“网上枫桥经验”浙江实践及其创新

(西北政法大学 行政法学院，陕西 西安 710063)

新时代“枫桥经验”的内涵已经不仅仅涉及乡村治理和矛盾纠纷化解，而是拓展到城市的社区、企业以及网络空间，更强调社会服务与管理，防范社会风险。“网上枫桥经验”是新时代基层社会治理的重要着力点之一，是根据“枫桥经验”中“智治”(智能化)内涵所提炼出的新概念，是“枫桥经验”在治理领域的扩展和治理方式的创新。浙江省是“网上枫桥经验”的先行者和典型代表，对其要素予以解析，对其实践进行提炼总结，具有重要的实践意义和学术意义。

一、“网上枫桥经验”的内涵

2015年7月，国务院印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，从国家战略高度将互联网与大数据的运用和管理纳入国家治理体系之中。党的十八届五中全会上，习近平总书记强调，要充分利用互联网、大数据、云计算等信息化技术手段和方式，有效发挥其在国家社会治理中的积极作用。2018年1月的中央政法工作会议上，中央政法委首次明确提出“网上枫桥经验”概念：“要总结推广‘网上枫桥经验’，推动社情民意在网上了解、矛盾纠纷在网上解决，努力使社会治理从单向管理向双向互动、线下向线上线下融合、单纯部门监督向社会协同转变”[1]。信息化时代背景下，互联网、大数据等信息技术手段以其高速度、大容量、交互性和开放性的优势和特点，成为基层治理的重要手段和方式。

“网上枫桥经验”概念的产生源于互联网治理的现实需要。如何防治互联网、信息化、智能化带来的负面因素，实现网络安全治理，成为互联网行业以及社会普遍关注的议题。2016年开始，由互联网行业领军企业阿里巴巴集团联合有关机构召开过多次会议。其中，2016年12月，新华社《瞭望》周刊与阿里巴巴集团在北京共同召开网络“新枫桥经验”高峰研讨会，首次提出网络“新枫桥经验”的概念，并提出“警企合作、群防群治、敢于创变”的网络治理新思路。近年来，中央政法委聚焦网络管理与服务、发展与安全，相继邀请马云、周鸿祎讲解“科技创新在未来社会治理中的作用”“新时期全球网络安全形势及应对”，全国超过150万政法干警通过视频形式观看讲座。中共中央和中央政法委领导反复强调，要善用法治思维和法治方式治理互联网空间，深入推动互联网治理与法治协调发展，从而实现依法治网、依法办网、依法上网，营造良好的网络环境[2-4]。

党的十九大报告提出，“要加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”。2018年初提出的“网上枫桥经验”，将网络治理纳入基层社会治理之中予以考虑，并与政法综治战线的金字招牌“枫桥经验”相结合。这是中央政法委对网络治理的回应，既凸显了对网络治理的重视，也扩展了“枫桥经验”的外延。“网上枫桥经验”是“用网”和“治网”的“枫桥经验”。一方面，“网上枫桥经验”以“互联网+社会治理”为手段，通过搭建网络平台，整合信息资源，创新工作载体，综合运用大数据、云计算等智能化、信息化手段和方式，提升矛盾纠纷解决智能化、精准化、高效化；另一方面，“网上枫桥经验”以网络为治理对象，综合运用“枫桥经验”的价值理念和成功做法，通过依靠和发动群众，强调自治、法治、德治“三治”结合和共建共治共享，实现矛盾纠纷网上解决，正面力量网上凝聚，消极因素网上消解。

二、浙江实践“网上枫桥经验”的主要领域

浙江省特别是“枫桥经验”的发源地诸暨市不断深化“网上枫桥经验”的治理内涵，创新网络治理手段和方式，优化其治理模式和机制，成为新形势下网络治理的典型样板。2016年浙江省政府出台《浙江省“互联网+”行动计划》，提出“网上浙江”口号，新增了“互联网+社会治理”。诸暨市委市政府制定《坚持发展“枫桥经验”三年规划(2016—2018)》，提出打造全国县域“互联网+”社会治理体系建设示范区，不断深化社会治理“两网融合”，全力打开“互联网+”背景下社会治理转型新通道，探索形成上下打通信息化、内外打通扁平化、条块打通一体化的“互联网+”社会治理新模式。浙江省积极践行“网上枫桥经验”，在普法、问政和舆情管控、预防和打击违法犯罪等领域取得了显著成效。

