村落理事会的政治生态分析*——基于鄂西南C村的调查

秦海燕

(安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

一、研究的缘起

党的十八届三中全会指出“激发社会组织活力，鼓励和支持社会各方面参与”。党的十九大更是强调“推动社会治理重心向基层下移，打造共建共治共享的社会治理格局”。2014年中央“一号文件”则提出“完善和创新村民自治机制，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”。2015年中央“一号文件”进一步指出“探索符合各地实际的村民自治有效实现形式”。2016年中央“一号文件”继续强调“完善多元共治的农村社区治理结构”。2017年中央“一号文件”更加突出“完善村党组织领导的村民自治有效实现形式”。村落理事会正好顺应了党和国家提出的健全农村基层民主制度和完善乡村治理机制的时代要求，是在基层党组织的领导下以自然村落为基本单元组建起来的新型自治组织，是新时期探索和创新适合各地实际情况的村民自治有效实现形式的重要成果。

早在新农村建设活动伊始，为了更好地激发村民参与新农村建设的积极性和主动性，安徽、江西、湖北、广东、广西等地就大胆地将村民自治的重心延伸到自然村一级，并以此为最基本的治理单位探索村民自治的多种实践形式，取得了显著的效果。这些地方实践的成效也吸引了学界的关注和研究。学者李勇华和黄允强[1]、陈胜祥、唐天伟和邓九根[2]、李志强[3]、田先红[4]、毛丽平和张联社[5]、卯丹[6]、许龙飞和郑庆杰[7]等对起源于江西省“赣州模式”的新农村建设理事会，在诸如产生背景、组织结构、职能践行、存在价值、理事限度、完善措施等方面展开了分析和探讨。另一些学者如张艺和陈洪生[8]、王君磊[9]、杨国才[10]、吴敬斌[11]、李杰和伍国强[12]、苏明[13]、慕良泽和姬会然[14]、姚星宇[15]、徐勇和吴记峰[16]、蔡禾、胡慧和周兆安[17]、严宏[18]等则对农村改革发展和基层治理改革创新试点工作需要而成立的村民理事会的形成、模式、机制、功能、不足以及创新等问题进行了深入研究。这种类型的理事会产生于湖北、广东、广西、江西、云南、安徽、福建等地，一部分是由村落社会中自发形成的宗祠理事会、宗族理事会、房头会、“十姐妹”等组织转变而来的，另一部分是为了有效解决项目实施过程中涉及的征地、拆迁、用工等问题由村民协商自发组建的，还有一部分则是基层政府为了推动项目实施，促使项目更好落地，大力培育和扶持的结果。除此之外，张茜和李华胤[19]、王海侠和孟庆国[20]、王晓莉[21]等学者继续跟进湖北秭归、江西新余两地将党组织建立在自然村一级的新探索，分别研究了秭归的村落设党小组和村落理事会的“两长八员制”和新余的村民小组“党支部+村民理事会”的“分宜模式”。

综合来看，上述研究主要从国家与社会关系的视角，运用了协商共治、合作治理、社会资本、制度经济学、政治社会学等相关理论，而政治生态理论则鲜有学者涉及。现有的研究虽然也强调政治社会环境影响和制约着村落理事会的发展，却没有从政治生态的角度具体分析它与政治生态环境之间的互动。本文尝试弥补这一研究不足，运用政治生态理论,结合鄂西南C村的村庄实际来深入探讨村落理事会的生成、功效、动力、困境以及未来的发展趋向等问题。

