民族地区社会组织参与基层社会治理的瓶颈及制度建设*

钟 蔚，汪才明

(1.滁州学院 经济与管理学院，安徽 滁州 239000；2.滁州学院 马克思主义学院，安徽 滁州 239000)

在我国，社会力量参与社会管理已成为促进社会治理体系和治理能力现代化的内在要求。作为社会多元化治理结构中的主要组成部分，社会组织参与社会事务管理能有效弥补政府单独解决公共服务短缺、城乡与地区差距、社会利益调节失灵等社会问题的缺损。国内不少学者从不同学科理论解析社会组织的功能与价值，及其参与社会管理的困境和实践路径等问题。这些观点尽管从国家宏观层面能解释社会组织参与社会管理的共性难题，但由于这种叙事宏大式研究无法解释特殊性的短板，将其具体应用于民族地区社会管理，则无法回答民族地区社会组织参与基层社会管理所遭遇的瓶颈。因此，立足民族地区的特殊性，认识民族地区社会组织参与基层社会管理的障碍所在，探索民族社会组织参与社会治理的突破路径，对于推进民族地区社会治理体系和治理能力现代化具有重要指导作用。

一、民族地区社会组织参与基层社会治理的制度空间

从我国已有社会组织立法实际来看，尚未对社会组织参与社会治理的权利、义务和责任等实体性规定作出明确安排[1]。然而无论社会组织专门性法律，还是登记管理方面行政法规和部门规章，抑或是民族地区相关政策与法律法规，都对社会组织有序开展社会活动起到引导与监管作用，也赋予民族地区社会组织参与社会治理制度下的现实空间。具体而言，突出表现为以下方面：

(一)参与具体公共事务管理，消解民族地区基层社会矛盾

随着公共事务内容日益庞杂，管理任务日趋繁重，单纯依靠政府行政资源，无法克服行政效率低下、资源浪费、寻租等弊端[2]，大而全的政府管理模式已经不适应社会发展。社会组织成为社会治理的参与主体，发挥各类社会组织的功能和优势，帮助政府解决一些不能或不适宜管理的社会公共事务，有效化解社会矛盾，维护社会稳定。

民族地区社会公共事务涉及民族地区全体成员公共利益的社会性事务，是民族地区社会组织的重要参与领域。受地区环境与民族文化等多重因素影响，民族地区在扶贫救灾、生态环境、基础设施、法律援助、宗教事务等方面的社会公共事务呈典型民族性，常常还与宗教信仰、民族利益等问题交织在一起。一般而言，民族地区基层政府能运用自上而下的行政惯令处理民族地区基层“面”上的社会公共事务，但面对越来越多的具体特殊性社会公共事务却无法承担，管理也难以奏效，甚至诱发民族事务纠纷，导致民族地区基层社会冲突。民族地区社会组织运行和实现机制依赖民族地区社会事务处理的传统规则习惯，这种规则习惯受民族地区传统文化和共同信仰的影响易得到成员约定俗成的认同，而直接转化为民族地区基层社会治理的有效方式，有效弥补民族地区基层政府社会管理上的某些功能缺失。如西江千户苗寨“四个一百二”规定防火零事故[3]，西双版纳曼刚傣族寨依靠习惯法处理村寨各项具体事务[4]。可以说，民族地区基层政府对待具体社会公共事务“点”上的无力给民族地区社会组织参与提供了现实空间。

(二)参与公共服务和产品供给，助力公共服务均等化

政府失灵和市场失灵的存在，为社会组织提供公共服务和产品创造了现实需求。随着公众生活水平的提高和市场环境改善，越来越多的社会团体、公益组织甚至一些营利型企业投入公共产品领域，参与社会公共服务供给。毋庸置疑，作为公共服务供给的主体之一，社会组织具有政府所不可比拟的优势，已逐渐成为推动公共服务均等化的重要补充力量。

