论生态环境检察的专门化、体系化与法治化

(浙江农林大学 文法学院，浙江 杭州 311300)

随着我国生态文明体制改革的纵深推进，加上《行政诉讼法》第54条与《民事诉讼法》第55条等修订，目前已经形成“私益诉讼”“公益诉讼”和“国益诉讼”这三大诉讼并行的格局[1]。最高检与地方检察院的环境司法系列“组合拳”，以及“两高”相关环境司法解释的接连出台，加上2019年1月最高检第八检察厅的组建等，基本消解了检察机关在环境司法中的“怯场”或“不在场”问题。但是，纵观近年来的环境司法专门体系构建，虽然具有“国家化”的政策考虑与制度安排特性，但也出现了司法能动的随意化和过度化、创新过度等倾向，出现压倒性的胜诉局面，甚至出现“大跃进式”现象。应当注意到，在国家强调要保持加强生态文明建设的“战略定力”的情况下，尤为必要将环境司法议题置于国家治理、社会治理视域，综合考察检察机关在生态环境损害赔偿诉讼中的定位与法律地位问题，剖析其在多元共治的环境司法、国家治理中的功能以及与审判权、行政权之间的复杂关系；有必要继续完善检察环境公益诉讼制度，确保检察权规范运行与环境司法理性的回归，以适应更高更严的生态文明法治要求。

一、环境司法专门化实践及最新发展

(一)环境司法专门化的基本内涵及类型

环境司法专门化，相对于环境司法普通化而言，主要是指环境审判专门化与环境检察专门化，是环境程序法治、司法领域治理体系和治理能力现代化的重要内容。

首先，环境审判专门化是指国家或地方设立专门的审判机关(环境法院)，或者现有法院在其内部设立专门的审判机构或组织(环境法庭)对环境案件进行专门审理[2]。2015年全国法院环境资源审判工作会议将环境司法专门化诠释为审判机构、审判机制、审判程序、审判理论和审判团队“五位一体”的专门化[3]。近五年来，环境审判专门化工作在司法机构、机制、规则、理论和团队等方面进展顺利，环境保护司法水平不断提升，在融合地方性与普适性构建方面不断加强[4]。从最高人民法院到基层人民法院初步形成了具有中国特色的环境法庭体系，各级法院共设立环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭1 271个，并形成了环境资源案件的刑事、民事、行政案件“三合一”模式。

其次，环境检察专门化也称为生态环境资源检察工作的专业化，是指检察机关在环境资源领域检察机构、机制、规则、理论和团队等方面的专门化。尤其是《行政诉讼法》第54条和《民事诉讼法》第55条的修订，说明立法者充分肯定检察行政公益诉讼两年试点实效，也使得检察机关在环境污染刑事案件规范的办理、破坏环境资源犯罪的起诉、公益诉讼的开拓、检察监督能力的提升以及与环境行政的联动等方面，取得了较大的进展与实效。省一级的地方检察机关开展了生态保护公益诉讼专项行动、专项检察监督、检察协作机制构建等工作。

但是，生态环境资源检察业务具有独特性，比如其保护法益的特殊性、保护对象的公益性、损害后果的严重性、修复的艰难性甚至不可逆性，以及检察建议后的难以问责性等。鉴于现实中司法行政事务管理权呈现交织、混同样态，以及环境问题及其治理的专业性、复杂性，最高检近年来积极推进司法改革的去行政化和去地方化，推动并设立生态检察专门机构。相对而言，环境检察专门化是以往环境司法专门化的理论研究与实践中关注不足的领域。

(二)环境司法专门化的最新发展

一是坚守绿色司法理念。近年来，我国司法机构持续聚焦“美丽中国”“健康中国”“法治中国”战略，开展公益诉讼试点、设置环境资源审判庭与生态环境检察室、出台专门司法解释与意见等。到目前为止，最高人民法院发布了100余件司法指导性案例，最高人民检察院发布了40余件司法指导性案例，其中不乏环境与资源保护有关的指导性案例。此外，最高法与最高检推出了一批又一批环境典型案例。2018年全国法院受理的环境资源刑事、民事、行政一审案件累计超过26万件；全年依法审理检察机关和社会组织提起的环境公益诉讼案件1 800多件。特别是检察机关及中央环保督察“回头看”，围绕大气污染、水污染、土壤污染和农村环境综合治理等方面的违法犯罪行为开展监督，确保用法治的霹雳手段，为依法打好污染防治攻坚战，深入推进生态文明建设提供了有力司法保障。这些专门审判机构与检察机构的设立，使司法机关充分发挥刑事、民事、行政、公益诉讼以及检察职能作用，极大推动了环境公益诉讼的制度实践。

