运用公开监督重塑治理生态

吕德文

武汉大学社会学系研究员

公开监督对领导干部不仅是一种软约束，还在拓宽群众参与、强化行政监督力度上发挥了积极作用，事实上是重塑治理生态的有效办法

近年来，全国很多地方在推广电视问政、网络问政等公开监督方式，在一定程度上形成了对官员的软约束。2019年2月21日，在西安广播电视台《党风政风热线》节目中，主持人连发3问，怒怼交通局长的短视频引发众多网友围观。事后，交通局长受到了问责，当地也加大力度对黑车进行整治。可见，公开监督方式对领导干部不仅是一种软约束，还在拓宽群众参与、强化行政监督力度上发挥了积极作用，事实上是重塑治理生态的有效办法。

首先，公开监督适应了治理任务转型的需要。当前，各地社会治理都处于转型过程中。一方面，治理任务发生了极大变化，各地的治理不再简单地围绕“以经济建设为中心”，GDP指标已经难以衡量地方治理绩效。另一方面，人民群众对监督政府治理的积极性越来越高，地方治理绩效的评价很大程度上取决于群众评价。而电视问政以及网络问政等舆论监督方式的受众广泛，在沟通民心上有独特的价值，比较适合体现人民群众的主观评价。

其次，公开监督是社会治理新格局的内在要求。在社会治理现代化过程中，如何提高公众参与度是一项重要任务。这是因为，只有提高公众参与，才能形成多元共治的格局。这既可以减轻政府制度的负荷，又可以最大限度地调动社会资源参与社会治理。事实上，很多社会治理事务本来就不单纯是政府的职责，需要政府、市场和社会共建、共治、共享。电视问政等公开监督方式表面上是一种舆论监督，是公众监督政府职责的一种方式，实质上也是公众参与的一种有效方式。通过电视问政等公开监督方式聚焦问题，凝聚民心，容易形成共建共治共享的治理新格局。

再次，公开监督是群众路线的工作方法在新时期的创造性运用。从群众中来，到群众中去的工作方法，是中国特色的国家治理传统。这一工作方法的特殊性在于，它在具体工作中塑造了党和政府的合法性。简单说来，“开门办事”不仅是一个科学的工作方法，党和政府可以从群众中收集信息，形成科学决策，还可以在与群众的反复互动中密切和群众的联系，进而提高合法性。在全媒体时代，党和群众之间的联系渠道更为多元和通畅，群众的正确意见也更容易发挥作用。电视问政等公开监督方式便是一个有效的沟通桥梁。从党和政府工作的角度看，电视问政等公开监督方式意在收集群众意见，尤其是批评性意见，让决策和政府工作更加科学；从群众的角度看，电视问政等公开监督方式在于让群众有更加直接通畅的参与渠道，体现群众的主体性。

在这个意义上，公开监督无疑是值得肯定的。然而，通过公开监督重塑治理生态，仍有一些实践问题需要探讨。

客观上，一旦将公开监督赋予“问责”机制，则它就属于行政问责的一个环节。只不过，与过去封闭式的问责体系不同，公开监督将问责的过程和结果呈现给大众。但对于被问政的对象也就是潜在的责任主体而言，很容易将之视作一种特殊的“检查考核问责”。在这种情况下，有关政府机构就会以“迎检”的方式来对待电视问政等公开监督方式。比如，在电视问政前夕和问政期间，通过加大治理力度，尽量减少新闻媒体在自己的辖区获得新闻线索；哪怕是被曝光了，也可以及时处理，最大限度地减少影响。这种做法，看似“重视”，实则是一种形式主义做法。毕竟，如果仅仅是将媒体曝光视作“舆情”或突发事件来处理，也就意味着政府的治理逻辑并未发生根本改变。甚至于，恰恰是因为电视问政的存在，容易让地方的治理呈现出宽严交错的周期性循环的特征。

另外，电视问政等公开监督方式是提高政府回应能力的一项有效措施。在现代社会中，回应性治理越来越成为衡量治理水平的一项重要指标。政府能否及时呼应百姓需求，进而针对百姓的需求采取切实有效的措施，本质上是服务型政府构建的基本要求。但在运动式的治理机制下，政府的回应性其实是短暂而不可持续的。哪怕是在电视问政期间，有关政府部门对解决一些治理问题能够积极回应，也并不意味着其日常治理水平有所提高。

如何让电视问政等公开监督方式真正成为塑造治理生态的有效措施？我们认为可以从以下几个方面着手：

一是通过公开监督塑造公众参与渠道。本质上，电视问政等公开监督方式因其具有足够的显示度，是塑造官民互动氛围的有效路径。当前，绝大多数城市都在推广智慧城市建设，群众参与城市治理的平台是比较多的。只不过，如何真正发挥市长热线、城市留言板、电视问政、行风政风热线、媒体曝光等舆论监督和市民参与的功能，不仅需要整合这些平台，实现效率最大化；更要从城市治理的顶层设计上下功夫，让这些平台融入治理过程中，成为议程设置、政策监督等环节的有机组成部分。

二是通过公开监督提高科学决策水平。就当前的公开监督方式而言，其对治理生态的塑造主要表现在政策监督环节，即对治理结果的监督和评价上。然而，若要有效提高治理水平，避免公开监督沦为简单的考核措施，甚至最后成为一个政治秀，还要发挥其信息处理和议程设置的功能。概言之，电视问政等公开监督方式具有聚光灯的作用，它容易在短时间内发现城市治理的各个问题，也吸引了大量群众参与，是一个难得的科学设置议题的机会。城市决策者通过电视问政收集民意，探寻城市的治理之道，和市民共同提高城市治理水平，实则是一项艰巨的任务。其中的关键是，城市治理的议题设置要从决策者转移到市民中，城市的治理过程也要充分动员群众参与。唯如此，才能从根本上提高治理体系和治理能力的现代化水平。

三是通过公开监督提高治理的合法性。客观地看，各地电视问政等公开监督方式所曝光的问题大都具有极其复杂的原因，虽指出了城市治理的问题，表达了群众的关注，但并不能简单地将问题归结于某些部门或领导不作为。甚至于，绝大多数城市治理痼疾主要在于体制机制不顺畅，既与顶层设计有关，又与人民群众的生活习惯有关，解决这些问题恰恰需要触动一些集团的利益，需要群众的巨大支持。因此，电视问政等公开监督方式的潜在功能是提高治理的合法性，即地方政府通过自我革命，自揭家丑，向群众展示其提高治理水平的决心。只要党委政府敢于向人民群众坦诚相见，哪怕是出了问题也可以最终获得群众的谅解。

因此，要正确看待电视问政等公开监督方式的功能，科学设计公开监督的技术环节，让公开监督成为重塑治理生态的有效措施。