构建“5+1”安全生产社会化多元共治模式的思考与实践

2018-12-31贾太保

安全 2018年3期

贾太保

北京市安全生产监督管理局

1 安全生产社会化内涵和实质

安全生产社会化的实质，简单地说就是从传统的安全生产管理方式转变为安全生产社会治理方式。化，就是形态转变的过程。安全生产的社会化，一要治理形态强调过程，二要治理主体突出多元，三要治理手段强调调和，四要治理方法突出互动。这四个要素即为安全生产社会化的“四要素”。

1.1 “过程”化的治理形态

安全生产社会化治理的形态强调“过程”，不能一蹴而就。在这里，“过程”的涵义是：治理的动态性、发展性和延续性——安全生产社会治理是在不断发展变化的社会经济背景下进行的，是不断解决安全生产领域发生的问题的过程（安全生产长期性、复杂性决定），如果我们不能正确认识这个过程，就会对实现安全生产目标失去信心、失去动力，在安全生产社会治理工作中还会出现急功近利、一撮而就的问题。所以既不能靠制定一套“一刀切”的政策，试图在任何时空条件下都以不变应万变；同时也不能靠一场“运动式”的大检查，试图在短时间内一蹴而就。而这两点，恰恰是许多地方政府和企业经常做的。

1.2 “多元”化的治理主体

社会是由各个社会阶层和社会群体构成的，不同的阶层和群体的经济利益、社会地位和政治诉求都是不一致的。因此，安全生产的社会治理必须非常重视治理主体的多元化——政府、企业、中介技术服务机构和个人，必须共同参与安全生产管理，共同分享安全发展的成果。安全生产与政府、企业、中介服务等机构以及每一个人都息息相关。大家都要主动在安全生产工作中积极参与、发挥各自在安全生产中的能动作用。从而改变政府唱独角戏、政府管制多、包办多、干预多的局面。

1.3 “调和”的治理手段

在这里，“调和”（协同）的涵义是：通过政府、企业、中介服务机构协调配合（协同共治），解决安全生产领域的问题，调动企业落实安全生产主体责任的主动性，让企业变被动安全为主动安全；调动技术服务机构积极性，让其主动参与安全生产工作。

倡导“调和”就是解决我们在安全生产工作中政府热、企业冷、群众看的局面。所以，不能试图用一个主体、某一种强力去解决社会（企业）任何问题，必须发挥社会各个主体（特别是企业）本身自我生存、自我发展乃至自我纠错、自我修复的功能。

而以往的安全管理，恰恰是过于依赖行政强制的力量。安全生产社会治理要求政府、企业和社会各类中介服务机构等共同参与安全生产，协调、协作、协同共同治理。但参与不是替代企业的主体责任，而是要通过社会治理，为企业落实主体责任创造一个良好环境。政府引导，激发和调动各方的积极性。

建立企业安全生产的内生工作机制，实现安全生产。企业是安全生产的主体，企业首先要自我发现隐患，自我整改隐患，自我治理隐患，自我消除隐患，提升企业预防各类事故的能力和水平。

1.4 “互动”的治理方法

安全生产的共同目标或者利益诉求，就是预防和减少事故，终极目标就是不发生任何事故，实现安全健康。政府、企业、中介服务机构等、每个人在这个问题上是一个利益共同体，这是全社会的共同追求。针对这个长期目标和利益共识，就要建立一个适合多元主体参与、促进多元主体互动的安全生产治理工作机制，使多元主体都能够提出自己的利益诉求，都能够发挥自己的内在动力。在思想上，政府、企业、中介服务机构等，多元主体都能够提出自己的利益诉求，都能够发挥自己的内在动力。在行动上，相互在沟通交流、协商协作、协调一致的基础上达成共识，共同制定法规，共同遵守法规，从而达到协同共治。

2 安全生产社会化实现的机制

安全生产社会化的关键是：建立健全安全生产社会治理制度和工作机制，提高安全生产社会治理能力和水平。

实现安全生产社会化的前提：目标必须一致。这个共同的目标就是不发生任何事故。

实现安全生产社会化的基础：多元主体实现利益诉求的最大公约数。企业不仅要安全生产，还要获得经济效益。中介机构不仅对企业进行服务，对政府进行支撑，也要获得经济利益。个人要实现自身生命的价值。各类主体，目标一致，相互配合，实现安全生产。