二是创新绿色司法体制机制。比如法院系统的第三巡回法庭、“三审合一”“审执合一”、司法适度介入机制等，以及检察院系统的“捕、诉、监、防”一体化办案模式、环境检察跨区划协作机制等，共同推动了具有中国特色的绿色司法体制机制之形成。这种新型审判机制可谓现代型诉讼、参与式诉讼，亦可称之为“公权力主导型”的环境司法模式，它与传统意义上的职权主义审判机制有许多不同，突破了以往较为被动的司法谦抑性与诸多弊端。这种具有中国特色的“回应型”环境司法，紧密结合我国生态文明体制改革、司法体制改革、经济体制改革等，探索建立与行政区划适度分离的环境与资源案件管辖制度，促进了环境司法案件在审判与适用上的统一性与权威性。

三是环境司法制度体系得到加强。随着我国环境司法理论研究的深入，我国环境民事公益诉讼、行政公益诉讼、检察公益诉讼、环境刑事犯罪、生态环境损害等司法解释，以及相关指导意见等司法文件不断出台。最高法、最高检以及地方法院、检察院及时总结环境司法实践经验，特别是在制定环境案件审理规则、提炼案件类型、发布指导性案例与典型案例、司法建议与检察建议、修复性司法等方面，共同推进环境司法制度的体系化、精细化发展。特别是最高法和最高检分别发布了若干批次的生态环境保护典型案例与指导性案例，这些案例基于附属的制度性权威，成为具有弱规范拘束力的裁判依据[5]，对环境司法人员的思维和裁判过程形成了一种事实上的约束力。

近年来，最高法连续发布《中国环境资源审判(2016—2017)》《中国环境资源审判(2017—2018)》(白皮书)，以及《中国环境司法发展报告(2015—2017)》《中国环境司法发展报告(2017—2018)》(绿皮书)。在司法体制改革不断深入的当下，全国县级法院、检察院办理公益诉讼案件已全覆盖，环境指导性案例通过“以案释法”的现实作用已愈发凸显，司法能动性、司法的绿色化客观上满足了政策形成功能、风险预防功能的需要，参与环境风险规制的效果明显。

二、生态环境检察专门化的整体观察与检视

鉴于近年来国内对环境审判的司法专门化较为关注，从法院的审判维度进行了诸多有见地的研究，但相对而言，学界对检察机关在环境司法专门化中的地位、定位、作用等方面的研究较少。换言之，环境司法专门化在“以审判为中心”的司法改革整体性、体系性构建方面，尚未充分的涵盖环境检察专门(业)化。因此，下文拟对此进行整体观察与理论检视。

(一)环境司法专门化中的检察权之行使概况

从立法论与解释论来看，公法上的环境保护国家义务和自然资源国家所有权是环境司法专门化的法规范依据，具体的法源依据为《宪法》《刑事诉讼法》等规定的国家权力及相应的义务。我国《宪法》第131条赋予人民检察院行使检察权，《刑事诉讼法》对此进行了进一步的具体化，要求“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。检察机关作为国家法律监督机关，在国家治理、社会治理与环境治理等方面发挥着重要作用，因此在生态文明建设方面出现了检察权的绿色化(生态化)、专门化的趋势。2014年，中共中央决定探索建立检察机关提起公益诉讼制度，2015年全国人大常委会决定授权北京等十三个省区市检察机关开展为期两年的提起公益诉讼试点工作。试点期间，检察机关针对行政不作为，被告涉及环保、水利、国土资源、林业、住建等政府部门及各级人民政府，成为环境行政公益诉讼的主力军。目前，我国检察机关实现公益诉讼办案从最高检到县级检察院的“全覆盖”。2018年，全国各级检察院共办理民事公益诉讼4 393件、行政公益诉讼108 767件，其中涉及生态环境和资源保护的59 312件；办理诉前程序案件53 521件，经诉前程序行政机关整改率达到97%。