囿于传统行政体制的窠臼和公共财政支出的双重压力，民族地区基层政府在公共服务供给种类、规模和方式上，与全国其他地区相比存在一定差距。尤其在少数民族失学儿童救助、扶贫救灾、游牧民族就业与心理调试、宗教与民族文化的保护和传承等民族地区特殊性公共服务上面临政府供给不足与市场短缺的双重困境。民族地区社会组织依托其独特组织纽带和社会网络，通过社会捐赠或民间资助将人、财、物等社会资源转化为教育、文化、经济、医疗护理、社区服务等各类公共服务，以内生组织优势弥补公共服务供给中“双失灵”问题，成为民族地区公共服务供给体系的一种制度安排。如凉山彝族妇女儿童发展中心依靠本地资源建立彝族社会关系网络，开展彝族妇女生产救助、彝族地区扶贫、救助因毒品和艾滋病致孤的儿童等服务活动[5]。民族地区社会组织自下而上，自主提供多样化公共服务，在满足民族地区社会发展需求的同时，有利促进民族地区公共服务均衡发展。

(三)参与基层民主管理，增强民族地区基层社会自治能力

“社会自治是社会民主的实质性内容，也是社会治理现代化的核心含义。”[6]从社会民主角度来看，社会自治是通过社群集合体实现的。实际中，社会组织以其自身属性和组织价值吸引社会成员加入，及时了解发现社会问题，将成员需求和愿望向上传达，以监督与民主商谈机制发挥着重要的民主治理作用。

受地域、文化因素和经济社会发展状况影响，民族地区公众民主意识淡薄、民主参与程度不高，选举结束后大小事务均由基层自治组织管理人员包揽，民主实现其他环节流于形式，公众参与也就是执行国家或集体决策而没有参与具体事务的管理中，社会自治能力相对较低。民族地区社会组织一般由具有相同的民族身份和宗教信仰的成员组成，人员构成同质化程度比较高，较易获得组织凝聚力和认同。这种较强的组织基础一方面有助于整合协调成员利益，催生一致的组织利益诉求并组织化实现，另一方面也能内化约束组织成员的个人行为，维护民族地区基层社会秩序。如广西那坡和平村养殖协会以“党委+协会+农户”的模式再组织引导农户自愿发展特色农业，并将村庄利益需求通过合理渠道反馈给基层政府, 争取政府的政策支持[7]。这种主动参与基层民主决策与监督方式客观上提高了基层社会自治能力，促进民族地区基层社会稳定与发展。总之，民族地区基层民主管理的巨大需求为社会组织参与提供了宽阔的空间，随着民族地区经济社会深入发展，基层民主的参与空间会逐渐加大。

二、民族地区社会组织参与基层社会治理的现实瓶颈

作为基层社会治理不可或缺的力量，民族地区社会组织数量、规模和活动范围都有了明显的改善，在参与基层社会治理的实践中成效显著，然而由于民族地区经济社会发展相对滞缓，社会管理局面较为复杂，一些亟需破解的制约因素不同程度影响着社会组织参与基层社会治理，导致民族地区社会组织在基层社会治理中实质性、有效性参与不足，难以满足民族地区社会需求。

(一)行政化倾向与社会组织管理体制缺陷并存

社会转型过程中民族地区社会组织起步晚，在被总体性社会所覆盖的社会力量中尚处于弱势状态,受传统管理体制影响，民族地区社会组织与基层政府及部门的关系惯性偏离，以及双重组织管理模式都在一定程度上抑制了民族地区社会组织参与基层社会治理的可能空间。

1.政社不分迹象明显

长期以来形成的国家层面上政社不分必然反映在基层政府对社会组织认识与关系上。现实中一部分社会组织依赖政府严重，其运行管理受政府约束，参与基层社会治理实际只能是一种变相的政府职能履行。毫无疑问，民族地区基层政府与社会组织也受这种传统体制影响。同时由于民族地区社会组织发育不成熟，时常夹杂着宗教和民族多重因素，在参与基层社会治理中，基层政府出于“想放又怕出事”的观念，似乎只是让社会组织承担一些“拾遗补缺”的工作。甚至有些社会组织具有半官方性质，其行动都是在政府鼓励下进行，自治程度较低。民族地区基层政府与社会组织之间关系并未发生根本性改变，这种情形下参与也就是一种象征性参与或单一政策过程。