实现安全生产社会化的路径就是：理清政府与社会、政府与市场的边界。政府不能管制、干预、甚至包办太多。政府要引导激发全社会的活力，培育中介服务机构的创新力。中介服务机构要自律，提高服务能力和水平。企业要发挥安全生产的内生动力，首先要自我发现隐患，自我整改隐患，自我治理隐患，自我消除隐患。多方参与、协同共治。

3 北京市安全生产社会化“5+1”模式的实践

经过三年探索实践，北京市安全生产社会化归纳为“5+1”模式：“政府引导、部门联动、互联网+（社区）、中介服务机构支撑、企业托管”+执法推动的安全生产社会化多元共治模式。

形成了“一个体系三个机制”：一个体系就是形成了政府寓监管与服务之中的制度体系；三个机制就是企业主动落实责任、中介服务机构技术支撑、政府监督管理的工作机制；政府、企业、中介、个人主动沟通、相互支持的协调机制；互联网+社区的全民动员机制。

3.1 政府引导

政府引导也就是政府购买社会服务：由政府通过制定相关的财政扶持政策搭建平台或直接出资，以公开招标、合同约定等形式委托科研院所、安全技术服务机构，或聘请安全专家为政府及安全监管部门的安全生产监管工作提供安全专业技术、评估认证、宣传培训、执法检查等服务，是政府引导社会资源参与安全生产工作的重要手段。

例如“双百工程”典型的花小钱，办大事。组织百名安监干部与万家企业负责人开展对话谈心活动，聘请百名安全生产专家走进万家企业，解决一些微小企业安全生产主体责任意识淡薄、“无人管、不会管、管不好”等问题，教育引导企业主要负责人重视安全工作。“双百工程”活动的开展为政府部门开展安全生产监管提供了有力支持，为注册安全工程师事务所等安全技术服务机构和安全生产专家搭建了服务企业参与安全生产工作的平台。

“双百工程”实现了四个提升：一是提升了安监干部的业务水平；二是提升了专家解决实际问题的能力；三是提升了专职安全员执法检查方面的工作能力；四是提升了小微企业用电、用气、应急处置能力。

安全生产专家发挥了“四大员”作用：成为了宣讲用电、用气、应急处置等安全工作的宣传员，讲解安全用电、用气、应急处置操作规程的教练员，基层安监干部的培训员，及时发现安全隐患的检查员。

实践证明，“双百工程”传递了安全理念，传授了安全知识，传导了安全责任。

3.2 部门联动

部门联动是安监部门主动而为，推动部门落实监管责任，参与安全生产工作的一种方式，实现了调动行业管理部门安全管理的主动性，落实管行业必须管安全的部门责任。

主要通过调动市总工会、共青团、妇联等发挥广泛联系群众的优势，动员广大职工积极参与企业安全生产民主管理和监督。

例如，编制百部地标，建成覆盖北京市所有重点行业的安全生产技术标准体系。百部地标的编制工作涉及86个重点行业。市安监局与质监局共同成立了编制工作领导小组，以“管行业必须管安全”的原则，由各行业部门依据职责分别负责本行业地标的编制工作。

3.3 互联网+社区

互联网+社区是创新基层安全管理机制，动员全民参与的一种工作机制。主要通过充分发挥好乡镇街道、社区等政府基层组织的力量，依靠互联网平台实现政府、企业、技术服务机构、安全专家数据资源共享，互联互通，多元参与。依靠企业自发形成自治组织，多元互动，齐抓共管参与安全生产工作的格局。

例如朝阳区建立的“互联网+社区”模式：

互联网+安全文化。朝阳区大屯、八里庄街道利用互联网等新媒体传播手段分别建立平安大屯微信、《朝阳区八里庄安监》微信公众号，平台包含安全动态、安全服务、安全公开等栏目，为辖区生产经营单位和从业人员提供安全生产的新闻动态、政策法规、知识问答、证件查询等服务功能，向社区群众和不同业态群体及时传递政府声音、传播安全理念、传授安全知识。