(一)普法

进入新时代，公众接受法律信息的渠道发生转变，新媒体从形式到内容更能迎合公众的需求。普法不是简单的“灌输”，它是一个双向、互动、交流的过程。目前，浙江省已形成了包括门户网站、网群、微博、微信等多种载体在内的浙江普法宣传新体系。如开通“浙江普法”官方微博和“浙江省普法系统资料共享库”专栏，免费提供省普法办设计、创作、编写的各类法治宣传资料电子版，实现资源共享。杭州市西湖区重点推出“普法数字虚拟展厅”，通过把普法内容与数字虚拟展厅系统相融合，实现了普法宣传和公共法律服务一体化。金华市充分发挥“电商式”普法平台优势，全面整合各方职能和资源，提供线上点课下单服务，实现了法治信息资源发布、网络在线学法考试、网络普法工作指导交流、线上法律公共服务等功能一体化。浙江丽水建立“我的壹家”1355社会协同管理网络平台，全市机关企事业单位干部(职工)通过该平台的网上普法自主考试系统统一参加学法用法知识考试。诸暨市整合公安、司法、法院、检察院、律师事务所等法治资源，建立“1963法润”直播平台，开设“民警说法、法官说法、检察官说法、律师说法”等直播栏目，通过典型案例以案释法，与网民实时互动交流，解答法律疑惑，并联合基层社会调解组织，将线上复杂问题引导至线上线下解决，取得了良好的普法效果。

(二)问政和舆情管控

“问政”是一个双向互动的过程。一方面是政府问计于民，旨在制定出更为合理的政策；另一方面，是公众过问政府事务，参与政务，监督、规范乃至制约政府的权力和行为。网络问政是以网络为平台、以沟通为手段、以共识为目的而进行互动的一种政治活动。网络问政不仅是政府工作的重要组成部分，还是网民参政议政，行使监督权的重要渠道，它极大地拓宽了公民参政议政的空间，有效地实现了政府和社会的良性互动。2015年浙江省开通浙江政务服务网，截止2018年6月，浙江政务服务网的注册用户就已超过1 700万，浙江政务服务APP可提供“互联网+政务服务”功能已超240项，实现了省市县网上政务服务导航、认证、申报、查询、互动、支付、评价一体化。引入“淘宝”评价机制，通过主动发布、网络留言、问题处置、结果反馈和监督考评，真正实现了网络问政的价值和功能，充分发挥了社会监督作用。

网络问政中问题的有效解决是关键。网络作为线上平台，必须依赖线下的处置。政府通过网络宣传、政策解读、党员干部回应等方式，推动网上和网下深度融合，真正实现基础信息不漏项、社情民意不滞后、问题隐患全掌控。诸暨市通过整合论坛、微博等功能，推出集部门发布、政务互动、记者追踪等于一体的“政民e线诸暨市网络问政和民生服务互动平台”。在“五水共治”“三改一拆”等问题上，诸暨市实时追踪、反馈、解决网民提出的问题，及时纾解网民困惑和疑虑。2016年，诸暨市共发布服务信息4.8万余条，实现互动130余万人次，其中涉民生类网帖3 911个，回复落实率达98.6%。龙游县推广运用“龙游通”线上建立“村情通”民情信息库，实现村务信息资源实时共享；线下建立党员干部回应制度，实时加强村务动态化管理和监测，积极回应民意。截至2018年6月，“龙游通”的关注使用用户超过20.23万人，每天更新的动态信息多达4万余条，这充分说明群众的认可程度和参与热情。

网络舆情考验着政府的治理能力。2015年12月，中共中央、国务院颁布的《法治政府建设实施纲要( 2015—2020年)》将健全网络舆情监测、收集、研判、处置作为法治政府建设的重要手段和目标。浙江在线推出“浙江舆情”APP，内容涵盖“舆情定制报告”“突发舆情推送”“重大舆情专报”“舆情大讲堂”等，让用户获取舆情信息及时有效、方便快捷，以“帮领导看网”为特色，成为政企领导、舆情领域决策人士的“贴身参谋”。

