对“一把手”的监督要关口前移

文_杨文明 邱霈恩 林炜炜

党的十八大以来，党中央把对“一把手”权力的监督从理论到实践都提高到了新的高度。在中央纪委全会上，习近平总书记强调：“要抓住‘关键少数’，破解‘一把手’监督难题，领导干部责任越重大、岗位越重要，就越要加强监督。”2018年12月12日的政治局集体学习时，习近平总书记再次要求：“要盯紧公权力运行各个环节，完善及时发现问题的防范机制、精准纠偏的矫正机制，管好关键人，管到关键处，管住关键事，管在关键时，特别是要把‘一把手’管住管好。”如何管住管好“一把手”，一项重要的工作是将监督关口前移。

一、对“一把手”监督关口前移十分必要

首先，可以极大减少事后监督的工作压力和政治上的被动。事后监督都是在权力运行严重出轨甚至到了忍无可忍的地步之后再做出的治理反应。由于权力出问题的源头没有减弱或堵住，中间也未有效截流，所以到事后监督这道关口需处理的问题就越积越多。这使事后监督工作变得越来越忙于以惩治和应急“救火”为主，此中包含的被动性是很明显的。不少犯有不同错误的新老“一把手”原本是可救的，由于事前事中监督的缺失或无力，对党和国家造成了经济政治社会等方面更恶劣的影响，组织上需要采取更多措施，下很大力气去消除这些影响。把监督关口前移不仅是对广大“一把手”干部的爱护和关心，而且是巩固和提高党在人民大众心中威信的重要措施。

其次，可以极大提高权力监督的系统性、完整性和科学性、实在性。事后监督广义说也是监督，但从严格的意义上说属于组织和纪律处理过程。在整个监督的链条上，事前和事中的监督处于主体地位，是代表监督本质的核心部分，直接决定着整个监督链条的系统性、完整性和科学性、实在性。监督的系统性和完整性，是其科学性和实在性的前提，而有效性又是建立在这种实在性基础上的。显然，这是一个系统工程，核心是事前和事中监督系统的弥补和健全，将这项工作做好，必将消除整个监督链条上的薄弱环节，克服整个监督系统的空白和盲区，极大增强整个权力监督的有效性。

再次，可以极大增强“一把手”权力监督的针对性和有效性。事后监督的一个显著特征是其盲目性、宽泛性。过去，我们缺乏监督意识和监督力量，对各个层面“一把手”的监督严重滞后。要改变这种现状，就必须掌握每个“一把手”的具体情况，形成个性档案，对他们的培训教育和警示提示就会精准到位，从而提高预防腐败的效果。每个层级和类别的“一把手”也会有共性的问题，在个性档案的基础上，可以形成群体的大数据分析，以解决共性问题。

二、对“一把手”监督关口前移的三个重要环节

将“一把手”权力关进制度的笼子，有许多问题要解决，有许多制度要建立，有许多具体工作要做好，这里从渐进式推进改革的角度强调抓好三个环节。

第一，沿着加强和改善组织监督的主线进行关口前移。组织监督最重要的是上级党委的监督。上级党委要充分发挥好主体作用，首先要抓好对所属各级各类“一把手”的监督工作。一方面，要对现有的“一把手”进行深入细致的考察甄别，对一些权力大、作风浮、不检点、可能出现大问题的“一把手”及时进行岗位调整甚至撤换，做到能上能下。另一方面，要把好选拔任用关键权力角色的用人关，把对所属各种“一把手”的监督由任后监督前移至任前监督，对能用、但有明确或微小不足或缺点的拟任人选，要进行事先细致、严肃的提醒、批评、警告，对在政治上和品质上有毛病的，坚决放下，宁缺毋滥，防患未然。

大力加强组织部门在选拔任用干部中的监督作用。上级组织部门不仅要继续高度重视对现任“一把手”的综合考核和胜任性监督，而且要把监督的功能充分发挥到动议、提议候选人的早期酝酿过程和考察工作当中，要将此作为前期组织人事工作的重中之重；甚至对拟任候选人细微的不足、缺点、问题都要深挖细掘、摸透搞清，并与人选进行细谈深谈、指导纠正、批评警告；也就是要把选拔任用的合格性检查和保证放到第一位，对任用过程中可能出现风险的“一把手”，要及时调整思路，给他们安排更合适的岗位，避免让其在重要特殊岗位上将风险放大、影响全局、形成恶果而不可挽救。