二、村落理事会的生成和功效

政治生态理论认为，任何政治现象都是政治体系与其环境交互作用的结果，因而需要将其放在与之相联系的政治生态系统中予以整体把握。政治生活与社会环境虽各自独立，但同时又有着千丝万缕的联系，二者互为主体和环境的关系，互相提供信息与能量的支持[22]。因此，政治生态中的政治主体并非孤立存在，而是置身于周遭的环境因素之中，形成各种网络化的联系，从外部获取信息与资源以保证自身的生存与发展，同时又会对外部环境产生特定的影响。政治主体的很多特性、行为以及变化发展都能从环境的影响与压力的角度得到合理解释。只不过，政治主体并非总是被动地对外部压力作出反应，而是可以在一定的范围内自我调控，避免外部压力对自身产生过度干扰。更重要的是，政治生态中的政治主体拥有高低不等的行为自主性，同样可以根据自身的意愿和判断影响甚至改变外部环境。具体到乡村政治生态而言，组成乡村政治生态系统的政治主体包括乡镇基层政权、村民自治组织、村民等。村落理事会就是一种新型的村民自治组织，是乡村政治生态系统中的有机个体。与此同时，作为重要的社会主体，对于那些边界模糊的社会事务领域，村落理事会与政府展开互动与合作，不但可以发挥社会组织民间性、草根性和志愿性的优势，弥补单一政府力量的不足，还能更好地提升公共事务的治理效率，同时也更能充分地体现公民的公共主体性，拓展公民参与的深度，推动着政治民主向社会民主的渐进式发展[23]。

C村所属的Z县在2001年实行了大规模的合村并组，虽然缩减了村组干部的数量，降低了行政管理成本，但是在实践中面临着以下治理难题：一是行政村的管辖范围扩大了，而村干部的人数减少了，往往“跑断村干部的腿，堵不住群众埋怨的嘴”，致使管理跟不上、服务难上难；二是民生问题多，利益需求差异大，使得决策和执行都困难，导致争取项目难，让项目落地更难；三是村级组织行政化，体制外精英边缘化，普通群众个体化，村庄内源性动力不足，自治难以有效开展。为了解决上述难题，Z县进行了幸福村落创建工作，以有着相同的农耕文化、习俗文化、地缘文化和亲情文化的自然村落为最基本的自治单元，通过成立村落理事会，推选“两长八员”，引领村民积极开展村民自治活动。2012年底，C村在政府的动员下开始了幸福村落的探索，按照要求将原先的五个村民小组划分为十三个自然村落。在每个村落内部，设置“一长八员”，“一长”即村落理事长，“八员”包括经济员、环保员、管护员、宣传员、调解员、张罗员、帮扶员、维权员。理事长的职责是：组织村民提高经济收入，教育引导村民遵纪守法、遵守村规民约和社会公德，弘扬家庭美德和优良民风民俗，充分发挥八员和党员的作用，更好地为群众服务；每季度组织召开一次村落群众议事会，及时了解和反映村落社情民意；建立幸福村落创建工作台账，收集整理幸福村落创建相关材料。八员的职责是对理事长职责的细化，主要体现在村落发展、困难帮扶、纠纷调解、公共服务以及政策上传下达等方面。“理事长+八员”的理事会组织架构在实践形态上往往采用简化的形式，即理事长和八员并非是在村落内配齐九个人，而是互相兼职，将人数保持在三到五人之间，这主要是因为八员对应八项职能，若是每一项职能设置一个岗位则成本过高，而且议事的时候人多要求多难以统一，做事的时候还容易互相推诿。随后，为了强化基层党组织建设的需要，将“一长八员”升级为“两长八员”，在党员数量超过三名的村落设置党小组长，强化党对村落的管理。同时，进一步优化八员的职务设置，按照职能相近的原则进行合并，即经济员、监督员由一人担任，调解员和帮扶员由一人担任，环卫员和管护员由一人担任，宣传员和张罗员由一人担任，理事长一般兼任宣传员和张罗员，如果理事长是党员，一般由理事长兼任党小组长。

