为，为实现高校科研目标而努力，从而一定程度上抑制了预算松弛的产生。

3.道德因素。道德因素对预算松弛既有促进作用又有抑制作用。一方面，正是由于预算参与者不道德的心理致使产生机会主义行为，在上下级之间存在不对称信息的环境下制造预算松弛。另一方面，人是社会人，一定程度上受道德因素的约束，况且高校的工作者一般学历较高，有相对较强的责任心和职业道德，受制于社会舆论压力、更关注声誉，而不至于使预算松弛度无限扩大。

三、高校科研经费预算松弛的控制对策

基于高校科研经费预算松弛的成因分析，从高校科研经费预算制定过程、执行过程、评价过程三个方面提出预算松弛的控制对策。

(一)做好顶层设计、健全信息化平台，提高经费预算制定科学性

1.扎实做好高校科研发展战略规划，稳妥推进科研事业发展。建设“双一流”大学，对高校的科研发展规划提出了更高的要求，高校应认清目前高等教育科研事业发展的新形势，了解经济社会的运行特点，根据自身的学科优劣势，把握发展机遇，制定适宜的定位和中长期发展规划，减轻内外部环境不确定性对学校发展的不利影响。同时，加强高校科研发展战略和文化的宣导，提升管理人员与科研人员的组织信任感，将高校整体目标与部门目标、个人目标联系起来，全身心地投入科研工作，为学校科研事业的发展做贡献。此外，预算的编制方式也应与高校战略规划相适应，更宜采用滚动预算的方式。滚动预算能够保持预算的持续性，有利于考虑未来业务活动，结合高校近期目标和中长期目标使预算随时间的推进不断加以调整和修正，与实际情况、战略目标更相适应，降低内外部环境的不确定性导致的预算松弛。

2.加快建立健全科研项目管理统一信息平台，促进信息共享。为减少各管理部门与科研项目组之间的信息不对称，政府主管部门应牵头建立科研项目管理统一信息平台，将科研项目经费预算信息纳入该平台，通过整合各高校项目、人事、财务等子系统信息资源，建立信息全面、功能完备的科研项目管理信息平台。平台涉及科研项目的申请、报送、审查、审批结果、项目执行、科研人员信息、经费预算和执行情况等，通过信息共享，预算管理者能够获得更多的科研项目信息，减少上下级之间的不对称信息；通过数据提取、分析、监控等手段，提高预算管理的有效性和科学性。此外，预算参与者或其他人员通过取得的信息，有更多的机会和可能性参与预算监督和反馈。

3.持续推进科研经费预算管理机制创新，充分利用好参与式预算的优势。从代理层级的角度来说，目前高校科研经费管理层级较多、高校职能部门较为集权，各学院在科研经费管理中的作用未充分体现，是导致预算松弛的原因。近年来中央下发的多个文件中均明确提出了将预算管理权限适度下放，做好“放管服”。各地方部门、各高校应尽快转变科研预算管理方式、将文件精神落到实处，加快出台管理细则、变更简化审查审批流程、提升预算管理服务水平，让更多的科研人员能参与到预算决策和管理过程中，提升科研人员的预算公平感；同时，将新的制度和流程进行公开和宣讲，为科研人员提供优质便利的服务，增强科研人员的获得感，从而减少预算松弛。

(二)落实科研财务助理制度、加强内部控制，保障经费执行质量效率

1.加快落实科研财务助理制度，规范科研经费项目核算。中央文件已明确提出“引入科研财务助理制度”，科研单位可聘请科研财务助理，参与科研项目经费管理的全过程，提供科研项目预算编制、经费调整、经费支出、财务决算和验收审计等方面专业化服务。科研财务助理，发挥着科研管理部门与科研项目组之间的桥梁作用，降低信息不对称造成的预算松弛。各地方部门、各高校应尽快出台相关的管理办法和实施细则，对科研财务助理的聘任、岗位职责、考核、职称评定、奖惩等方面予以明确，同时加快专职和兼职科研财务助理的引进及培养，发挥科研财务助理的专业性，提高科研经费预算、项目核算的准确性。

2.加强科研经费预算内部控制，严格执行科研预算。强调科研经费执行的严肃性，禁止随意调整科研预算，严格控制项目即将到期前进行集中性的预算调整；同时，充分发挥科研经费预算执行过程中内部控制、内部审计和纪检监察的事中控制的作用，尽早发现违反规定或严重偏离预算的情况，及时纠偏、督促整改。此外，加强高校财务人员的业务培训，提升财务人员的专业水平，在政府采购、日常报销等方面细心审核、规范核算。

(三)强化预算绩效管理、优化科研信用管理，健全科研经费评价体系

1.强化科研经费预算绩效管理，并注重绩效评价结果的应用。过去的科研项目绩效考核对于经费预算绩效的考核比重偏低，且多为一些合规性指标，对预算绩效的重视程度不够，也是目前科研经费预算松弛、科研经费使用效率不高的重要原因。首先，要充分发挥科研经费“预算强调”在科研经费管理中的导向作用，让科研人员充分认识预算绩效管理的重要性；其次，制定全面、客观、公正的预算绩效考核评价体系，让多方主体参与评价，评价指标以定量为主、定性为辅，并涉及预算绩效的全过程；再次，在预算执行过程中，严格监控预算执行情况，对严重偏离预算目标的行为和人员进行纠正；最后，加强绩效评价结果的应用，对绩效评价优秀的，在项目调整、后续支持、表彰奖励、评定职称、收入分配等方面给予倾斜。

2.建立科研信用管理体系，完善信用惩戒制度。通过完善科研信用评价指标和评价方法，将预算松弛情况作为考核指标之一，建立一套公平合理的科研信用评价体系。将信用评价结果通过科研信息管理系统等渠道向社会公开，定期在公开平台上发布严重失信人员“黑名单”，同时将科研信用管理纳入整个社会的信用管理体系，接受社会的监督。加强科研信用评价结果的应用，对于信用水平良好的，给予适当的奖励，并且在后续项目申请、经费支持、监督抽查等方面给予适度倾斜；对于信用不良者，加强监控，并根据情节轻重采取相应处罚措施，加大信用失信成本。此外，加强科研信用制度和政策的宣传，让科研相关主体充分认识到科研信用的重要性。通过培训、宣讲等方式，着力提升高校管理人员和科研人员的职业道德水平，通过外部声誉制约和内部道德约束，来控制自身的机会主义行为，从而一定程度上控制科研经费预算松弛。