第二，沿着加强和完善机制监督的脉络进行关口前移。加强事前防范，坚持防病胜于治病，发现干部有出问题的苗头就早作提醒，做到防患于未然，同时还要靠制度管根本管长远管苗头。一方面，要把权力的笼子扎牢，明确和健全相关制度。比如2017年3月，广州市制定出台《关于进一步加强对一把手监督的十项措施》，包括建立“一把手”权力清单、落实“一把手”选人用人责任、建立“一把手”违规干预插手有关事项记录制度、公开“一把手”个人有关事项、完善主体责任约谈“一把手”机制、提高民主生活会质量、增强“一把手”“三述”监督实效、加强对“一把手”的巡察监督、强化对“一把手”的派驻监督和实行“一把手”问题直报制度。目前很多地方也在陆续出台这方面的制度，这是非常可喜的。另一方面，狠抓这些制度的落实。有了明确的制度，落实是关键，落实的关键又在于严格，不严格再好的制度也是无法落实的。所以，制度监督的关口前移最重要的就是严字前移。如果制度设计不符合实际特别是执行不严格，就会使制约“一把手”插手事务的制度屏障失效。

第三，沿着加强和改进社会监督的路径进行关口前移。社会监督是组织监督、机制监督的有效补充，是形成监督合力和监督互动效应的必要环节。邓小平曾经指出：“我们需要实行党的内部的监督，也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督。”社会监督包括人民大众的监督，人大和政协的监督，媒体的监督等。社会监督又分为思想、工作、廉洁、作风等方面。这里的监督绝不仅仅是廉洁问题，廉洁只是底线，而思想、工作和作风对“一把手”来说也都十分重要。思想监督的关口前移，主要关注的是“一把手”平时自觉不自觉表现出来的立场、观点、倾向苗头，经常性的苗头是很能反映思想本质的；工作监督的关口前移，主要关注的是“一把手”工作思路在实施前的公开情况（除去属保密的内容），积极创造条件让广大群众和人大、政协及媒体了解正在进行的重要工作，并健全意见建议搜集和上传的渠道，让“一把手”能及时听到各方面的意见和建议，特别是在做决策前认真听取意见，包括不同意见；适当扩大“一把手”考核评价的社会参与范围，不要限于在本单位内考核；“一把手”改进工作的述职和对上对外的报告，应该也要事先听取群众的意见，防止说的和做的不一样。廉洁监督的关口前移，主要是鼓励和鞭策“一把手”放弃那些可能引发不必要复杂社会关系的联系，严格执行八项规定，杜绝可能造成权力外溢的社会活动，防止自己和家人的物质及各方面诉求超越自身条件，管好管住家人和身边工作人员以及下属，可以大大减少在廉洁方面出问题的几率。作风监督关口前移，主要是拉近与人民群众的距离。不要总是让有关部门去收集意见和建议，更不要等到意见和建议一大堆而且矛盾激化的时候再去应急和解决，而是要主动走下去，到人民群众中去了解他们的诉求，帮助基层解决实际问题，特别是帮助最困难的群体解决问题，同时听取大家对解决社会各方面问题的意见和建议，切实把人民群众当作智慧和力量的源泉，在深入实际、深入群众中解决民生和民主问题，以破解能力和力量不足的问题。全国不少地市通过电视问政等方式让“一把手”直接与市民对话，面对面回答和解决问题的做法值得推广。

三、通过相关机构的工作创新为“一把手”监督关口前移提供保证

习近平总书记在党的十九大报告中强调：世界每时每刻都在发生变化，中国也每时每刻都在发生变化，我们必须在理论上跟上时代，不断认识规律，不断推进理论创新、实践创新、制度创新、文化创新以及其他各方面创新。对“一把手”监督的关口前移工作同样也要与时俱进、开拓创新，特别要推进组织、纪检和干部教育培训等关键部门和机构的工作的创新，创新才是破解“一把手”监督瓶颈的唯一出路。

