我国高等教育财政拨款现存问题研究

王经纶　魏成儒

摘要：我国现行高等教育经费来源仍是以财政拨款为主，高等教育日常教学、科研和管理都是由财政拨款进行支撑。因此，财政拨款是整个高等教育良好运行和发展的重要保障。我国高等教育财政拨款经历了近50多年的发展，取得了较大的进步，与此同时也存在一些如政府财政压力大、经费筹措渠道狭窄、不利于提高办学质量等问题。通过借鉴国外高等教育财政拨款的成功经验，从拨款法律保障、拨款模式、教育经费筹集等方面提出改革建议。

关键词：高等教育;财政拨款;财政拨款改革

中图分类号：G467.2文献标志码：A文章编号：1001-7836（2019）12-0001-03

一、我国高等教育财政拨款模式

目前，我国高等教育的资金来源主要是政府财政拨款，从1949年之后，我国高等教育财政拨款可以归纳为三个阶段。

1.“基数加发展”模式

第一个阶段是“基数加发展”模式：1955—1985年。我国高等教育财政拨款模式，最早是采用“基数加发展”模式进行的。这种模式下，当年所获得的经费按照前一年该所高校获得的经费为基数，再结合高校当年发展的状况和建设的需要，确定高校当年所获得的经费总额。这种财政拨款模式易于操作、便于管理，保证高校人员的经费开支，保障高校正常运行发展。但是这种拨款模式一方面由于基数是固定的，无法根据高校发展的实际情况合理调配资金的使用。另一方面由于基数是以高校往年经费支出为基础，如果高校想获得更多经费只能不断增加支出，这样就不利于高校对办学成本的控制，也不利于高校对经费的合理使用。这也是我国高等教育发展初期，财政拨款方面处于起步阶段，需要不断根据高校经费支出情况调整财政拨款的数额，因此也缺乏对经费支配合理性的调控。

2.“综合定额加专项补助”模式

第二阶段是“综合定额加专项补助”模式：1986—2002年。1986年原教委、财政部联合出台《高等学校财务管理改革实施办法》，《实施办法》中指出：将高等教育财政拨款模式实行改革，由原来的拨款模式改为“综合定额加专项补助”。“综合定额拨款”是基于“定员定额”的核算原理，根据政府主管部门制定的不同地区、不同类型、不同层次生均经费的定额标准和高校在校人数来核定下达[1]。这种拨款模式逐渐扩大了高校对于经费使用的自主權，并且根据各个高校实际情况酌情照顾，明确高校财政拨款的具体依据标准，提高政府对高等教育财政拨款过程的透明度，并且专项拨款的设立与高校发展实际相结合，确保将拨款用到最需要的地方。但是，这其中也存在一些问题。首先，“综合定额拨款”是以高校往年支出作为基础，仍旧不能合理地反映出高校当前的办学成本，并且也无法发现高校在历史支出过程中存在的不合理情况，与“基数”拨款没有太大差异。其次，还容易导致高校为了获取更多拨款，盲目增加招生人数、增加专业设置等情况，与高校当前发展情况严重不符。最后，这种拨款模式对高校办学没有任何激励价值，也无法提高办学水平，更不利于高校持续发展。

3.“基本支出预算和项目支出预算”模式

第三阶段是“基本支出预算和项目支出预算”模式：2002年至今。从2002年开始，财政部对中央部门的预算核定方式改为基本支出预算和项目支出预算。这是国家财政体制改革从总体上要求“部门的预算外收入全部纳入预算管理或财政专户管理，收支不挂钩，支出要透明”[2]。这种模式下将高校财政拨款划分为两部分，“基本支出预算”是用于确保高校日常教学活动经费，维持高校正常运转的费用，而“项目支出预算”则是解决高校长远发展规划或者各项活动的费用，两者共同构成当前高等教育财政拨款的核心部分。这种模式将“专项补助”改为 “项目支出预算”，这是我国首次将预算加入到高校财政拨款模式中。由政府审核项目支出预算，可以更好地对高校经费使用进行规范和监管，确保经费使用在阳光下运行。第三阶段的高等教育财政拨款模式一直延续至今，是当前我国高等教育财政拨款的主要模式，也为日后高等教育财政拨款模式的改革提供了借鉴。

