国家战略视角的反垄断问题初探——写在《中华人民共和国反垄断法》实施十周年之际

王先林

2018年对于中国的反垄断和反垄断法来说具有特别重要的意义：一方面，《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》)在2018年8月1日迎来实施的十周年；另一方面，在2018年3月确定的国家机构重大改革中国务院反垄断执法机构由原来分别属于国家发改委、商务部和国家工商总局调整为统一归入新组建的国家市场监管总局，即实现了所谓的“三合一”，这引起了国内外的广泛关注，并对我国未来的反垄断执法有着重大的影响。站在这样一个重要的时间节点上，总结和反思反垄断问题就应超出纯粹的制度和技术层面，而应有更为宏观的视角。本文拟就国家战略视角的反垄断所涉及的相关问题进行初步的思考。

一、国家战略视角的反垄断问题的提出和基本要求

作为现代市场经济条件下政府干预市场的一项重要方式和手段，反垄断(或者竞争政策)可以从不同的维度进行理解和分析，至少存在经济理论、法律制度和国家战略三个不同的视角。反垄断作为经济领域的一种现象，首先是一种经济理论上讨论的主题，同时它也是一种法律制度及其实施的活动，而在当今经济全球化的背景下它还是一种国家战略*参见王先林《从经济理论、法律制度到国家战略——关于反垄断的三维视角》，《南京大学学报(哲学·人文·社会科学版)》2018年第3期。。实际上，反垄断既是一种经济理论及以其为基础的经济政策选择，又是一种建立在经济理性基础上的法律制度安排，因为按照现代法治原则的要求，反垄断作为一种政府干预市场的行为必须得到法律的确认和保障。随着经济全球化和世界经济一体化的趋势日益明显(尽管在这个过程中会存在曲折和反复)，反垄断已经超出了一个国家内部的政策手段和法律工具的范畴，越来越多地与国家的制度竞争优势和国际话语权联系在一起。在这种情况下，仍然仅仅从一般的经济政策和法律规则的角度来考虑反垄断问题就显得不够了，还需要在此基础上进一步从战略的视角，尤其是国家战略的高度去认识和对待反垄断问题。

从国家战略视角提出反垄断问题，就是要在经济理论发展和法律制度完善的基础上，进一步从国家战略的层面去认识和对待反垄断问题，这将有助于我们从国家整体利益的视角来全面和准确地把握所涉及的问题，并能够从国家整体利益最大化的原则出发，去建立和完善反垄断规则，调整和改进反垄断执法工作，确立和运用在对外交涉和谈判中的立场和策略，协调和处理反垄断过程涉及的方方面面的关系，特别是进一步发挥市场竞争机制在国家经济发展中的作用。因此，对反垄断的认识和理解，不能就事论事，仅局限于经济理论或者法律制度层面，而应以发展的观点、战略的眼光，进一步在战略上审视和把握反垄断问题。在这个意义上可以说，反垄断既是完善立法支撑基础上的执法活动，又是以经济逻辑和理性选择为前提的国家战略的重要组成部分，即一种以竞争政策和反垄断法为主要支撑点和动力机制的国家经济发展战略。基于反垄断的基本功能是要维护市场竞争机制的正常运行，而包括竞争机制在内的市场机制在市场经济条件下对资源配置起决定性作用，因此反垄断战略在市场经济条件下就是国家经济发展战略中的一个非常重要的组成部分。

反垄断战略的实质是国家为发挥市场竞争机制在经济发展中的积极作用，实现国家整体利益的最大化，而对市场结构和市场行为进行调节和控制的一种带有全局意义的谋划和采取的相应措施。与其他战略不同，由于反垄断本身的法律性特别明显，其实际上表现为国家制定和实施相应的法律制度的行为，因此可以说，反垄断战略是一种以反垄断法为基础和保障的国家经济发展战略。反垄断战略的构建，涉及从制定到实施的一系列问题。