通过舆情调控组织结构优化，强化网上群防群治力量，有效提升了网络舆情应对能力。一是构建覆盖全面、协调有力、规范有序的网络舆情调控体系。以绍兴市为例，已形成诸暨的“政民e线”、绍兴县的“民生直通车”、上虞的“微上虞”公务微博、嵊州“民情微群”、新昌网络发言人平台。其中，诸暨市建立了“事前预警、事中引导、事后跟踪处置”严密的网络舆情导控体系。网络舆情本质上是社情民意的集中反映，但网络权力的治理必须遵循法治边界和价值引领，实现自由和秩序的平衡。大唐袜业在“腾笼换鸟”(即对现有产业优化提升)专项行动初期，专门成立网评专项组，积极发帖、跟帖、引贴。网络舆情平息后，由网络发言人网上询问、电话回访、实地调查网民的满意情况，同时多部门联动约谈、督查问责、跟踪评估并上报市领导。二是加强网络人才队伍建设。充分发挥群众的积极性、主动性和创造性，搭建集“政产学研”于一体的网络舆情传播研判导控平台，组成一支以网络管理专家、资深媒体从业人员、知名高校学者和“网络大V”为主体的新型舆情联盟。如江东区创新实施“人力+技术”工作机制，组建一支由网络发言人、舆情收集员、网络警察、网络志愿者等组成的覆盖全区的“网络大部队”，创新实施“3+X”舆情研判、四色分级管理机制[5]，有效防范网络舆情。永康市公安局网警大队推出“网警+各部门”“警源+公众源”“警媒+多媒体”网上巡查执法机制[6]，创建“公众之家”联络群，联络员时刻与网民保持联系，及时掌握各辖区舆情动态。此外，针对不同类型易受侵害人群，警方协同社会文艺创作者灵活运用各种网络流行语、表情包、视频动画等，制作提示性信息和防范知识，有效压缩网络谣言的生存空间。

(三)预防和打击违法犯罪

信息化时代背景下，网络违法犯罪呈现多发性、智能性、隐蔽性和地域广泛性，社会治安管理面临严重挑战。为预防和打击违法犯罪，浙江省公安厅实施“云上公安、智能防控”大数据战略。为夯实平安基础，浙江省将“雪亮工程”作为社会体制改革和政法数字化协同重点项目，在建设、联网、应用三个环节上狠下功夫，推广衢州等地试点经验，坚持全域覆盖，推进重点领域及公共区域监控建设，按照“一总两分”(视频图像信息共享总平台、综治平台、公安平台)的架构，不断拓展视频监控实战应用功能。“雪亮工程”名称来自于“群众的眼睛是雪亮的”，是以县、乡、村三级综治中心为指挥平台，以综治信息化为支撑，以网格化管理为基础，以公共安全视频监控联网应用为重点的“群众性治安防控工程”。它通过三级综治中心建设把治安防范措施延伸到群众身边，发动社会力量和广大群众共同参与治安防范，从而真正实现治安防控“全覆盖、无死角”。诸暨市依托“雪亮工程”，成功排查、确认出宁绍系列持枪抢劫杀人案犯罪嫌疑人。

浙江还推动公共安全物联网建设。例如，温州的物联网社会治安防控体系，“无盲区布网、非接触采集、弱人工处理、零感知管控、超视距作战、云交互服务”，建立“全息感知”，组建了以卡管车、智慧安防小区、智能门禁等“五大在线”管控感知体系，用物联网管车、房、物和重点人群。宁波市建立危化品运输全程在线监管体系。杭州市实施“城市数据大脑”。嘉善县实施“智安小区”建设[7]。诸暨市自主开发视频结构、人脸识别、车辆监测等大数据功能模块，通过导入犯罪人员车辆、人脸信息，利用车辆特征识别、人像比对、行为分析等智能化技术应用，初步实现了对人员密集区域、重点场所、要害部位犯罪风险隐患的自动感知、预警防范、目标追踪。在火车站、汽车站、旅馆等公共场所全部安装人脸识别系统，特别是在市主要宾馆全部安装了上网行为审计设备，对手机等终端上网采用“手机号码+房间密码”方式认证，实时获取虚拟身份信息。上网行为审计能够透明地审计并管理员工的上网行为，屏蔽黄、赌、毒、邪教、黑客等不良网站，同时能够很好地满足来自信息安全市场的多种需求，例如政府、教育、企业等客户，从而达到提升教育形象、化解潜在法律责任、提高企业工作效率、营造绿色校园网络环境的目的，形成横跨多种行业的专业安全审计方案。

