从生态之治到生态善治：环境治理体系与能力现代化之图景

(浙江农林大学文法学院副教授)

党的十九届四中全会要求完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。此外，还要求坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国。会议决定体现了中国特色社会主义制度图谱和法治中国的生态文明向度，蕴含着丰富的生态文明建设思想论、认识论、方法论，勾勒出一幅新时代有助于人与自然和谐的环境治理体系与能力现代化之图景，同时也勾划出从“中国之制”向“中国之治”伟大历史转型路线图。

从生态之治向生态善治的法治化转型，需要通过生态环境资源的科学合理治理，促进能兼顾“三态合一”(生产发展、生活富裕、生态良好)的经济、社会、文化、生态的可持续发展，实现多元主体之间的良性互动合作型生态管理过程，从而促进人类—生态环境利益的最大化。为进一步贯彻“两山”思想，促进环境治理体系和能力现代化建设纳入法治化框架，促进生态之治向生态善治转型，以下相关问题需要学界和实务部门加以关注。

一、生态之治需重新解读、重构基层社会治理格局

首先，与传统的统治、管制等概念或实践模式相比，现代治理、合作治理的理论范式更加强调政府、社会、市场、个人等多元主体的深度参与，体现为各利益相关方良性互动的管理过程。换言之，现代环境治理是一种公私合作型下的生态实践理性模式，强调在多元主体互动、有机融合、沟通协商的基础上来共同管理公共环境事务，促进环境利益的可持续增进，是一种以公共利益为目标导向的社会合作与治理过程。在“四个全面”战略布局下，从国家构建到共建共享的转型已成大势所趋(1)参见马长山：《从国家构建到共建共享的法治转向》，《法学研究》2017年第3期，第24页。；而这种共建共治共享格局的法治形态的展开，应从发展法律体系的融贯性功能、建立法治秩序与治理秩序的新型协调关系等维度(2)参见杜辉：《面向共治格局的法治形态及其展开》，《法学研究》2019年第4期，第21页。加以整体推进和制度设计，不断凝炼生态文明法治的治理。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对推进基层治理法治化作出了重要部署，提出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。习近平总书记提出“经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层……基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区”(3)参见习近平：《看清形势适应趋势发挥优势 善于运用辩证思维谋划发展》，中国共产党新闻网，2019年9月25日.http://cpc.people.com.cn/n/2015/0619/c64094-27179687.html．，深刻揭示了基层社会治理在国家治理和社会治理中的重要地位，突出体现了新时代重视基层治理的战略思维。我国县制从秦朝设立至今，可谓“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治”，民间更有“天下之治始于县”的说法。县域治理“麻雀虽小，但五脏俱全”，几乎囊括了国家治理的全部对象与内容，是社会治理体系和能力现代化的主战场。现阶段，县域在省、市、县、乡四级行政层级中居于承上启下的位置，是国家意志和法律在基层的直接实施者、实现者。因此，作为国家治理格局中的“前沿地带”或“一线指挥部”，县域治理要从传统社会管理向城乡一体化社会治理的思维和方式转型，向社会化、法治化、智能化、专业化的社会治理转型。

其次，在地方层面，比如浙江省委决定高水平推进省域治理现代化，要求构建全域美丽的绿色发展体制机制，完善城乡区域协调发展的空间治理机制，完善生态文明建设区域联动机制和陆海统筹的环境治理体系，高水平参与长三角生态绿色一体化发展示范区共建共管，高质量参与长江经济带发展，强化“共抓大保护、不搞大开发”的协同机制。相应的，近年来杭州市通过构建具有杭州特点的市域社会治理“六和塔”工作体系，全力打造“全国市域社会治理标杆城市”和“平安中国示范城市”，是社会治理“浙江模式”或“浙江经验”的重要样本。在乡村振兴战略全面推进的新时代，县域如何全面进行政治、经济、文化、社会、生态“五位一体”的现代化建设，如何制度化的推进和促进基层环境治理体系与能力现代化，是值得深入研究的重要议题。