在以往涉及反垄断问题时一般是限于经济理论层面或者法律制度层面，很少涉及战略的层面，更没有将其作为战略来公开宣传。但实际上，各个国家和地区的反垄断都是基于经济理性选择的结果，同时也都是通过制定和实施反垄断法来体现的，而这其中都包含了战略的考虑因素，或者说体现了国家的战略意图，特别是在那些反垄断开始得比较早、反垄断力度比较大的国家和地区。因此可以说，反垄断战略就体现在相关国家和地区反垄断法律制度的制定和实施过程中。

国家战略视角的反垄断问题涉及不同的层面和多个环节，横向上如不同国家和地区反垄断战略的经验借鉴和我国反垄断战略的背景和环境等，纵向上如反垄断战略的目标、重点和措施等。限于篇幅，本文接下来拟就反垄断战略的两个基本问题进行初步探讨。一是选择两个反垄断历史最长、运用得也最成熟的法域(美国和欧盟)和四个新兴市场经济国家(除中国外的其他四个金砖国家)的情况，进行简要的比较分析，以借鉴其有益的经验。二是结合《反垄断法》实施十年来的情况分析我国在构建反垄断战略时需要重点解决的几个问题。

二、相关法域以法律为基础的反垄断战略及其启示

(一)美国以法律为基础的反垄断战略

反垄断在美国通常被称为反托拉斯。美国在建国之初，经济尚处于自由竞争阶段，因此在经济发展中的垄断问题尚不突出。从19世纪70年代开始，美国资本主义从自由竞争向垄断阶段过渡，科学、技术和工艺的进步推动了现代大工业的建立和发展，资本的积累和集中造就了垄断大企业，从而深刻地改变了产业结构和竞争模式。例如，长途货运业被处于独占地位的大铁路公司垄断，破坏了运输服务关系的平衡；连锁经营大行其道，极大地促进了垄断；各种托拉斯(trust)组织纷纷成立，以信托机构名义，集中管理相互竞争的公司的股份，从而限制竞争，控制市场。这种情况的发展加剧了社会矛盾(尤其是大企业与中小企业之间的矛盾)，威胁到美国式政治民主的经济和社会基础。在这种背景下，美国参议员谢尔曼提出法案，并由国会于1890年通过《保护贸易和商业不受非法限制与垄断侵害法》(一般通称为《谢尔曼法》)。可见，美国的反垄断及其法律就是基于经济发展中严重限制竞争的问题而做出的理性选择和战略应对。

作为美国反托拉斯法核心和龙头的《谢尔曼法》非常原则和笼统，其核心条款是第1条和第2条。该法在出台后的前20年实施效果并不理想。于是，美国国会在1914年又通过了《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》，这标志着美国反托拉斯法体系进一步形成。以上三部法律构成了美国反托拉斯法的基石。此后，美国国会又陆续通过了一些法律，对这三部法律作了修改。除了国会立法外，美国作为判例法国家，法院的有关判例也是反托拉斯法的重要组成部分。由于反托拉斯法的规定大多比较笼统，因此法院在审理案件时所确立的带有一般性的原则和规则更具有特别的意义。另外，在执法过程中，美国司法部和联邦贸易委员会经常分别或者共同就反托拉斯政策问题发布一些指导意见，这些意见虽对法院无约束力，不影响司法最终裁决，但实际上起着行政执法指导原则的作用。经过多年立法和判例的发展，美国反托拉斯法的核心内容主要有以下三项：禁止反竞争的合同、协议、决议或者协同行为(联合或者共谋)；禁止以不正当方式获取或者维持独占(垄断)地位，或者滥用独占(垄断)地位；禁止反竞争的企业合并以及对企业合并的申报进行审查。