随着2017年民事诉讼法第55条、行政诉讼法第25条第4款的修改，以及2017年最高人民检察院与国土资源部联合印发的《关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》、2018年3月《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，再到2018年底最高人民检察院组建第八检察厅专门负责公益诉讼检察工作，我国检察公益诉讼实践向纵深发展。总之，我国通过对检察系统的内设机构、监督机制、监督程序、监督理论和监督团队的系统性、整体性、重塑性变革，较好地贯彻了生态检察(绿色检察)的理念。通过检察公益诉讼等新制度新机制的履行，发挥出检察权的绿色化、公共性、公益性、能动性等功能与作用，从而进一步倒逼行政机关与审判机关规范履行“共同但有区别的”国家环境义务[6]，形成公民参与、环境行政与司法机关共治的生态法治合力[7]。

(二)检察机关在环境司法制度空间中的规范审视

1.环境公益诉讼中检察机关法律角色与定位的混同

我国《民事诉讼法》允许由检察机关提起民事公益诉讼的案件类型至少包含环境污染、资源保护和消费者权益保护三大类。立法机关将这三类案件交由检察机关提起民事公益诉讼，将不可避免地引发以下问题[8]：一是放弃高效的解纷途径而直接诉诸司法救济， 缺乏权利保护必要性；二是混淆了民事法与行政法上的环境义务与法律责任；三是检察机关提起民事公益诉讼不仅有违处分权主义原则，也缺乏为受害者主张赔偿的资格。尤其需要指出的是，检察机关如果率先冲到环境司法前线，径直对民事违法行为人起诉要求其履行公法上的环境义务，那就等于是搁置行政机关的生态环境保护职责，或者是虚化、浪费了行政机关的行政处罚、行政强制措施的优势。换言之，检察机关如果抢先提起民事公益诉讼，容易舍弃检察机关诸如向环保部门提出检察建议等法律上不可放弃的环境规制权力，这实际上打乱甚至是混淆了国家权力之间的界限，并有放任环境行政权不作为、慢作为之嫌。因此，在环境司法实践中，尽管有行政权、司法权、公众参与权等三权联动机制，但是检察机关不应代替行政机关履行职责，不能先提起民事公益诉讼而后提起行政公益诉讼，否则将面临缺乏权利保护必要性、放任行政机关不作为、侵犯环境公共利益等负面评价。

此外，通过对检察机关提起的环境行政公益诉讼案例统计分析显示，除了案件地区分布不均衡之外，还存在以下特征[9]：管辖法院以基层法院为主，监督对象主要是县级环保部门，鲜少出现更高级别的一级政府及政府部门被告；污染类型以水污染为主，大多数为环境污染，鲜少涉及生态破坏；多数案件通过诉前程序解决，纠正了行政不作为、慢作为与行政违法行为；诉讼请求较为单一，主要集中在履行之诉和确认违法之诉；行政机关其履职情况处于变动状态，检察机关诉讼请求内容不明确，变更诉讼请求较为常见；检察院胜诉率高，败诉、进入二审以及环境抽象行为之诉的情况比较罕见，有可能导致检察机关提起诉讼的任情恣性，增加滥诉风险。造成这些现象的核心问题是检察机关在环境公益诉讼中的定位不当，亦与检察机关对办案方式的偏好、胜诉率的追逐、制度衔接的不畅等衍生法律问题相关[10]。

2．环境公益诉讼中检察权功能及实效的错位

根据《民事诉讼法》第55条规定，检察机关提起环境民事公益诉讼是基于维护“社会公共利益”。这主要属于主观环境诉讼，但是客观上也起到检察机关的“兜底”司法保障之功能。而根据《行政诉讼法》第25条规定，检察机关提起环境行政公益诉讼则基于维护“国家利益”与“社会公共利益”的双重目的，属于客观环境诉讼。目前我国已经形成生态环境保护领域的“私益诉讼”“公益诉讼”和“国益诉讼”三大诉讼并行的格局。虽然2018年3月起施行的最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，在经过诉前程序后“行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。但由于去掉了“损害社会公共利益的重大风险”这一举证内容，实际操作中与普通行政诉讼中原告只需证明起诉符合法定条件相比，该规定意味着检察机关需要承担较重的举证责任，也意味着削弱了环境民事公益诉讼中检察机关“阻却违法”的司法功能[11]。

《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》以及《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，都明确将督促纠正违法行政行为或者依法履行职责，作为检察机关提起公益诉讼的“诉前程序”，即“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护……等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责”。总之，环境公共利益保护的常规进路是多元化，既有环境私益诉讼及人民法院向行政执法部门发出司法建议途径，也有环境公益诉讼及检察机关和监察部门根据环境诉讼案件而采取相应的检察建议等监督措施。客观而言，目前检察机关作为原告提起环境公益诉讼具有“边做边学”的性质，甚至遭遇地方保护主义的阻碍，可谓起步晚、底子薄，相关的环境司法配套制度也有待进一步完善。