(四)金融风险防控

网络金融风险是当前我国最突出的风险之一，并呈现高度隐蔽性、瞬时爆发性、极度渗透性、交叉感染性等特点。为深入推进平安建设，浙江各地不断提升金融风险防控和治理水平。

浙江全面建设金融风险“天罗地网”监测防控系统。“天罗”主要依托互联网大数据技术平台接入的各类金融监测数据信息，对线上金融风险开展实时监测；“地网”则依托基层网格化管理平台接入的排查信息和相关管理部门平台接入的监管数据信息，对线下金融风险开展日常监测。该系统包括数据集成、实时风险监测、风险识别机制、预警核查处置、应急协同处置、定期汇总分析、辅助决策信息等功能，集互联网大数据、基层网格化排查信息及相关管理部门等信息渠道于一体，重点以小额贷款公司、担保租赁公司和各类无牌照、无监管、实际开展金融活动的主体为监测对象。此外，嘉兴南湖区构建了金融风险防控的“南湖模式”，设立举报奖励机制、落实属地责任制、多方联审工作机制[8]。中国人民银行诸暨市支行建立“金融稳定三色预警”工作机制，根据镇乡街道所属企业逃废债发生情况提示区域金融风险。绿色是逃废债现象零发生，黄色是辖区内企业出现逃废债行为，红色是发生5起以上逃废债行为或案值总额在2 000万元以上。仅2017年1月至8月，诸暨市支行就通过该机制及时发送风险预警信息7条，发现、堵截冒名开户、违规开卡等非法结算业务10多次，有效防范了支付结算风险发生。此外，诸暨市全面推进个人账户分类管理和名单管理机制，健全商户信息管理系统，严厉打击金融违法犯罪行为，实现金融风险有效防控。通过整合线上线下金融风险管理资源，实现对金融风险的全天候、全流程、全覆盖监控，切实把金融风险消除在苗头，把矛盾纠纷解决在基层。

(五)矛盾纠纷化解

2016年浙江省承担中央综治委的“矛盾纠纷多元化解一体化网络平台”创新试点项目，创办了“在线矛盾纠纷多元化解平台”(全称Online Dispute Resolution，简称ODR平台)。该平台2018年向全省总结推广。截止2018年12月19日，ODR平台注册工作的调解员超过3万名、咨询师近1 500名，调解机构4 311家，依托平台调解案件数量突破30万件。平台依托大数据、互联网、人工智能等信息化手段，将在线咨询、评估、调解、仲裁、诉讼五大功能有机结合，实现线下矛盾纠纷线上快速解决。其中，调解平台整合了司法调解、人民调解、行业调解、律师调解等多元化资源，成立家事、道交、电商、劳动等专业化在线解纷中心。健全对接机制，各解纷主体信息共享、有效衔接；增设前置调解程序，建构“漏斗式”的纠纷多元化解模式，极大地缩短了调解时间，提高了调解效率。有研究表明，ODR平台取得满足了群众多元解纷需求、公众初步形成在线非诉解纷观念、赋予调解工作智能化方法、带动各地建立类型化解纷中心并探索具有本地特色的新模式等成效[9]。

