推进基本公共服务均等化实现经济社会协调发展

文_梁向东 梁 朋

党的十九大报告提出，中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，并且深刻指出，在这一阶段我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国实现高质量发展，根本目的是为了更好更有效地增进人民福祉，顺应人民群众对美好生活的向往，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。而要实现高质量发展，就必须在新发展理念指引下，增进经济社会发展的协调性、共享性。因此，着眼我国当前社会主要矛盾，精准施策，着力解决当前我国基本公共服务供给不足和不均等问题，弥补制约经济社会协调发展的短板，是最终实现我国高质量发展、增进人民福祉的必由之路。

一、基本公共服务供给不足和不均等是当前制约经济社会协调发展的明显短板

新中国成立70年，特别是经过40多年的改革开放，我国社会生产力水平显著提高，经济总量稳居世界第二，人民生活水平明显提高。但也要看到，与发达国家相比，我国发展不平衡不充分的状态并没有根本改变，经济社会发展的协调性明显不够。而这种不平衡不充分的状况突出地表现为基本公共服务供给和均等化方面存在很大的差距。

（一）当前社会主要矛盾的根源之一：基本公共服务投入不足

当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这种矛盾产生的根源正是与我国在过去较长时期里对基本公共服务投入不足、基本公共服务的提供不均等密切相关。例如，城乡差距、地区差距、居民收入差距，很大一部分其实是由于基本公共服务上存在的较大差距导致的。即使在一些相对发达的地区包括一些大城市里，依然存在基本公共服务不到位或不均等的现象，如缺乏高质量的医疗、优质教育包括学前教育不均等、养老设施和服务奇缺等。

近几年来，尽管我国各级地方政府都加强了对教育、基本医疗、社会保障等基本公共服务领域的投入，但无论是从经济社会协调发展的需要看，还是从国际比较来考察，目前我国各类基本公共服务由于历史欠账太多，仍然满足不了全体人民日益增长的需求。例如，社会保障和就业，是事关民生的一项重大基本公共服务。2018年我国财政用于社会保障和就业的支出为27084.1亿元，比2017年增长约10%（根据国家统计局：《中国统计摘要〈2019〉》计算整理），应该说增长幅度很大，但社会保障和就业支出占全年财政支出的比重仅为12.26%，与发达国家社会保障支出占财政支出比重约30%～40%的水平相比，我国财政用于社会保障方面的支出还是明显偏低。同样，我国社会保障的总投入也是相对偏低的。2018年我国财政用于社会保障和就业的支出占当年GDP的比重约为3%，即使加上2018年全年社会保险基金支出49208亿元（参见人力资源和社会保障部：《2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》），合计7.63万亿，也只占当年GDP的8.47%，与大多数发达国家15%～30%的水平相比，我国社会保障支出占GDP的比重也是明显偏低。不仅社会保障方面如此，在其他一些重要的基本公共服务如义务教育、医疗卫生等方面也存在类似情况。总体上看，虽然我国近期不断加大了基本公共服务方面的投入，但由于历史欠账太多，我国在基本公共服务方面的投入仍显不足，这样导致基本公共服务的供给在短时期内还很难满足全体人民日益增长的需求。