三、生态环境检察的体系化、规范化构建

(一)进一步加强生态环境检察工作的体系化

首先，不能将检察机关环境司法工作等同于或者矮化、狭隘化为环境公益诉讼。广义的环境司法专门化，还应包括环境公安专门化、环境检察专门化和环境律师专门化等[12]，因此不能将环境司法专门化等同于环境审判工作，而应该在内设司法机构、机制、程序、理论和团队等方面与法院系统的司法生态化、专门化对接。客观而言，我国环境检察工作及其立法整体上落后于环境审判工作，存在滞后现象。因此，在环境公益诉讼实践中，需要妥善处理检察机关的公益诉权与行政权、审判权和社会监督权之间的复杂关系。特别是在环境案件的受案范围、举证责任、诉前程序、协调结案、行政附带民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼等方面，仍然有探讨与完善的制度空间。

进言之，需要进一步细化和完善诉前程序与诉讼程序的衔接、公益诉讼与生态损害政府索赔的衔接程序，以及完善检察机关败诉后的问责等相关程序。其中，尤为需要探讨环境行政公益诉讼诉前、诉中、诉后制度机制的立体式建设。此外，学界也比较强调检察院司法行政事务管理权和检察权的相分离[13]，以期通过环境检察专门(业)化的体系化构建，来加强与环境审判专门化的衔接与联动效应。可以通过检察监督和环保执法联合工作机制，建立与环保组织的信息交流机制，加强公民对诉讼过程的参与和监督，建立环境行政/民事公益诉讼间的协调配合与并案审理机制，完善环境行政附带民事公益诉讼审查机制等，来体系化的构建环境司法多元主体之间的常态化协同机制。

自2015年最高检发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》并开展为期两年的公益诉讼试点开始，最高检发布了若干关于加强生态环境司法保护的典型案例，其中多批指导性案例中不乏环境与资源保护领域的案例。随后，各地省检察院也陆续每年发布环境与资源保护有关的典型案例。诸如“1.6亿元天价赔偿”等具有重大影响、社会关注度高的判决、指导性案例以及典型案例，促进了环境治理的价值共识的取得，使得环境司法成为我国国家治理能力与治理体系现代化中的重要一环。当前，需要进一步通过检察权的绿色化[14]与环境检察专门化、常态化，推进环境司法从消极到积极，切实履行环境保护的国家司法义务，为世界环境司法提供“中国检察方案”和中国经验智识。

随着我国第三巡回法庭的建立，有必要探索检察机关跨行政区划管辖，即推进跨行政区划检察体制改革，建立跨行政区划检察院，从而加强与环境公安、环境法院之间的对接，突破以往检察公益诉讼的体制内阻力和压力，以协同推进环境司法专门化、法治化水平。当然，也需要注意防止环境行政与环境司法之间、环境审判权与环境检察监督权为联动而联动的形式化倾向，以及“联而不动、协而不调”[15]等弊病。

(二)进一步加强生态环境检察工作的规范化

首先，应以督促起诉、支持起诉、执行监督等为主，以直接起诉为补充。要充分发挥诉前程序、检察建议的作用。因此，在环境司法专门化的体系化构建中，应坚持环境司法的理性、谦抑与司法形式主义原则，避免行政机关将防污治污、自然资源保护、生态防灾减灾救灾的“皮球”踢向或转嫁到法院亦或是检察机关，从而出现先行政公益诉讼后民事公益诉讼的本末倒置之怪现象。所以，在生态环境与资源保护领域，从权力配置及权力之间的制衡来看，尤为需要避免环境检察工作的单枪匹马、异军突进或贸然抢诉，从而造成与环境审批的司法工作的不衔接，甚至造成生态环境、自然资源等行政主管部门怠于履行职责的“行政权缺位”，而检察机关冲在前头的情形。概言之，应基于检察机关的法律监督权的特性及特殊性，进行相适应的制度设计，比如检察机关调查取证权、举证责任分配、对规范性文件的监督与诉讼等方面可以着重予以完善。