二、我国高等教育财政拨款存在的问题

1.财政拨款方式难以体现公平

我国高等教育财政拨款模式不断随着时代的发展而变化。从开始的“基数加发展”到之后的“综合定额加专项补助”，这些拨款模式共同反映出拨款模式简单，拨款参照标准单一，拨款依据不是十分合理，缺乏多样性评价标准。我国高等教育目前实行计划人数招生，拨款依据也主要由此确定。虽然国家近些年出台了相应政策规范高等教育财政拨款，并且明确提出高校和专业差别也是拨款的依据，但是这些差别并不能准确地区分在办学类型、办学层次等方面产生的办学成本之间的差异。而且对于同一类别的高校通过统一的拨款标准，不合理的情况依旧存在。因为重点高校可以通过申报“专项补助”获得其他高校无法获得的经费，而普通高校只能通过固定的“基本支出预算”获得保障日常教学活动和教师薪酬的经费，这就对一般高校产生了一定的不公平性。

2.拨款机制不利于提高办学质量

我国高等教育财政拨款方式，依旧以政府为经费的主要承担者，经费由政府到高校单一拨款，其他渠道筹集到的经费数量相对较少。在我国目前的拨款机制下，政府支付给高校财政拨款经费的数额，主要由该所高校计划招生人数的数量决定。而且一些教学成果的评估工作和高校荣誉的评比也与高校学生人数相关，这就造成高校为了能够获得更多的财政拨款，不断地扩大招生规模和校园基础设施规模，从而扩大社会影响力。同时，拨款机制仅仅是以学生人数的单一变量为标准，这就更加激发了高校对于扩大招生规模的积极性。虽然一些高校会扩大校区面积，逐步加强相关配套设施建设，但是部分高校会忽视一项重要问题，就是增加教师人数和提升教学质量，大规模的扩招会造成高校师生比例严重失衡，将有限的教师资源投入到不断扩大的学生规模中，这会直接影响到高校的办学质量。高等教育办学质量的下降必然会影响我国高等教育的整体质量，这会影响财政投入后高等教育的长远发展。

3.财政拨款缺少绩效激励因素

现行的财政拨款标准中，仅仅是以学生人数作为拨款标准参数，却忽视拨款制度中多元化评价标准的要求，这也就无法体现多元化评价标准对高校办学过程中的激励作用。高等教育财政拨款是激励高校发展的重要条件，良好的财政拨款激励机制会激发高校办学的积极性，促进高校将有限的资源整合全面发展。我国高校资金的来源主要依靠政府的财政拨款，政府财政的供给能力决定高校获得拨款的数额，这个过程中不存在政府为激励高校发展，增加或者减少拨款的数额。我国高等教育的发展一直是由政府主导，而高校只是执行政府的各种决策，因此拨款对高校的激励作用并没有得到合理的体现。而且还缺乏财政拨款绩效相关政策，就是将高校办学发展成果与财政拨款数量相挂钩的激励方式。这种方式可以更好地实现政府部门利用财政拨款，对高校办学进行监督和指导。

4.政府部门单独拨款缺乏可信度

我国目前的拨款制度都是经费由政府到高校单向流动，拨款机构是完全的政府行政部门，人员也是政府工作人员，整个拨款过程都是由政府直接指导并干预的。换句话说，高校财政拨款受到政府的“领导”，并非高校财政“独立”运行。拨款过程在很大程度上表现了一种政府“运作”的行为，政府往往代替市场介入各种微观经济操作，所以很容易造成随意性、不公平性、低效性、资源的寻租行为及权力腐化等弊端[1]。拨款过程中缺乏对公众的透明度，一些高校为了获得更多的拨款，会采取各种手段对拨款机构施加影响，从而使拨款发生严重的不公平。此外，政府对高校财政拨款的整个过程，社会公众和高校参与度较低，社会公众和高校缺少对政府的信任。这也导致高等教育财政拨款无法与社会发展相适应，并且很难树立政府在整个过程中的威信。