村落理事会的产生是行政力量推动的结果，这主要与自然村落自身的社会环境密切相关。C村是杂姓村，没有明显的家族或宗族势力，又地处山区，交通不便，单个家庭力量有限，人与人之间的互助需求度高，每个家庭都希望通过合作来提高抵御风险的能力。受制于血缘关系的薄弱，人际关系的构建主要以地缘关系为主，在日常的生产、生活中建立帮工互助机制，遵循长期均衡互惠的原则，在自然村落中形成一种自觉自发的互助合作秩序。人情交往进一步强化了这种秩序。当地要求在村落社会内部的人情关系大家要保持在同一水平，不得攀比和竞争，体现出人情往来的内部平衡，不容易造成村落的社会分化。加上土地资源不稀缺、人地关系不紧张，因而在对环境的长期适应中形塑了一种和谐而不紧张的熟人社会关系。在这种社会环境下，互助机制和人情规则不断被村落场域中的行动者实践着，慢慢就会内化为一种社会习惯，演变成一定的社会规范，对村落社会产生着相应的影响。正因为当地社会关系的相对均质化，村落社会结构中没有产生寡头式或垄断性的权威人物，也没有形成内生的社会权威结构，给政府进入村落社会留下了一定的空间。因而当面对治理难题时，村落社会虽有地方性规范存在，但内生性资源不足，无法形成一致行动能力去自发成立相应的自治组织来解决问题，此时，政府作为主导性力量培育和扶持村落理事会就是一种必然选择。 但是，村庄治理中有很多日常化的、末端的、琐碎的、细小的需要被治理的内容，治理对象也是高度“非程式化”的，而这些是正式的、程式化的科层行政体系所无力应对的。同时，在城市化和人口流出的大背景下，农村的利益密度日益稀薄，完全依靠市场机制也是不现实的。因此，需要村落理事会这样的社会组织进行自治，组织协调村民，配合基层政府和村两委工作，减轻村干部负担。推行村落理事会之后，基层政府和村两委将外来人口落户的决议、低保和困难户的评议、五星级党员和十星级文明户的评选等权力下放给村落，由理事会组织村民讨论商议村落里需要做哪些事情，发挥村民的主动性和积极性，提高村民对公共事务的决策和参与力度。通过村落理事会的运作管理，村落内部发生了显著的变化：蔬菜、茶叶、脐橙、柑橘等农业生产得到了发展，公共基础设施改善和维护更为便利，内部矛盾纠纷能够得到及时有效的化解，村落的社会自治性质和非正式化治理功能不断增强。

三、村落理事会的动力机制和治理困境

从政治生态理论的角度来看，作为一种“组织生命体”的村落理事会一旦成立后，就会借助相应的机制从生存于其中的特定的政治生态环境中获取自身需要的各种资源。一是组织动员机制。“两长八员”是由村落内部召开的户长会议选举产生的，过程比较简单，不设候选人，实行海选，在得票过半数的前提下按得票数的多少依次选择，得票最多为理事长。村民们一般选择为人公道正派、做事有奉献精神、闲暇时间充足、有一定工作经验的人作为理事长和“八员”的人选，因此村落里的老干部、老党员、老组长、老教师等成为了理事会主体。民选理事会成员为理事会开展工作提供了合法性基础，因为“你选我就得支持我的工作”“要将心比心，更要以心换心”。正是运用了村落熟人社会中的人情、面子等交往规则，巧妙地在村落公益与村民私利之间搭建起柔性过渡地带，国家的惠农政策和项目才能够平稳落地[24]。与此同时，理事会的协议、决议是由其成员商议讨论、形成共识达成的。理事长本身只是村落社会关系网络中的一个结点，难以覆盖所有的关系，不可避免地存在“盲点”现象，如理事长跟有的村民比较生疏，甚至在日常的生产生活中有摩擦和过节，使得其争取村民支持的能力有限。而当理事会其他成员加入之后，每个人都可以调用自己的熟人社会关系资源，从多个方面、多个角度去解释理事会的工作，从而形成一种“势”，不但能够争取更多的支持，还可以减少组织动员过程中的盲点，不至于让理事长一人孤军奋战。