其次，检察机关的环境司法工作要避免诉讼“撞车或争诉”。要重在维护国家与社会公益，其承担的是对国家、社会公共利益的“兜底”保障功能。鉴于社会公众在提起环境公益诉讼上的“最终启动者”地位，应防范检察机关过度干涉社会公众的诉权[16]，防止其提前介入环境私益诉讼，从而预防环境公益诉讼检察机关的过早启动起诉而导致诉讼顺位的“竞争无序化”。当然，更不能“选择性”环境诉讼，不能“放大欺小”，不能欺软(民)怕硬(官)。在诉讼程序上，检察机关的环境公益诉讼不宜与法律规定的机关或有关组织“抢功”。

但现实中，有不少案件审理结果显示，行政机关在收到检察建议书之日起，还没有到两个月，人民检察院就提起公益诉讼或刑事附带民事诉讼。比如杭州市临安区人民检察院以杭临检公诉刑诉〔2018〕45号起诉书指控被告人卢某犯滥伐林木罪并提起公诉，同时以杭临检民公诉〔2018〕1号刑事附带民事公益诉讼起诉书提起附带民事诉讼。该案件的检控做法就没有严格遵守两个月的诉前时间要求。而《两高关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条规定：“在提起行政公益诉讼前，检察机关应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关应当在两个月内依法履行职责，并书面回复。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”该规定明确了检察建议的诉前程序与检察公益诉讼程序的衔接关系，以及检察公益诉讼程序的前置时间与行政机关的先履责之法律义务。换言之，虽然目前国内的多数环境司法案件是通过提出检察建议的诉前程序来定分止争的，从而有助于消解检察环境公益诉讼中为了“政绩”而运动式起诉、抢诉、诉讼竞合等情况，但是，仍需要预防环境公益诉讼出现立法滞后而司法能动过度、司法躁动[17]甚至是不成体系的政治作秀等问题。

四、生态环境检察的法治化前瞻

近年来司法生态化与环境司法专门化实践表明，生态环境检察工作的专门化是未来环境问题法治化治理的重要发展趋势，是生态文明建设的重要司法保障，因此有必要进行整体性观察与反思。目前我国已基本形成环境司法专门化体系，检察机关在遏制生态环境保护领域的行政不作为、对生态环境领域民事行政案件的法律监督等方面发挥了积极的功能。此外，我国“政府主导、公众参与、司法保障”的多元共治型环境司法格局也已经基本形成，这是一种“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”的环境司法模式，将进一步推动我国环境司法的审判工作与检察监督工作的均衡与纵深发展。

客观而言，在生态环境保护在公法、私法规范体系中的比重和地位不断加强的情况下，生态文明建设的“入党章”“入法”和“入宪”在一定程度上满足了环境权甚至环境法难以司法化的功能期待。而环境治理的法治化势必需要“打破部门法的藩篱，构建以宪法为核心、跨部门法协同的法律机制，并探索新的研究范式”[18]，从而理性地对生态文明法治做出“满足实际需要的阶段性安排”[19]。因此，还需要加强公检法司等司法机关之间的协同与专业化构建，更大程度上发挥检察机关的环境风险防御功能，遏制生态环境保护领域的行政不作为。新时代，司法文明的生态化回应[20]需要进行整体性的制度建构，加强检察机关环境司法工作的体系化、法治化，践行“经由形式主义的实质法治”的司法形式主义[21]，以更有效地促进权力机关、行政机关、司法机关等国家机关共同履行“共同但有区别的”国家环境义务。值得指出的是，需要客观的认识到环境司法专门化在一定程度上并不是环境纠纷解决的唯一场所，也未必是最好的场所[22]。

在全面推进依法治国的背景下，有必要系统推进科学的生态法律体系、严格的生态执法体系、公正的生态司法体系、自觉的生态守法体系四位一体的中国特色生态法治体系建设[23]。十九大报告要求“实施健康中国战略，加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，这些表述是环境国家观的宪法法律表达与政治蕴含。我国环境法治在从“有法可依”向“良法善治”迈进的过程中，生态文明从“入党章”到“入宪”，标志着生态文明建设形成了政治规范、法律规范、宪法规范三位一体的话语体系，也由此完成了从政治规范到法律规范、宪法规范的逻辑转换。本次宪法修改在序言部分和国务院职权部分增加了生态文明建设等规定，我国宪法上的环境条款发生了重大变化，形成了新的“环境宪法”规范体系，可以有效解决生态文明“政治正确”的路径依赖，以及“解释乏力”“理论虚置”亦或是环境法“难以司法化”的困境以及实践诘难。新时代需要确保检察权规范运行与环境司法理性的回归，以适应更高更严的生态文明法治要求。