阜平县城乡建设用地增减挂钩对农民生活方式的影响

张红勋

关键词：增减挂钩;生活方式;物质影响;精神影响

基金项目：河北省社科基金项目（编号：HB15GL070）;河北省教育厅项目（编号：BJ2016072）阶段性成果;通讯作者：许月明

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

收录日期：2018年9月20日

一、引言

随着我国城市化的快速发展，对于城镇建设面积的需求量也越来越大，占用耕地的数量也不断增长。与此同时，农村存在居民点规模小、布局散、结构乱、设施差、用地粗放、“空心村”现象普遍等突出问题。为了缓解城乡建设用地供需矛盾，保护18亿亩耕地，我国开始全局筹划，于2004年出台了城乡建设用地增减挂钩政策，随后相继在全国各地开展了相应的工作。2016年3月28日，河北省国土资源厅提出“省厅在安排增减挂钩指标时，重点支持贫困县（市）的扶贫开发和易地扶贫搬迁工作，对国家确定的燕山—太行山片区特困地区和片区外国家扶贫开发工作重点县共46个县（市），可将部分节余指标在省域范围内挂钩使用”;2016年7月11日，《河北省国土资源厅关于启动城乡建设用地增减挂钩节余指标库的通知》提出“为河北省国家级贫困县制定一些特殊的土地政策，政策期限上限定在2018年底”。

阜平是国家级贫困县，“燕山—太行山”国家集中连片特困地区扶贫开发重点县，是“燕山—太行山片区区域发展与脱贫攻坚试点”。为让阜平县在规定时间内顺利脱贫，河北省国土资源厅连续三年在政策上给予支持，把阜平列为省内首个城乡建设用地增减挂钩扶贫试点县。2016年阜平有20个行政村实施城乡建设用地增减挂钩项目，2017年超过40个行政村，从城乡建设用地增减挂钩的试点工作来看，目前城乡建设用地增减挂钩工作处于尝试和试行阶段，它的实施与落实促进了城乡一体化发展，优化了城乡用地空间，促进了新农村建设，确保了耕地总面积数量的不变，符合国家宏观政策的要求。但也存在诸多问题，如一些政府过度追求指标政绩效益问题，忽略农民意愿，安置区以及农民的拆迁补偿得不到保障，配套设施不完善，影响挂钩工作的顺利进行。在现行的挂钩工作运行中，虽然节约了土地，撤并了村庄，但是也造成了农民居住地点和耕作地点的距离变远，影响了农民的生活生产方式。

二、阜平县城乡建设用地增减挂钩实施概况

阜平县地域范围2，496平方公里，现辖13个乡镇，其中行政村209个，自然村1，131个，2015年全县总人口23.1万人。阜平县自2016年开展城乡建设用地增减挂钩项目以来，先后开展了楼房、大教厂、全庄、南台、福子峪等32个项目区，遍布各个乡镇，涉及行政村40多个，人口1.5万人左右。

全县项目区通过建新区选址，由县、乡领导小组对项目区涉及的农户进行意愿调查及政策宣传动员，依据政府规定的标准为基础，制定建新区选址、拆迁补偿办法、评估报告确定、收益分配方案、整合搬迁补偿办法和住房分配办法、搬迁方案、拆迁方案、复垦后管护方案、过渡安置方案、土地权属调整等方案，采取公平、公正、公开的形式，由村民代表投票通过，充分尊重村民的自主意愿。之后，按照人均建筑面积25平方米的标准进行统一规划小区建设，并保证住宅主体建设达到国家规定的安全和使用功能相关规范标准，内部统一装修，满足居住需要。同时，高标准完成村内公共服务设施的配套及村民医疗、养老和物业管理的补贴。

阜平县对于搬迁农户的安置补偿方式主要有两种：（1）住房安置补偿，以原住房财产换现住房，以评估价款换新住宅的原则，村民应购房面积按照优惠价计算，超过应购房面积按市场价计算，村民自己付款，政府不予补贴;（2）货币安置补偿，主要针对于已经在村域外拥有个人房产的，鼓励其货币安置。选择货币安置对象需提供拥有或购置其他住房的有效证件或证明，经乡村两级确认后进行货币补偿。

三、城乡建设用地增减挂钩对农民生活方式的影响

城乡建设用地增减挂钩政策的实施对于项目区涉及的农户生活方式的影响主要表现在物质需求和精神需求两个层次，人们生活方式的改变，一般是基于满足物质生活的基础上，不断地延伸新的精神生活，同时新的精神观念也会对物质需求产生新的影响。