三、改革我国高等教育财政拨款模式的建议

1.加强对拨款模式的法律保障

法律保障是发达国家高等教育拨款体制的典型特征[3]，国家法制建设对高等教育发展起到关键性作用。但是，我国的相关法律法规仍存在许多不完善的地方，这严重阻碍了我国高等教育事业的蓬勃发展。虽然我国高等教育事业发展迅速，但是财政拨款的力度已经逐渐跟不上发展的速度，这导致财政拨款与高校发展之间矛盾突出，急需转变财政拨款模式。为了确保改革的顺利进行，需要营造良好的财政拨款法律法规环境，将高等教育财政拨款纳入到相关立法计划之中。从法律的角度强化高等教育财政拨款的地位，确保高等教育财政拨款过程中有法可依，使政府对高等教育财政拨款更有法律依据。

此外，高等教育财政拨款的效果也会受到法制观念薄弱的影响。一些高校为了获得更多的经费，通过各种手段和渠道增加政府对其的关注度，也间接引发高等教育财政风险。因此，增强政府和高校拨款工作人员的法制观念，可以促进高等教育健康良好的发展，也可以降低高等教育财政风险。

2.改变传统高等教育财政拨款模式

根据当前世界高等教育财政拨款的发展形势，我国现行的高等教育拨款体制已经不能适应当前社会的发展。因此，拨款体制改革势在必行。通过借鉴国外高等教育财政拨款模式的发展方向和成功经验，结合我国国情和发展实际，高等教育财政拨款模式的改革方向应是加强绩效评价与拨款的组合，增强拨款的科学性和透明度，促进公平与效率[4]。

首先，高等教育财政拨款标准要构建多元化、多标准参数体系。改变以往仅仅以学生人数为标准的拨款模式，促使拨款标准更加公平合理。其次，建立高校办学质量评价体系。将高校办学成果纳入考核范围，将拨款与评价结果挂钩。通过使用绩效评价体系对拨款数额进行衡量，适当加大对办学质量较好的高校的拨款力度，促进高校办学质量的提升。最后，将保障高校办学的基础经费和绩效提高专项经费分开拨付。基础经费是高校办学的根本保障，是高校各项教学活动正常运行的基石。两项经费分开拨付可以大大提升高等教育财政拨款的透明度，还可以最大限度地发挥社会监督的作用，确保各个高校教育经费的使用在“阳光下运行”。而且将两项经费分开拨付，可以确保有足够的数额用于科研和专项经费，以保证教育经费的质量和使用率。

3.建立高等教育经费多渠道筹集模式

高等教育发展与政府财政拨款密不可分，目前我国教育经费短缺已经严重影响高等教育发展，而要增加教育经费投入，多渠道经费筹集模式是一条好的途径。根据发达国家高等教育发展的成功经验，我们可以归纳出各国高等教育的共同特征和一般的发展趋势，各国高等教育财政拨款的经费来源于多方面，即以财政性拨款为主，多渠道经费筹集为辅的拨款体制。

根据我国高等教育实际并结合我国国情，在确保财政拨款为主的前提下，逐步放开非财政性教育经费来源和渠道，引入民间资本投入到教育经费中，扩大民间资本进入高等教育的渠道。首先，高等教育经费多渠道筹集模式的建立，可以减轻政府财政负担，同时又可以促进高等教育发展。近年来，已经有民间资本注入高等教育经费中，现在还需要进一步扩大民间资本范围，吸纳社会和个人的资金投入。这种模式不仅缓解政府对教育经费的压力，还促使社会和公众对教育事业更加关心和理解。其次，鼓励高校与企业合作办学，通过企业对高校人力、物力、财力的资助，大大提高高校的教学质量，促使其培养出更加符合社会需求的优秀人才，而企业通过投资高校事业，获得高素质、高水平应用型人才，提升企业效益。这种高校与企业合作办学的模式，可以促进企业走进教育领域，了解教育事业的发展，培养适合企业当前需要和未来发展的應用型人才，达到高校与企业和谐发展的目的。