（二）基本公共服务均等化程度不够加剧了经济社会发展的不协调

当前我国发展不平衡、不协调、不充分的问题仍然突出，这些问题之所以凸显，其原因除了长期对基本公共服务投入不足之外，基本公共服务均等化程度不够也是重要原因之一。例如，在地区差距方面。虽然改革开放以来我国各地区经济都有很大发展，但区域差距总体上呈现扩大的趋势。由于现行体制、政策和地区经济发展水平的制约，基本公共服务水平的区域差距仍然突出。反过来，地区之间基本公共服务差距，又加剧了地区之间经济和社会发展的不平衡、不协调。由于目前基本公共服务的提供与各地区经济发展水平以及各地区自身财力状况息息相关，由于地区间经济发展水平和财政保障能力存在较大的差距，导致在基本公共服务的提供方面出现“强者恒强、弱者恒弱”的格局，有的甚至出现进一步固化的情况。以义务教育为例，普通小学的生均公共财政预算教育事业费，是反映政府在义务教育投入方面的一项重要指标，从该指标看，教育发达的北京市2017年是30016.78元，比2016年增长16.37%，而教育相对落后的广西壮族自治区2017年是7897.88元，比2016年只增长了2.7%，贵州省则是9753.05元，比2016年只增长了0.97%（数据来源：教育部《2017年全国教育经费执行情况统计表》），很明显，无论是从绝对数值还是相对指标来比较，已经落后的广西、贵州与北京在义务教育方面的投入差距不仅没有缩小，而是不断拉大了，而且这种不断拉大的差距还不止存在于义务教育方面，其他基本公共服务领域也有类似情况。

（三）基本公共服务的供给与需求存在结构偏差

新中国成立以来特别是经过改革开放40多年的发展，我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，温饱问题解决之后，一些新的更高层次的需求变得越来越迫切，但是我国在基本公共服务供给方面并没有完全顺应这种需求的升级和变换而适时进行供给结构的调整。由于我国过去长期偏重于经济增长方面的投入和考量，在许多基本公共产品和公共服务方面的投入偏重于交通、电力和基础设施等硬件方面，主要聚焦于满足生存型消费和一部分发展型消费的需要，对文化、旅游、体育、健康、养老、家政等领域投入不足，还没有太多地关注到满足人的自我实现、精神追求以及社会尊重型阶段的公共服务需求，从而导致基本公共服务领域存在结构上的供求不平衡，出现一些社会普遍反映的难点和痛点问题。

二、推进基本公共服务均等化，促进经济社会协调发展，与最终实现高质量发展的根本目标是一致的

基本公共服务均等化，指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。推进基本公共服务均等化的过程，就是在全国范围内逐步缩小公共服务的城乡差距、减少公共服务的区域差距和服务人群的阶层差距，实现人民群众生存、生产、生活和创业发展条件与环境的公平，为满足人民群众对美好生活的向往创造必要的良好条件，这是我国经济社会协调发展的基本要求，是广大人民群众共享发展成果的根本体现，也是我国最终实现高质量发展的前提。

党的十九大报告提出，中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，增进人民福祉是推动经济高质量发展的出发点和落脚点。从更宽广的视野看，推动经济高质量发展不只限于经济范畴，还应考虑与经济发展高度关联的政治、文化、社会、生态等方面，比如经济发展与环境资源的可持续性、经济发展成果的合理分配、经济发展与社会治理的协调、人的全面发展和社会全面进步等。

推进基本公共服务均等化是解决当前社会主要矛盾的切入点，也是实现经济社会协调发展，最终走向高质量发展的必由之路。政府通过职能转变，调整财政资源配置，增加基本公共服务投入和推进基本公共服务均等化，提高基本公共服务的保障水平和均等化水平，补齐经济社会发展的短板，切实解决好基本公共服务的城乡差距、地区差距以及居民阶层差距，既是解决当前经济社会中诸多难题的现实路径，也是转换经济增长动力、进一步释放发展活力、实现经济社会协调发展的最好选择。从目标导向看，推进基本公共服务均等化，促进经济社会协调发展和实现高质量发展的最终目标都是为了满足人民群众对美好生活的向往，都是为了更好地增进人民群众福祉。因此，推进基本公共服务均等化，促进经济社会协调发展与实现高质量发展的根本目标是高度一致的。

三、推进基本公共服务均等化、实现经济社会协调发展的思路与对策

当前我国经济发展中的动力不足，有效需求乏力和有效供给不足并存的问题，其主要“短板”都和基本公共服务供给不足和不均等相关，实现高质量发展要求大力提升发展质量和效益，着力解决好发展不平衡、不充分问题，其中很重要的一个着力点就是要解决好基本公共服务的有效供给和均等化。因此，加强基本公共服务投入，推进基本公共服务均等化是实现经济社会协调发展的必由之路。