组织工作创新。组织部门作为党委管理干部的职能部门，不但负有选拔任用和培养教育干部的重要责任，而且负有对领导干部尤其是“一把手”监督的重要职责。组织部门应从三个层面加强对“一把手”监督关口前移。首先是宏观层面。把对“一把手”的监督特别是关口前移放在更加重要的位置，制定更多指导性文件，组织相关的工作经验交流，组织相关课题的研究，等等。其次是中观层面。上级组织部门要对下一级“一把手”多点谈话、早点谈话、重点谈话。对干部出现的苗头性、倾向性问题，进行廉政谈话、函询和诫勉谈话，早发现、早提醒、早预防、早处理，防病于未萌、治病于初起，以破解“上级监督太远”的问题。再次是微观层面。同级组织部门要当好“一把手”的参谋助手。由于工作关系，组织部门与“一把手”接触比较多，对“一把手”的优缺点和个性了解比较深，应该起到对“一把手”的协助监督作用，特别是要帮助“一把手”强化集体领导和分工负责的制度，完善班子民主决策制度和内部约束机制。有很多“一把手”是专业型干部，对干部工作和党建工作相关政策了解不是很多，这就需要同级组织部门及时向“一把手”提出意见、建议和理论政策依据。现实生活中，一些单位的组织部门，对“一把手”的用人动议，不管是否符合程序和标准，甚至明知不符合规范也违心操作，甚至迎合讨好，这是一些组织部门必须改进的重要环节，也是实现“一把手”监督关口前移的重要环节。这个层面的创新还应在技术上求突破，也就是把所有的经常性干部人事问题，用刚性的纪律纳入技术程序，做到事事留痕可追溯，这样，“一把手”正当的用人意见可以光明磊落地按程序放手去做，暗箱操作就会得到有效遏制。

纪检工作创新。应处理好几个关系。一是严格管理与大力支持的关系。“一把手”在整个领导体制中处于特别地位，要推进好我们的事业，必须让“一把手”充分发挥作用，特别对那些立党为公敢于坚持原则一心工作的“一把手”，纪委要大力支持保护，要及时排除恶意和不负责任的指责甚至诬告，让他们轻装上阵，不能让他们感到无助无奈，流汗又流泪，包括对那些在改革和工作推进中出了点差错，或者有一些小毛病已经教育甚至惩罚的，也应该让他们的能量特别是潜能在“一把手”的岗位上得到充分释放。二是严肃处理乱作为与不作为的关系。目前在严肃处理乱作为方面力度不减，但在严肃处理“一把手”不作为的方面失之于软，特别对关乎国计民生的重要岗位不作为的“一把手”，鞭策的力度还很不够，一些地方部门和单位的落后和混乱状况并没有得到明显改变，尽快改变这种状况是监督关口前移的重要举措，是纪检工作创新的重要任务。三是破旧规与立新规的关系。目前还有不少旧的规矩作为权力掌握在行政部门，这些权利应继续放给社会和市场，大力减少滋生腐败的土壤，这是重要的关口前移。同时，在不许做一些事情的同时，还应及时明确应该或可以做什么。比如在“一把手”与民营企业和企业家的“亲”“清”关系的把握上，近来一些地方出台了具体办法，这就有利于“一把手”准确把握政策和积极作为。四是宏观政策与微观技术的关系。在“一把手”监督方面宏观政策规定有一些，但微观的技术层面比较少。制度只有专化和细化才能起到作用。把现代科技成果更多运用到纪检工作，就要在具体环节上下功夫，逐渐让技术对人的监督成为主体。

干部教育培训工作创新。一是要认真组织开展对“一把手”的专门培训，从培训的内容和教材到培训的教员和方式方法，都应当有单独的设计，提高针对性。二是对“一把手”的培训要抓住根本。什么是根本，人生观价值观是根本。对各级“一把手”而言，最更重要的是牢固树立为人民服务的根本宗旨，确实让他们把人民大众的利益放在心中最重要的位置，这个问题解决好了，其他问题才有可能解决，所以要在这个根本问题上发力下功夫。三是注重启发“一把手”的自悟自省自觉。目前，提高能力的培训应该说到了“我要学”的阶段，而改变心灵的学习还停留在“要我学”的阶段。在中华优秀传统文化中，有很多关于修身养性的精辟论述，而很多年轻的“一把手”没有深入学习过这些内容，党校培训要弥补这些缺失。四是要重视情感上的突破。现在的“一把手”都是党和人民培育起来并授予权力的，他们内心都有对党和人民的感情基础，有时这种感情可能被其他的东西遮挡，我们的工作就是拿开那些遮挡物，让迷失的情感重新链接归位，这时，那些价值观培训才能入脑入心。五是对有可能成长为“一把手”的副职领导干部，也要开展如何当好“一把手”的培训教育，让他们早一些进入更加严格的管理和自我约束的阶段。要让“一把手”和未来的“一把手”守住初心，立住根本，看清和放下那些不可想不能想、不可为不能为、不可有不能有的“名利事”，切实把做人与做官统一起来，把学习与改造统一起来，把立言与立行统一起来，切实担负好党和人民赋予的历史使命。