2.社会组织双重管理体制弊端显著

我国对社会组织实行民政部门登记注册和主管机关业务指导的双重领导，将社会组织的成立、管理、运行都纳入政府管理。主观上，这种双重管理体制有利于加强对社会组织的监督，客观上也为社会组织参与提供便利和法制保障。但在具体实践中仍存在弊端：由于《社会团体登记管理条例》中相对较高的登记门槛，以及挂靠业务单位的审批限制，民族地区大量“草根”组织因登记困难或不愿登记而失去合法主体资格，难以有效参与基层社会治理，并且即使登记成立后又因缺少系统化的规范指导而被一些“硬性政策”挤出[8]，这些都严重阻碍了其参与基层社会治理积极作用的发挥。

(二)民族地区社会组织参与的制度化缺失

市场经济的快速发展和改革开放的深入带来了民族地区社会的巨大变革，多元化社会发展催生了许多新的社会组织参与领域，也带来发展了社会组织活动方式革新，由原来简单的资金和物质资助、提供服务、公益宣传、教育培训等一般性公益活动转向政策调研、实体经营、信息服务、出版发行等专业性活动。然而，由于受民族地区经济发展及其社会组织实际状况的特定制度环境约束，民族地区社会组织参与的相关制度存在一定程度上的缺失，无形中限制了社会组织在基层社会治理中的参与。没有法制规范的依托，民族地区社会组织参与基层社会治理很难有很大的发展空间。

1.与社会组织相关的基层社会治理准入机制还不完善，监管规范不健全

虽然民族地区各级政府都在鼓励社会治理多元化，但在具体实施中，与社会组织相关的参与准入机制还不完善，对于身份条件、参与领域、途径、职责范围等没有明确的路径指南，对社会组织参与社会管理的监管、税收优惠等方面也都缺乏详细规定，仅通过依法登记和年检要求难以落实社会组织参与基层社会治理的日常监督和绩效考评。从而导致社会组织参与随机，实施项目随意。

2.在基层社会治理中的社会组织参与缺乏规范指导

首先，参与方式较为单一。在民族地区，由于公共服务市场化程度不高、政府职能转变滞缓，加之民族地区社会组织自身发展不充分等影响，民族地区社会组织往往在政府部门安排的政策框架内，以协助政府开展活动为目的，参与社会治理方式大多以政府主导为主，局限于自上而下的被动模式。实践调查发现：在公益服务领域，志愿参与被广泛采用，但在其他社会服务领域，政府委托、购买服务、公私合作等参与方式则较少运用。其次，参与平台机制缺乏。由于民族地区缺乏一定范围内统一的服务招投标平台，社会组织常态化、制度化获取信息渠道较少，在参与民族地区基层社会治理总体数量相对较少的的情况下，社会组织能选择的参与空间就更少，甚至难以获取参与机会。

(三)民族地区社会组织参与动力不足

尽管民族地区社会组织发展迅猛，但是规模小、结构不合理、独立性不够等内生弊病严重影响其参与基层社会治理的作用。为此，民族地区各级政府根据社会治理的实际需要出台培育与扶持政策，以促进社会组织发展来承担政府职能转移出来的社会职能，但是目前在一些关键领域还只是零星出台一些文件，未对社会组织发展及其参与社会治理作出整体规划和顶层设计，况且民族地区区域差异性较大，政策执行困难，社会组织资金缺乏、运作能力差、专业化程度弱等内部治理问题并未有效改观。社会组织的自身发展艰难，难以承担参与社会治理的重任。一方面民族地区社会组织因组织规模和资源等原因，普遍存在资金短缺、场地设施有限、人员流动、组织管理不健全等问题，社会组织得不到政策扶持自然失去执行保障，参与基层社会治理自然堪忧，反过来抑制了社会组织参与意愿。另一方面社会组织参与的激励机制缺乏。一般来说，基层社会治理中，公共服务和产品供给大多是自上而下，服务规模、种类和效果很大程度取决于各级领导的偏好，社会组织一般是被动执行，缺少参与治理决策的能力和资格。但是，实际中民族地区一些社会组织，尤其是草根组织，受传统民族文化影响，其自主意愿较大，往往本着自愿宗旨而不完全遵照上级意图，这种“不合作”招致政府部门的不信任，在一定程度上挫伤参与积极性。