二是财力支持机制。一方面来自政府的财政资金。Z县每年给每个行政村2万元的财政拨款，作为幸福村落创建工作经费和对理事会以奖代补经费；每年争取项目资金7亿元，安排“一事一议”资金1 500万元，整合部门资金8 000万元，支持自然村落的建设和发展。除此之外，县政府还将村村通工程、安全饮水、土地整治、产业结构调整等项目捆绑进幸福村落创建工作中，并将村庄自主发包的项目金额由2万元以下调整为10万元以下，让村庄可以充分利用自身实力实施项目、获得收益。另一方面来自村集体经济收入。C村每年集体收入可以达到20多万元，包括水电站盈利、金矿出租金、三资发包费等。虽然这些收入相对于国家每年投入的财政经费来说不足一个零头，却给了村庄很大的灵活自主性，使其拥有一定的财力去支持本村开展自主活动。C村每个月开一次理事长工作会议，每个季度开一次“两长八员”会议，对于参会的和平时因理事会工作影响自家生产的给予相应的误工补贴(每半天35元)，还对优秀理事长、优秀八大员、五星级党员、优秀村落进行评选，用以奖代补的方式调动理事会的工作积极性，形成村庄治理的良性互动，从而在需要耗费相当人力物力成本而上级推动者所给资源又十分有限的幸福村落创建活动中占得优势。

但是，实际运行中的村落理事会也会面临以下困境：一是权、责、利不对称，自身动力不足。权力、职责、利益和能力之间的关系应该遵守等边三角形定理。权力、职责、利益是等边三角形的三条边，它们是相等的，能力是等边三角形的高，可以略小于职责，这样才能使工作富有挑战性，更好地激发工作积极性[25]。理事会所拥有的权力几乎没有。基层政府让渡和授予的部分治理权力只是下放给村落的，理事会并不享有这些权力。理事会要不断地完成自上而下分解下来的诸如环境卫生整治、项目落地协调、精准扶贫、土地确权等行政任务，这些主要是政府中心工作，政府只是将越来越多的事务性工作向下传递，却并没有赋权给理事会，也没有给予理事会成员相应的工作报酬，只是有限的误工补贴和奖励资金，每年不到千元，远远不能弥补其在理事会工作而耽误自家生产生活的损失。在实际工作过程中，理事会往往采取以德服众的方式，利用自己的关系资源来化解矛盾，通过以身作则、率先垂范来获得认可，分文不取，收获的只是面子、尊重、声誉等社会性报酬。然而，在市场化进程中，重感情越来越成为一种形式，经济利益成为了调节人际关系远近的标杆[26]。在此背景下，传统的熟人社会关系日益复杂化和功利化，依托于熟人社会的乡土伦理和逻辑逐渐解体，取而代之的是市场伦理和逻辑，使得理事会难以发挥实效。除此之外，理事会始终贯彻着协商机制，要与基层政府、村两委、村民以及成员之间进行协商，这就需要理事会成员具有较高的理事协商能力，现实中理事会成员良莠不齐，除了理事长具备相应的能力外，其他成员则很难满足要求。权、责、利的不对等加上能力有限，致使理事会自身动力不足。

二是日益行政化，自治功能弱化。理事会“两长八员”的制度设置本身就是典型的科层化体系分工的体现，加上政府掌握着各种资源，还利用党组织的上下级关系进行制约，决定着理事会要执行政府意志，承担着行政责任，并接受上级对其工作的考核，以致有沦为村两委下级单位的危险。另外，理事会要处理的精细化、标准化、信息化的事务工作越来越多，如精准扶贫工作，理事会成员不仅要配合扶贫工作组识别、鉴定村落内的贫困人员，还要负责各类统计报表的填写以及网上信息认证工作，并且贫困群体也被分配给各个成员作为联系对象。理事会任务多、负担重，能力不足、疲于应付，缺乏精力关注自治。理事会的成立本意在于调动基层群众积极参与基层治理，通过对村落自治力量的援引，使国家惠农政策和农民发展意愿有效对接，降低惠农项目的落地难度，减少基层治理成本。可是自然村落的类行政化建制无疑会增加一级治理机构，可能会产生信息不对称问题。在现实社会中，任何组织和个人都拥有一定的信息量和自己独特的信息结构，世界上不存在两个在信息量和信息结构上完全相同的信息主体，所以信息在信息主体间的分布是不对称的[27]。理事会也不例外，掌握着对自身有利的信息，因激励机制不足，惩罚机制缺乏，又没有有效的群众监督机制，则工作中容易出现偷懒、糊弄等搭便车行为，反而会增大治理成本，弱化自治功能，也会相应地影响和改造着身处其中的政治生态环境。