诸暨市人民法院不断深化“网上枫桥经验”，建立了集在线调解、在线立案、在线司法确认、在线督促程序、电子送达等为一体的ODR配套机制。一是“线上”纠纷受理、诉前委派调解、诉中委托调解、在线调解、法院协助调解、在线司法确认等，推动在线调解流程管理的智能化。例如，调解员通过ODR平台预约矛盾纠纷双方当事人进行视频面对面调解。争议较大时，调解员还可以与法官视频连接，由法官进行专业指导。二是建立“1+5+13+20+27”的矛盾纠纷多元化解对接机制。“1”是一个法院诉讼服务中心，“5”是五个基层法庭诉讼服务中心，“13”是市级十三家专业调解委员会，“20”是二十家律师调解室，“27”是全市二十七个镇乡(街道)人民调解委员会。通过诉前化解、立案调解、简案速裁“三道过滤网”，实现“法院+社会”“专业+群众”“现代+传统”“线上+线下”相结合。阿里巴巴总部所在地杭州市余杭区在全国首创行政调解、协会调解、人民调解、电商企业调解相互衔接的网络交易纠纷调解新模式，及时解决网络交易纠纷，健全网购纠纷处理制度，创立网购投诉在线调解平台。该平台集矛盾自行和解、全程在线调解、信息智能分析、一键司法确认等功能于一体，为调解员提供信息技术的平台支撑，实现了调解员与第三方交易平台、商家、消费者的信息互通和交流互动[7]。杭州互联网法院于2017年8月18日挂牌成立，依托智能立案系统、智慧庭审系统、裁判辅助系统等，实现了诉讼流程全程在线、电子证据一键调取、庭审多方实时交互、语音识别同步显示，有效地提升审判效能，维护了网络安全，化解了涉网纠纷。司法程序实现“线下人工”向“线上智能”的转变，起诉、调解、立案、举证、质证、庭审、宣判、送达等诉讼环节全程网络化，打破了矛盾化解空间和时间阻碍。此外，该法院利用大数据分析技术对涉网案件数据进行多模块比对分析，梳理其规律和特点，形成结构化、标准化的互联网司法裁判规则。

三、浙江“网上枫桥经验”的创新

(一)通过网络公共治理平台整合资源

通过大数据、云存储、云计算等信息化手段，对各类数据进行系统整合，全面构建信息化、立体化、动态化的治安防控体系和智能化服务系统，为跨部门、跨业界应用和辅助决策、统计分析、业务管理等提供大数据支撑[10]。

第一，重视平台建设。信息是社会治理的关键，要实现信息资源的整合应当有效运用网络平台。浙江省搭建“政法机关一体化办案系统”作为司法协同平台的重要组成部分，以电子卷宗为核心，按照业务流、信息流、资产资金流、决策流设计，涉及公安、检察、法院、司法行政的业务流程，通过信息共享使办案更高效，通过业务协同使办案流程更规范，实现了各部门资源共享、信息联通、平台共建、社会共治，真正实现了应对互联网这个“最大变量”向善用互联网这个“最大增量”的华丽转变，切实把矛盾纠纷化解在苗头，消解在网上。

第二，以平台为依托，强化矛盾纠纷排查预警。首先，在危化物品、烟花爆竹等危险物品管理方面，浙江省推行实名销售，并将危险物品录入省危险物品排查管控系统，消除管理盲区。其次，在利用大数据对公共安全风险预警方面，杭州市开发“热力图”系统，对旅游景区、超市等公共场所人流风险情况及时预警，及时做好人员疏散工作，增强应急处置能力。复次，在食品安全方面，杭州市启动“透明厨房”工程，消费者通过视频传输、网络平台等方式就可以实时观看食料清洗、食料烹饪等全过程，有效地发挥社会监督作用。再次，在吸毒人员服务管理平台方面，网格员可依托吸毒人员服务管理APP实现对吸毒人员的动态化、信息化管理和监测，建立吸毒人员“一人双档”，加强吸毒人员落脚点、虚拟电子身份、使用的通讯号码、交往的重要关系人等信息采集，形成全面、实时、准确的电子档案，做到第一时间更新、掌握、查控和处置。最后，在安全生产智慧安监系统方面，以“信息化+网格化”模式加强隐患排查治理，推行安全生产“一张网”工程，实行专职巡查员和网格员“互查互督”安全生产综合监管模式；建立市、镇乡(街道)和村(居、社区)三级安全监管网格；推广企业安全生产二维码，专职安全巡查员及网格员在入企检查时通过扫描二维码自动生成电子检查记录，实现动态化监管。