“互联网+”综合监管。八里庄街道实现政府、企业、监管人员数据共享、互联互通。

互联网+专家。大屯街道聘请安全生产专家成立专家小组，定期为辖区内企业进行安全生产检查。

互联网+协会。大屯街道还成立了“六小门店”安全自律协会，定期组织会员单位进行自查互查，社区内的“六小门店”安全生产工作实现了由“被人管”向“自己管”的转变。

互联网+联盟。物业监管联盟等社会管理组织，达到以安全为牵引，以需求为导向，以服务为抓手，排除大量安全隐患，有效防止和减少了事故发生。

3.4 技术支撑

主要是大力培育和支持安全技术服务机构的发展，构建安全生产中介服务体系。主要指由依法设立的中介组织受生产经营单位或者政府部门的委托，依法有偿从事安全生产评价、认证、检测、检验和咨询服务等专门业务的技术服务活动。

近十几年来，依托首都科技资源，发挥首都高校、科研院所、专业人才集中的优势，北京成立了80多家安全生产中介服务机构，开展科技攻关、课题研究，开展风险评估、安全评价；开展安全培训和技术服务，开展检验检测等，基本形成了多层级、多领域的安全生产技术支撑体系建设。为北京市以及全国的安全生产工作做出了突出贡献。

（1）培育和发展注安师事务所和安全行业协会。统筹规划、大力培育注册安全工程师事务所，规范注册安全工程师事务所的设立和执业行为。市安全监管局制定下发了《关于开展注册安全工程师事务所报送基础信息的通知》，截止目前，北京市已成立了42家注安师事务所。

培育和发展行业协会。市安全监管局推动建立了以北京安全生产联合会为枢纽型社会组织，培育成立安全文化科技促进会等6个服务安全生产领域社团组织。

培育和发展注安师队伍，指导企业发挥注册安全工程师。全市注册安全工程师队伍近2万人。出台了《关于开展企业注册安全工程师培养和使用试点工作的指导意见》，加强对企业注安师使用工作的指导，及时总结提炼推广成功经验做法。

（2）构建1+N（1指安科院，N指社会资源）新型实用的科学技术体系。2014年1月将北京市工伤及职业危害预防中心更名为北京市安全生产科学技术研究院，调整了院内部门的职责分工和科研方向，充分发掘北京各大院校、大型国有企业单位科研机构资源，大力推进安全生产科技支撑工作，构建1+N新型实用的科学技术体系。以北京市安全生产科学技术研究院为技术牵头单位，先后与北京石油化工学院合作，联合成立北京市安生生产工程技术研究院；与北京工业职业技术学院、北京电子科技职业技术学院签订合作框架协议，增设安全工程专业，培养安全专业技术人才；与北京工业职业技术学院合作，成立北京市电气安全技术研究所，着手开展城市运行领域电气安全技术科研工作；与北京市自考办、北京城市学院等院校合作，开展专职安全员等在职人员学历教育工作等。

与首钢工学院合作共建，全面启动安全执法实训基地建设。本着“立足当前、面向未来、首都特色、全国一流”原则，依托首钢技师学院，充分利用科技手段，建设体感式、互动式安全执法实训基地，目前已完成项目一期工程可行性研究分析、招标及合同签订工作。

（3）建设“三化”安全培训考试体系。依托社会资源在全市范围内建立了12家安全生产教育培训基地，51家特种作业培训机构，组建了1100多人教师队伍。同时坚持“科学规划、严格标准、高效便民”的原则，按照三化六体系的建设思路，陆续建设和认定36个考试点，形成了布局优化、管理规范、功能先进的考试点网络，考试基础保障能力大幅提高。北京安全生产三化考试点建设模式，获得国家总局肯定，并于2016年12月10日在市安科院，召开全国安全生产考试体系建设现场会。组织制定了《北京市安全生产培训大纲考核标准和培训教材编写规划（2015～2019）》，计划编写完成涉及危险化学品、人员密集场所、中小学校、安全监管监察等行业的63本考核标准和147本培训大纲。

（4）建设安全生产专家库和安全技术人才库。目前市级专家库专家总数246人。为满足基层单位安全生产需求，正在征集专业技术人才组建安全生产专业技术人才库。

3.5 企业托管

企业托管是指企业依托专业力量提升企业安全管理水平。发挥企业内生动力，落实安全生产主体责任，健全安全管理制度和提高管理水平，弥补安全生产工作的薄弱环节，按照市场竞争选择机制与专业的安全技术服务机构遵循自愿平等协商一致的原则签订安全生产服务合同，安全技术服务机构依据有关法律法规的要求，在核准的业务范围内为企业安全生产管理工作提供有偿服务。

企业托管解决了企业不会管、无人管等管理技术、人才缺失等方面存在的问题。本市企业托管的模式主要有三种：全面托管、专项托管和区域托管。