（一）从战略的高度重视推进基本公共服务均等化

推进基本公共服务均等化，不仅对缩小区域发展差距、城乡发展差距有着十分重要的作用，而且是促进社会公平正义，为人民群众创造公平的生产、生活、创业发展的客观要求，是全体社会成员共享改革发展成果的重要途径，也是中国特色社会主义的本质要求和我国社会主义制度优越性的具体体现。推进基本公共服务均等化，对我国进行供给侧结构性改革，实现高质量发展有着极大的促进作用。因此，要从战略的高度重视基本公共服务的投入和推进基本公共服务均等化，各级政府要把提供基本公共服务及其均等化作为主要职责，在配置资源特别是财政资源时要坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，从解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题入手，进一步提高政府财政在基本公共服务方面的投入，增强基本公共服务供给能力和均等化水平。

（二）进一步加强推进基本公共服务均等化的顶层设计和统筹协调

推进基本公共服务均等化是一个庞大的系统工程，而且事关人民群众根本利益和福祉，必须进一步加强对基本公共服务均等化的顶层设计和统筹协调。

过去，由于缺乏顶层设计和统筹协调，各地区按照各自确定的标准来提供基本公共产品和服务，由于各地区经济发展和财力水平差距较大，导致地区之间基本公共服务差距越来越大。缺乏顶层设计和统筹协调还导致一些具体改革方案和制度本身存在缺陷，出现各自为政，制度之间缺乏相互衔接的接口，导致相互不兼容、不能顺畅转换的情况。例如社会保障跨地区转移的问题、农村新农合与城镇居民医疗保障兼容的问题、公务员的公费医疗体系纳入医保体系的问题等。由于缺乏顶层设计和统筹协调，导致改革的成本加大，甚至反复改革的问题，还出现重复投入、重复建设，缺乏对既有公共服务资源的有效整合利用，造成资金、资源的浪费。因此，当前需进一步加强对基本公共服务均等化的顶层设计和统筹协调。

首先，应按照《国家基本公共服务体系规划》的要求，进一步明确国家基本公共服务的制度安排，特别是进一步明确基本范围、标准和工作重点，以便引导公共资源和资金的配置，设置全国统一的均等化水平评价指标体系和基本公共服务绩效评价体系，把它作为各级政府履行基本公共服务职责的根本依据，促进不同地区之间、不同部门之间、城乡之间服务项目和标准有机衔接。

其次，统筹协调推进基本公共服务均等化相关的各项改革。基本公共服务均等化既涉及教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房、文化体育、基础设施、环境保护、公共安全等相关各领域（目前我国上述很多相关领域的改革已进入深水区，有的改革攻坚任务由于久拖不决逐渐成为老大难问题，有的改革涉及比较重大的利益调整，困难和阻力比较大），而且需要通过财税体制改革、政府职能转变作为保障，这时候更需要强调全国“一盘棋”的思想，做好国家层面的顶层设计和统筹协调，妥善处理好各方面的利益关系，把握住基本公共服务均等化这一大的改革方向，避免出台与此相悖的政策措施，在分项改革中统筹进度、加强衔接、预留接口。

再次，推进基本公共服务均等化需要统筹协调好财政资金和政府公共服务资源，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，构建推进基本公共服务均等化的财力保障长效机制，保证推进基本公共服务均等化的可持续性。

（三）以增强基本公共服务投入和均等化为取向，加快财税体制改革

我们的政府是人民的政府，为全体人民提供均等化的基本公共服务是各级政府的首要职责。财政作为国家治理的基础和重要支柱，是政府配置资源的主要手段和宏观调控的主要工具，应充分体现党和政府的施政理念和政策意图。目前现行的财税体制还不能完全满足人民群众对基本公共服务的需要，应以增强基本公共服务投入和均等化为取向，加快推进财税体制改革。