三、民族地区社会组织参与基层社会治理的制度设计

从体制机制的角度来看，借助社会组织力量不仅是社会治理现代化的内在需要，客观上也能提升社会治理水平。如果制度设计能够释放社会组织反映诉求和沟通民意的典型性社会功能，就能弥补政府、市场双失灵带来的治理缺失。显然，在建设包容性社会、缩小城乡差距的总体政策框架下，创新民族地区社会组织参与基层社会治理制度设计具有十分紧迫而重要的现实意义。

(一)优化民族地区社会组织参与的体制机制

改革和完善社会组织参与的体制机制关键就是推进政社分开。政社分开要加快民族地区政府职能转变，开放民族地区基层社会治理领域，既要释放民族地区社会组织健康成长的发展空间，又要为民族地区社会组织参与基层社会治理提供合适的政策环境。

第一，合理定位基层政府和社会组织的角色与职能。民族地区社会组织结构现状决定了其一段时期内还不能够成为基层社会治理创新的主体。因此，要理顺民族地区基层政府与社会组织之间的关系，明确各自在社会结构和公共事务管理多元化主体中所处位置，既要防止政府职能转移中出现“缺位、错位、越位”等现象，也要发挥社会组织广泛参与社会事务的自主、自治管理的功能优势。进一步明确两者在基层社会治理中的具体职能，将中介、公益性等服务职能转交给社会组织，简政放权，实现治理空间有效让渡；将政策引导、宏观调控、监督管理等职能留给政府，把政府从繁琐复杂的具体事务中解脱出来，实现由“划桨者”向“掌舵者”角色转变。

第二，改革社会组织双重管理体制。依据民族地区发展需要和社会组织发展情况，对不同领域的社会组织实行分类登记管理。除有关法律法规需前置的政治类、法律类、宗教类的社会组织外，工商服务、科技、公益慈善、社区服务等领域社会组织直接向民政部门办理成立、变更和注销登记。民族地区还可根据社会组织具体实情，出台相关政策细则放宽社会组织在登记条件中资金、人员、场所等方面的一些硬性要求，通过降低门槛和备案管理重点发展符合民族地区特征和需求的社会组织，有利于民族地区社会组织获得法律地位和相应保障，为民族地区社会组织参与基层社会治理提供组织准备。

(二)健全民族地区社会组织参与基层社会治理的相关法律制度

确定民族地区社会组织在基层社会治理的主体地位并构建相关法律制度体系。

首先，推进社会组织立法。制定社会组织法，对社会组织法律地位、权利义务、职能和法律责任等实体性问题予以明确统一规定。民族地区政府则根据本地区社会组织参与的现实状况，进一步完善建立民族地区社会组织参与基层社会治理的相关法律体系，规范社会组织参与的运行、承接、监管等环节，解决实际中具体条款适用模糊、不系统甚至相对抵触的法制问题，制定民族地区一些特殊性社会治理问题的实际运用原则和规范，为民族地区社会组织制度化参与基层社会治理提供法律保障。

其次，健全社会组织参与的准入制。由于民族地区社会组织发展不平衡，出现一些无资质的社会组织在政府政策激励下变相服务、虚假竞争等抢夺资源的组织行为，这种不规范的参与极易引发社会问题。因而在放宽民族地区社会组织登记门槛的前提下，健全社会组织参与的准入制度，对社会组织参与具体社会治理领域的专业资质、参与方式、服务监管、责任追究等予以详细安排，为保障民族地区社会组织有序有效的参与提供制度准备。

最后，构建社会组织参与社会治理的评估与监督制度。引入第三方评估，对社会组织成立、日常运行及参与情况进行全过程评估。针对民族地区社会组织参与的具体过程、参与效果等方面科学设置评价指标，将评估结果作为社会组织承接资质评定与奖惩的重要参考依据。民族地区基层政府职能部门要对辖区社会组织的资质条件、组织运行、服务活动等进行动态监管，加大资金使用、日常活动等重点环节监督，防控社会组织参与风险。以规范民族地区社会组织运行，促进其参与基层社会治理的能力提升。