法治国家、法治政府和法治社会“三位一体”建设的内在要求是加强服务型政府、高效型政府、法治型政府、生态型政府等政府型态建设，加强民生领域的行政给付，兼顾城乡公平与效率，促进基本公共服务和公共产品“下乡”和均等化。县域处于中国城乡二元体制的结合点，是这种城乡二元社会结构中的“城乡接合部”(4)县域城乡接合部的区域特征，主要表现为“三交叉”，即城乡地域交叉、农(民)居(民)生活交叉、街乡行政管理交叉。，也更是新型城镇化改革、乡村振兴过程中的风向标、观测站。因此，基层社会治理现代化首先有必要从理念上实现从“行政化管理”向“社会化、法治化治理”转型，需要从“传统型管理”向“现代型治理”转型，需要从“单一性它治”向“多元共治”转型。

二、生态善治需从威慑型环境法向合作型、反思型环境法转型

首先，目前执政党、国家和地方层面在环境、资源与生态保护领域采取督政和督企并举、“一岗双责”“党政同责”和“终身追责”等一系列“组合拳”措施，不断强化政府环境义务和企业环境违法责任，初步形成了相对严密的环境法律制度体系，型构出了具有强烈对抗性色彩的“威慑型”环境法制形态和硬性环境规制模式。但是，国外相关环境治理经验和我国实践发展趋势也已表明，单纯的威慑型亦或是硬性环境规制模式与规制缓和化、多中心共治的时代潮流是背道而驰的。这种环保领域的重罚主义路径依赖已经不大符合“环境规制方法的柔软化趋势”(5)参见[日]黑川哲志：《环境行政的法理与方法》，中国法制出版社2008年版，第132页。，其运行空间有待重新考量并加以制度完善。换言之，传统意义上的“命令—控制型”硬性环境规制需加以反思、克服与变革，需要走向更加开放、动态和多元化的社会合作治理，从而实现环境规制的时代转型和自我超越。近年来，国际上特别是在发达国家兴起了一种柔软化的环境规制方法与实践趋势，以因应规制柔软化之时代潮流。这是一种新的自愿性、伙伴合作式的环境规制模式，其主要特征是由政府制定一套公平合理且增进公共利益的规范体系，让参与者在追求其利益的同时，主动配合相关环境政策与法律，从而自然的达到政府预设的环境规制之目的。因此，这种规制方式又被称为环境质量目标主义下的“诱导型”、激励型、积极型的环境规制，比如环境补贴、环境责任保险、生态标志、自愿型环境协议等。

其次，现代环境规制是兼具公法、私法性质的“社会性规制”范畴，意指由于环境污染具有外部不经济性，国家依法行使其环境管理的职权，通过制定与运用政策与法律等多元化的规范性措施对环境开发利用行为进行综合调整，以达到保护环境和防止生态倒退的规制目的。生态文明时代下的现代环境法作为“地球行星家政管理法”，是第三次法律革命的重要产物，提供了诸如可持续发展、生态人文主义、环境秩序、环境安全、环境正义、生态文明、综合生态系统管理、环境合作、多中心共治等一系列新理念与新方法。而环境法的社会化调整机制恰好可以为环境法治和环境善治的实现提供法治化保障。随着我国经济社会发展进入新常态，环境法应发挥禁止生态倒退法、生态修复法等面向的规范功能(6)参见陈真亮：《论“禁止生态倒退”的国家义务及其实现》，《中国地质大学学报》(社会科学版)2015年第3期，第55页。，贯彻落实环境基本国策。因此，要加强地方相关主管部门在生态文明建设方面的积极型、激励型的制度体系建设，促进基层全面履行“共同但有区别的”生态文明建设义务与责任。环境执法机关应当突破长期以来在“单边主义”执法关系中形成的僵化认识和固有观念(7)参见何香柏：《我国威慑型环境执法困境的破解——基于观念和机制的分析》，《法商研究》2016年第4期，第24页。，加强贯彻执法为民、以人民为中心的思想，向合作型环境法(8)参见邓可祝：《重罚主义背景下的合作型环境法:模式、机制与实效》，《法学评论》2018年第2期，第174页。、反思型环境法转型。