4.建立高校与政府拨款之间的“中介机构”

“中介机构”是介于政府和高校之间的第三方拨款机构。目前，我国高等教育财政拨款都是由政府财政部门直接支付给各个高校，政府承担拨款机构的角色，而其中具体操作人员都是政府工作人员，整个拨款过程都是官方负责，政府会直接干预高校财政拨款工作，但是这个过程中极易受到人为因素的影响，并且拨款过程中缺乏对于社会公众的透明度，这也会影响社会公众和高校对拨款过程的信任。这种拨款模式是政府“直接领导”下的拨款而非政府“指导”下的独立运作，在一定程度上可以归结为政府部门直接负责的财政拨款模式。根据国外高等教育拨款的成功经验，可以在拨款运行机制上进行探究并创新，在政府和高校之间通过 “中介机构”的加入，经费从政府财政部门拨出到“中介机构”，再由“中介机构”根据拨款标准支付给学校，将拨款标准直接与经费支付数额挂钩，进一步增加拨款过程中的透明度，提高资金使用效率，从而提高高等教育质量。

拨款“中介机构 ”应独立于政府和高校，同时还应该隶属于政府和教育行政部门，有独立的行政范围，具备独立运行的能力。“中介机构”的成员应该包括政府官员、教育专家、学者等，其主要职能是为政府制订高校整体财政计划，明确各高校使用经费应承担的义务，与评估机构密切配合，将拨款与评估结果挂钩，确保经费使用的效益和效率等[5]。为了确保“中介机构”工作的正常运行，政府相关部门应该尽快对其机构性质、履行职能、机构地位等加以明确规范，为其发展提供良好的社会保障。同时加大其对社会公众的宣传力度，使其接受政府、社会、高校的监督，促使整个拨款过程更加规范与透明。

参考文献：

[1]桑晨燕，曹寸.高等教育财政拨款模式的不足与建议[J].会计之友，2014（16）：112—114.

[2]赵雅琴.高等教育财政拨款模式的发展及改革对策研究[J].扬州大学学报：高教研究版，2011，15（3）：11—14.

[3]吴国生.我国高等教育财政拨款模式的分析及对策研究[J].经济，2008（5）：40—43.

[4]东北财经大学经济与社会发展研究院课题组，王伟同，张妍彦，陈艳利.推进中国高等教育财政改革的战略选择[J].经济研究参考，2004（60）：39—48.

[5]钟云华，胡惠伟.我国高等教育财政拨款模式演变及展望[J].黑龙江高教研究，2009（1）：68—70.

Research on the Existing Problems of Financial Appropriation of Higher Education in China

WANG Jing-lun， WEI Cheng-ru

（School of Educational Science， Shenyang Normal University， Shenyang 110034，China）

Abstract：The current sources of higher education funds in China are still based on financial appropriation， and the daily teaching， scientific research and management of higher education are also supported by financial appropriation. Therefore， financial appropriation is an important guarantee for the good operation and development of higher education. The financial appropriation of higher education in China has gone through nearly more than 50 years of development and has made great progress. At the same time， there are also some problems， such as the government financial pressure， narrow financing channels， which are not conducive to improving the quality of running schools. By drawing on the successful experience of foreign higher education financial appropriation， this paper puts forward the reform proposals from the aspects of the legal guarantee of appropriation， the mode of appropriation and the raising of educational funds.

Key words：higher education; financial appropriation; reform of financial appropriation

（責任编辑：朱岚）

doi：10.3969/j.issn.1001-7836.2019.12.001

收稿日期：2018-12-17

作者简介：王经纶（1993—），女，辽宁大连人，硕士研究生，从事高等教育管理研究;魏成儒（1993—），男，辽宁大连人，硕士研究生，从事高等教育管理研究。