(二)强调以人为本的服务

智能化、信息化如果没有人性、人权、人文关怀的价值观“加持”，极易变成为监控群众的“魂器”。这是因为在“互联网+”和网络治理工作中，公权力极易形成权力扩张和权力泛化。有些地方的“网上枫桥经验”的实践，强调政府在互联网安全和治理中的主导地位多，而强调多元主体协商共治元素少；关注矛盾纠纷解决的多，而强调公众主体性的相对少，群众自治有些淡化，“以人民为中心”落实不够。例如，有公司给南京某区的环卫工人配发有定位功能的智能手环，一旦环卫工在原地不动超过20分钟，手环就会自动发出语音：“短暂的休息之后，继续努力工作吧，加油！”如果环卫工在工作时间内离开了自己的工作区域，这款手环还会自动上报。在“智慧环卫”综合调度监控指挥中心，电子显示屏精确地显示着所有环卫工所在位置。该公司解释，南京市城管局对于街面有15分钟的巡回保洁要求，于是智能手环的后台就设置了原地停留20分钟就“报警”的语音提示[11]。这个事例实际就是智能化、信息化“异化”的表现之一，也是对“网上枫桥经验”的误读。

社会治理的本质是管理与服务相结合。浙江“网上枫桥经验”更加强调为了人民、依靠人民，通过融合服务于管理，以服务促管理，有效实现矛盾纠纷化解。例如，“最多跑一次”改革以互联网、大数据等信息资源为载体，打破了以往公共服务管理资源部门化、碎片化弊端，有效提升了公共服务的智慧性、系统性、整体性、协作性、有效性，实现了政务数据“多跑路”，人民群众“少跑路”。新的公共服务模式从企业和群众的获得感和满意度出发，倒逼政府简政放权、放管结合、优化服务，有效推动了效率型、法治型、服务型政府现代化治理的转型与重塑。以诸暨市为例，该市大力推进“互联网+政务服务”“一证通办一生事”，以身份证件作为唯一标识，融合市民医疗、养老、纳税等48个事项“一证”管理服务，建设“一库一窗一网一章一档”工程。建立网上审批服务平台，创新实施投资项目信息资料共享互认机制及投资项目网上全流程服务、全流程监管机制，实现由现场审验向网上审查转变，有效打通了行政审批服务的“最后一公里”，真正实现群众办事不出村、服务解决在家门。此外，诸暨市以信息化应用为主要载体，拓展多元化服务渠道，提升公共服务水平。如搭建便民服务平台、建设流动警务站、开展居家养老服务等，构建了“群众不出家门享信息、不出村子办民事、市镇村联动强服务”的良好局面。

(三)注重文化品位的提升

“网上枫桥经验”更加强调自治、法治、德治“三治”结合。通过文化的塑造和道德法律的规范，有效保证了网络技术沿着正确的方向发挥功能，从而实现文化品位的优先提升。

第一，通过社会主义核心价值观和网络的结合，提升文化品位。首先，建立文化传播基地，聘请专家学者参与文化传播、创意文化产品制作、网络文化研究等工作，共同构筑网上文化传播体系。其次，设立互联网文化企业联合党支部，规范具有媒体属性的互联网企业文化。以新时代精神为引领，积极推动优秀传统文化和当代文化精品的数字化、网络化传播，鼓励互联网企业创作新产品，拓展新领域。再次，积极孵化、培育网络社会公益组织，以“互联网+基地+项目模式”凝聚社会各界正面能量，为群众提供网上公共服务。最后，积极培育红色意见领袖，凝聚网络名人、意见领袖、重点网站管理者和社会力量，加强正面引导。

第二，通过网上和网下无缝对接，提升文化品位。以普法为例，为适应信息化时代的需要，诸暨市推动普法宣传“网上+网下”有机结合。诸暨日报等媒介开通普法专栏，定期提供法律咨询、法律案例宣传，通过网络普法直播、在线互动答疑有机结合，实现了基层社会治理矛盾纠纷由“情理法”向“法理情”的根本转变。推进公共法律服务体系建设，建成并运行市、镇、村三级公共法律服务网和“诸暨市公共法律服务网”，加强村(社区)法律公共服务点建设，构建城乡“半小时法律服务圈”，建立网上法律公共服务指挥调度，收集来自网络的矛盾纠纷并提供法律咨询服务。通过筛选、分类、交办，在线解答、网上预约、线上线下调解，为群众提供全方位、全天候、全流程“一站式”服务，有效提升了公众法治文化品位。