（一）在基础设施方面：阜平县通过增减挂钩项目的区域，进行了统一的规划和建设，农户从原本杂乱的自家小院搬进统一规划建设的低层居民楼，且房屋内均为精装修，包含安置卫浴、橱柜、热水器、吸油烟机，生活基本条件得到改善。新建小区绿化、道路、健身广场一应俱全，摆脱了之前“脏、乱、差”的农村环境，形成了一个具有现代氣息的居住小区，基本上解决了农户对于生活配套设施的需求。

（二）在人际交往方面：新建的小区将之前距离较远、人口较少的一些自然村农户进行了集中安置。阜平县由于历史的原因，形成了一个行政村下有几个或者十几个自然村的现象，这些自然村有的位置偏僻，通往外界的道路坎坷，有的人口稀少。增减挂钩项目的实施使得一个行政村中的自然村被取消，降低了同一行政村农户之间的距离，促进了农户之间的交际。但同时，居住的方式在另一方面又影响着农户人际交往的公共空间形态和频率，如与居住在开放式的院落的居民更容易相互聚集起来聊天，居住方式在楼房会相对不容易聚集聊天，项目实施后，住在楼房里大家都很少串门，基本只做自己的事情，很少交流。一般都是在空闲时间到小区周围散步，遇到比较熟的人，就聚集在一起聊天。

（三）在精神观念方面：物质基础得到满足的情况下，人们对于生活的满意度也随之增加，农户的精神观念发生着改变，如新农村的建设在一定程度上影响着农户个人的卫生习惯，人们对于生活环境保护更加有自觉性和约束性。搬迁前，农户利用村内坑塘处理生活垃圾，随意排放生活污水，只是依靠自然成长的树木等植物作为绿化植被，生活环境脏、乱、差。搬迁后，物业公司雇佣村内清洁工保障建新区清洁、干净，建新区实现统一绿化，在居民楼外设有垃圾箱，居民污水实现统一处理。

（四）在消费形式方面：增减挂钩项目的实施改变了农户就业方式和种植结构，进而影响农户生活消费形式。阜平县增减挂钩项目实施后产业结构偏向于非农业就业，农民的食品支出将增加。另外，农民的集中楼房化居住也会影响到水电暖的消费支出，如实施之前，农户并不是家家都有空调的，实施之后，农户夏天纳凉由原来低功率的电风扇变成了高功率的空调。

（五）在生活娱乐方面：虽然社区娱乐设施不断完善，但是農民一般选择看电视这样的闲暇方式，大多单门独户，较少参加文体活动。只有偶尔在小区文体广场中散步，使用健身器材等基础设施。

（六）在生活做饭和取暖方面：通过集中居住，在住宅集约化条件下，集中供天然气，实现燃料清洁化，降低污染，摆脱了实施之前落后山区仍以烧柴禾做饭、烧煤取暖的形式，实现了资源节约型和环境友好型的新农村建设。

四、保障措施

总体而言，增减挂钩项目的实施对于农户生活方式既有正面影响，也有负面影响，在增减挂钩项目实施之后，对于一些正面影响，要进一步进行保障，对于一些负面影响，要采取措施进行规避。

（一）应营造社区文化建设，注重农民人际交往与精神需求，营造良好社区氛围。集中居住的农民脱离了旧宅基地后，对城市生活缺少归属感和认同感，社区成为他们的主要生活环境，因此加强新农村社区的硬件设施和社区文化等方面建设，关注农民的人际交往需求和精神需求，可以增强农民的认同感和归属感。具体地说，第一，完善社区硬件设施，比如休闲广场、健身器材、文化广场的修建，完善道路、网络、通讯、电力等基础设施建设;第二，营造社区文化建设，拓宽农民的社交网络和情感交流，可开展社区活动，丰富农民闲暇娱乐生活。

（二）创造更多的就业机会，增加农民收入。项目实施后的农民，一方面失去了对原有耕地的经营权，就失去了基本的生活收入来源，日常需要的食物都要经过购买;另一方面新的生活方式增加了农户生活的开支。因此，要区域性调整产业结构，建设农业园区和农业企业，挖掘地方资源优势，起到示范带动作用，将农户手中闲置资金、耕地、劳动力等入股农业企业，成为“三薪”农民。同时，为农民提供更多的就业机会，对于有文化基础的，可以安排其从事非农产业;对于文化基础低的，有意向继续种地的可以为他们提供土壤肥沃、设施齐全、距离较近的耕地，对其进行教育再培训，成为新型职业农民，鼓励有能力的种植户开展规模化种植，引导农户购买国家贴息的农机器具，提高土地产出率和劳动效率，从而提高种植收入。

主要参考文献：

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