第一，调整财政资源配置结构，增加基本公共服务财政投入。在社会主义市场经济条件下，政府作为社会的管理者，首要职责是提供公共服务、满足社会公共需要，为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。因此，财政应进一步调整支出结构，增加对基本公共服务的资金投入。虽然这几年我国已明显加大了各类基本公共服务支出占财政支出的比重，但由于历史欠账太多，从总体上看，财政支出中用于基本公共服务方面的投入还是太少，仍然存在“缺位”和“越位”现象，财政资金对竞争性行业的投资以及一般性公务行政支出仍旧偏高。今后，要根据社会主义市场经济体制改革进展、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况，将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担，将应由政府提供的基本公共服务纳入财政保障范围，进一步减少财政对市场机制能够发挥作用领域的投入和干预，继续大幅压缩行政成本，将更多的财政资金和资源投入到提供基本公共服务及其均等化方面来。

第二，理顺中央和地方财政关系，健全事权与支出责任相匹配的财政体制。在中央与地方的事权划分方面，首先，适度加强中央的财政事权，坚持基本公共服务的普惠性、保基本、均等化方向，加强中央在保障国家安全、维护全国统一市场、体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面的财政事权。其次，加强地方政府在公共服务、社会管理等方面职责，将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的基本公共服务确定为地方的财政事权，赋予地方政府充分自主权，依法保障地方的财政事权履行，更好地满足地方基本公共服务需求。中央对地方的财政事权履行提出规范性要求，并通过法律法规的形式予以明确。再次，逐步减少并规范中央与地方共同财政事权，并根据基本公共服务的受益范围、影响程度，按事权构成要素、实施环节，分解细化各级政府承担的职责，避免由于职责不清造成互相推诿。

在完善中央与地方支出责任划分方面，首先，明确中央的财政事权由中央承担支出责任，不得要求地方安排配套资金。中央的财政事权如委托地方行使，要通过中央专项转移支付安排相应经费。其次，明确地方的财政事权由地方承担支出责任。地方政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，除部分资本性支出通过依法发行政府性债券等方式安排外，主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。再次，中央与地方共同财政事权应根据基本公共服务的属性，区分情况划分中央和地方各自的支出责任。应加快省以下财政事权和支出责任划分，当前基层财力较为困难而支出责任较重，应合理增加中央和省级政府基本公共服务事权和支出责任，同时结合税制改革，按照税种属性和经济效率等基本原则，研究进一步理顺政府间收入划分，调动基层政府提供基本公共服务的积极性。

第三，创新财政管理方法，提高财政提供基本公共服务能力和均等化水平。进入新时代，随着社会组织发展成长和互联网技术的成熟应用，由政府包揽一切的资源配置方式和偏重硬件建设的服务供给模式已越来越不适应时代的发展和要求，政府负责提供基本公共服务，不等于政府要大包大揽，必须注重基本公共服务供给模式的制度创新，扩大社会组织和公众参与，增强财政投入决策的民主性和透明性，让公众和社会组织成为基本公共服务提供的主要决策力量，创新财政支出方式，引导社会资本参与公共产品和公共服务的提供，最大限度地引导、调动社会资源和各方的积极性，促进共建共管共享，注重内涵发展和互联网技术的应用，大力推行政府购买、管理合同外包、特许经营、网络服务等方式，逐步建立政府主导、市场引导、社会参与的基本公共服务供给机制。

总之，当前基本公共服务不足、不均等是明显制约我国经济社会协调发展的短板之一。加大基本公共服务供给、推进基本公共服务均等化水平，既是解决当前社会主要矛盾的切入点，也是促进经济社会协调发展、最终实现高质量发展、更好增进广大人民群众的福祉的必由之路。