四、村落理事会的发展趋向

对于政治生态理论而言，政治体系既是社会的一部分，更是人化自然的一部分，而不是凌驾于社会与自然之上的孤立存在。在政治与社会的关系上，政治体系如果能够充分认识到社会之于政治的基础地位，以及在此基础上二者之间的互动规律，从而实行社会民主，给社会以相对独立而自由的活动空间，以释放社会内部所凝聚的巨大能量，那么既能为社会发展找到强大的内在动力，又能够减轻政治体系独立推动社会发展，而社会自身却无动于衷的巨大压力。因此，村落理事会虽为一个新事物，但它的存在价值是不容置疑的。为了使其获得长足的发展，当务之急先要妥善地解决村落理事会所面临的难题。首先，村落理事会发挥长效的核心在于理事会能否与村民之间形成良性互动，而这种良性互动的形成又在于理事会能否保持长久的动力，以及村民能否对理事会形成较强的依赖。理事会只有手中掌握有充足的资源才能长期地为村民提供有效的服务，村民才会对理事会产生依赖，理事会也才能形成组织权威，从而更好地行使治理村落的职能。因此，可以将村落内部的土地、山林、水塘等公共资源的管理权交由理事会掌握，所产生的收益也由理事会管理，用于村落的社区公共设施建设，来进一步充实理事会的力量，进而保障理事会的有效运作[28]。其次，在充分尊重村民意愿的前提下，不断调整和优化理事会成员的年龄、性别、知识和能力结构，吸收文化程度较高、年富力强的村民进入理事会，合理安排男、女性别比例，形成阶梯型的年龄结构。除此之外，还要为理事会提供一定的办公条件，改善理事会成员的工资福利待遇，并建立健全奖励和惩罚有效结合的激励机制以及群众监督和行政监督融为一体的监督机制。

当然，从长远的发展来看，还要确定好村落理事会在乡村政治生态系统中的地位。在政治生态系统内部，每个主体各有自己相应固定的“生态位”，都有着能够发挥自身应有功能的地位。位势和位差则是两个理解政治生态的“位本性”的重要概念。位势指的是处于一定生态格局中的相关主体拥有自己的特定位置，且位置本身被赋予了相应的职责、权限和功能。而不同的主体虽都有自己的特定位置，并在这个特定位置上履行一定的职责、权限和功能，但一定的生态格局总是一种差序格局，同一系统中的上下级之间、同一系统中的同级之间以及不同系统中的主体之间都会存在位差[29]。运用到政治生态系统中来，则启发我们要合理划分和界定各主体的位差，并发挥好其在一定的位差序列中的应有位势，从而不断推动政治生态系统的进化。因而，可以考虑整合村民委员会与村落理事会两个组织的机构与职能，适当扩大村委会的人员编制，将理事会吸纳进村委会中，使其职能统一在村委会这个组织内部得到合理分工，尽可能在不过多增加财政负担的前提下处理好行政事务与自治事务之间的关系[30]。最终，实现乡村政治生态系统和谐、高效、可持续的良性运行状态。

五、结语

本文主要是通过对政治生态环境中村落理事会存在的具体形态的呈现，来启发对村落理事会的可持续性问题进行更为深入的思考。当然，本文的研究还存在很多不足，如只是立足于一个村庄的田野调查资料，而中国农村地区的差异性较大，单个村庄的经验并不足以作为推论全国农村的依据；缺乏对其他地缘型村庄的经验比较以及其他类型村庄的对照，只能在个案村庄的情境中理解经验材料，不可避免会存在有失偏颇的解读；对处于特定的政治生态系统中的理事会与村两委以及基层政府之间的复杂互动没有充分展现出来，可能会造成对某些事件丰富面相的遗漏。另外，作为一个新兴的具有创新的事物，村落理事会如果不具有可复制性、可推广性，它的价值将会大打折扣，那么，如何解决不同政治生态环境下的复制性、推广性问题。这些都要留待以后的研究去继续深入和拓展。