(三)构建民族地区社会组织参与平台

参与体制机制和法律制度属于宏观上解决社会组织参与障碍的顶层政策设计，而要实现社会组织实质性、制度化参与还需构建民族地区社会组织参与平台，实现政社互动合作，以便真正将民族地区社会组织参与基层社会治理落到实处。

首先，健全信息发布制度。民族地区基层政府定期将各种服务项目信息及时发布，引导社会组织服务与民族地区社会需求有效对接，使得社会组织能准确了解参与内容、参与流程和方式、资质条件、优惠政策等；定期公开社会组织参与重大项目运作信息、资金使用等，以信息公开作为政府与社会组织真正合作起点。

其次，拓宽社会组织参与范围。民族地区各类社会组织在文化教育、环境保护、医疗卫生、妇女儿童权益保护、养老服务、贫困救助等多个领域承担着由原来政府职能部门履行的社会服务职能。随民族地区公众需求日益多样化，社会组织的服务领域需要不断进一步优化。尤其拓宽村庄治理、法律援助、宗教文化传承与保护、民族再就业等具有民族区域特色的治理领域，加大社会组织在民族地区基层事务民主决策与监督等方面的参与力度，使民族地区社会组织参与基层社会治理真正取得实效。

最后，创新民族地区社会组织参与基层社会治理的实践模式。以项目建设为着力点，根据参与领域的服务对象灵活运用政府直接经济资助、服务外包、公私合作、出让或授权经营等方式，有效调动、整合民族地区社会资源。在慈善救助、公益服务等一般性社会服务领域，民族地区社会组织要依托价值和身份认同开展特色志愿服务活动；而在生态保护、民族产业、民族文化保护与传承等典型领域，民族地区社会组织则要立足区域与文化特色，挖掘民族社会资源，因地制宜开展多样化的参与服务，缓解民族地区基层政府压力，维护民族地区基层社会稳定发展。

(四)完善民族地区社会组织激励扶持政策体系

对于民族地区社会组织规模小、发展缓慢的实情来说，政策激励扶持社会组织发展是推动民族地区社会组织积极参与基层社会治理的重要手段。

第一，建立具有针对性的分类激励制度。促进社会组织发育与发展除在人员、资金、税收等给予必要支持外，要采取分类激励，针对不同社会组织类型给予政策扶持和资金支持。对于符合当前民族地区经济社会发展需要的，以定向委托、政策倾斜等方式培育发展社会组织。

第二，完善财政激励政策。灵活采用合适的财政工具激励社会组织有效推动社会组织在基层社会治理中的自主性。一方面，在继续加大民族地区公共财政直接支持基础上，落实财政优惠政策。根据不同领域社会组织参与服务情况与效果，制定税收减免或财政奖补方案。另一方面，加大项目投入，改革政府转移支付，将项目费用专项纳入民族地区各级财政年度预算，以制度化的项目孵化持续提升社会组织参与民族地区基层社会治理的实践能力。

第三，完善政府向社会组织购买服务机制。依据民族地区实际发展需要，编制民族地区基层政府购买服务清单，依据不同服务类型采用合适的政府购买方式，规范社会组织承接流程，明确购买服务的具体标准、资金拨付、违约责任等内容。加大政府购买力度，积极向具有社会治理潜力的民族地区社会组织开放公共资源，为提升社会组织在基层社会治理的参与能力提供广阔的实践领域。

四、结语

基层不稳，社会难安。基层社会的有效治理事关整个社会和地区的长治久安。民族地区社会组织凭借传统规范和民族文化习俗等组织权威成为基层政府社会治理的补充力量。然而随着民族地区社会组织参与社会治理的制度空间不断拓展，民族地区社会参与的体制包容性和参与制度化的瓶颈已经成为基层社会治理中社会组织参与不可忽视的限制要素。培育发展社会组织，破解民族地区社会组织参与基层社会治理的制度障碍，提升社会组织参与基层社会治理能力对于推动民族地区基层社会稳定健康发展，构建民族地区社会治理现代化具有重要的现实意义。