再次，在很大程度上而言，现代环境法规范秩序并非一种外部强加给社会的压力，而是一种需要从“内部”建立平衡，即需要发挥主体的主观能动性作用，自发性、自觉性、主动性的、反思性的、内源性型的良性生态秩序。弹性化的环境规制方法不是灵丹妙药，传统的环境管理模式也并非一无是处。环境治理能力与体系现代化的构建需要融合硬性环境规制和弹性环境规制模式的制度优势，需要整合正式与非正式的制度安排，通过广泛的公众参与和开放型的公共治理平台，借由正当程序，构建理性的弹性环境法律制度体系。当然，也更要超越硬性或弹性规制的简单化的二元规制模式，实现两者良性互动，迈向混合环境规制模式下的生态之治和生态善治，从而构建人人有责、人人尽责、人人享有的环境治理共同体。

最后，当前我国已跨入改善民生的新时代，在环保法律法规大量出台的同时，相关统计报表等材料显示环境质量总体上不断改善，但却出现生物多样性锐减等生态整体倒退的“悖论”。因此，为避免和预防环境保护实践出现瓶颈效应甚至生态倒退，以及为促进我国环境法制(治)“拐点”的到来，需要在生态环境立法层面构建共同但有区别的“政党法治——国家法治”二元规范体系，需尽快从“政策驱动型”向“法治驱动型”一体化转变，促进碎片化立法向体系化立法、法典化立法转变；在行政执法层面，需尽快向水陆共治、海陆统筹、山海协作兼顾下的全方位、立体化环境协同治理转型，从政府主导型治理向多中心共治型的环境治理转变；在司法层面，要充分发挥最高法巡回法庭、各地环境资源审判法庭的作用，摆脱环境司法的过度“地方化”或各自为政的司法地方保护主义，加强环境司法专门化、体系化、规范化建构，从而促进生态环境协同治理的法治化和长效化，尤其是通过水陆共治、海陆统筹、山海协作下的生态环境治理格局，迈向以生态环境质量改善为目标导向的综合生态环境治理格局。

总之，我国生态文明建设应坚持问题导向，聚焦我国社会主要矛盾的转化，形成面向人民之治的国家善治(9)参见陈进华：《治理体系现代化的国家逻辑》，《中国社会科学》2019年第5期，第23页。。因此，传统的硬性环境规制需要进行柔软化和、缓和化改良，需要从环境“被治”到共治的时代转型。具体来说，即需要从“命令—控制型”法迈向“非命令—控制型”法，需要从硬性环境规制迈向弹性环境规制，从而在一定程度上放松管制，从限制利益向利益增进型的、激励性的弹性环境规制转型。当前的“命令—控制型”环境法律制度及其对应的环境法学研究视角有待进行转型与完善，有待从“结果主义”转向以“过程主义”导向下的环境规制，从“结果性制度的硬约束”迈向“预防性制度的软约束”(10)参见吕忠梅：《环境法新视野》，中国政法大学出版社2000年版，第262页。，从单向度的硬性管制转向民主化、市场化的、双向度的公共治理模式，从而最终达致一种深嵌在基层政治、社会、文化、经济和生态中的良法善治之图景，并构建生态文明时代的“环境规制国家”。当前提升中国环境法学术水准和法学品格的核心任务是：环境法学者必须明确现阶段环境法学研究的历史使命，注重自身学术思想的组织形式和研究的价值取向，在研究方法上擅于发挥综合交叉的研究优势，促进环境法学的事理分析向法理分析范式转型；应在尊重既定的环境法“规范”基础上，加强环境法判例研究，并在“个案—规范”的分析框架中来解释和发展环境法学理论，系统而又规范地推进生态文明法治建设。