进入21世纪以来，美国开展了改革其反托拉斯法问题的讨论。2002年美国国会通过专门法律设立了“反托拉斯现代化委员会”。该委员会在2007年4月2日向美国总统和国会提交了长达五百多页的“反托拉斯现代化委员会报告和建议”*参见《美国反托拉斯现代化委员会致总统与国会的信》，王先林、丁国峰译，潘志成校，载《经济法论丛》2009年上卷(总第16卷)。，以便其反托拉斯的立法和实施能够适应21世纪的新的发展形势。可见，美国是在一百多年来不断根据国内外情况的发展变化，通过制定和修改相关的法律来实施其反垄断战略的。总体来说，美国是世界上公认的实施反垄断法最严厉的国家，这尤其体现在它在一百多年来的反托拉斯实践中对某些构成非法垄断行为的大企业采取了分割、解散的制裁措施上*不过，进入本世纪以来欧盟的竞争执法力度很大，在一些个案的处理中表现出比美国更严厉。。美国反托拉斯史上出现了不少反垄断裁决的重大经典案例，其中不少公司都是全球行业的翘楚，因此判例对世界经济格局产生了深远影响。美国通过实施有效的反垄断，既维护了其国内市场上的竞争和创新，也有效约束了外国企业在美国市场的垄断行为。可以说，反垄断和竞争政策是实现美国经济发展和科技创新目标的战略措施之一，并且影响和带动了世界上很多其他国家的反垄断立法和实施。正如时任美国联邦司法部长雷诺针对20世纪末的微软垄断案所强调的，“美国成为世界工业巨人，靠的不是那些强盗王，而是竞争，是鼓励新的开发，鼓励年轻的企业家们打入市场”*参见《中国经济时报》2000年6月9日。。

(二)欧盟以法律为基础的反垄断战略

欧洲联盟(简称“欧盟”)作为一个非常特殊的区域性国际组织，其在反垄断方面有着鲜明的特色和巨大的影响力，并通过反垄断法律的制定和实施实现其特定的战略目标。

在欧盟，通常意义上的竞争法就是指反垄断法。二战结束后，西欧百废待兴，为振兴经济，加深民族间的经济联系以彻底杜绝战争，并实现欧洲联合，一些有远见的西欧政治家提出了一系列密切经济和政治联系的主张。现在的欧盟是由20世纪50年代西欧6国的三个共同体(欧洲煤钢共同体、欧洲原子能共同体和欧洲经济共同体)，经1957年的《欧洲经济共同体条约》(即《罗马条约》)和1965年的《布鲁塞尔条约》发展而来，其成员国由最初的6个发展到2013年的28个(但2016年6月23日英国通过公投决定脱欧)。虽然2004年的《欧盟宪法》在2005年法国和荷兰的全民公决中遭否决，但2007年12月的欧盟峰会上签署的《里斯本条约》(2009年12月1日生效)，进一步促进了欧洲一体化的进程。在条约形式上，它采取欧盟传统的修订条约的方式，修订了《欧洲联盟条约》与《欧洲共同体条约》，并将后者重新命名为《欧洲联盟运行条约》。

在欧盟实现经济一体化目标的战略手段中，竞争法扮演了非常重要的角色，可以说欧盟竞争法的主要目的就是为了维护欧盟市场的完整统一与良好运转，保证企业间充分有效竞争，维护自由公平交易，努力建成一体化的欧洲内部大市场。与此相适应，欧盟竞争法在法律效力问题上突出了“影响成员国间贸易”的要求。在欧盟竞争法与成员国竞争法的关系上，主要有两项原则，即欧盟法效力优先原则和欧盟法的直接效力原则。欧盟竞争法的实体规定主要是禁止垄断协议的行为(通谋行为)、禁止滥用市场支配地位的行为、限制与共同市场相抵触的企业集中行为等。这主要体现在《欧盟运行条约》第101条禁止限制竞争的协议、协同行为与决议，第102条禁止滥用市场支配地位的行为以及欧盟《经营者集中条例》规定的限制竞争的经营者集中行为等。欧盟理事会和欧盟委员会还制定了与竞争和反垄断有关的条例、规章和指南等，形成了欧盟范围内的竞争与反垄断的比较具体、完整的规定。除了针对企业扭曲竞争的并造成了具有共同市场影响力的行为外，欧盟为维护“经济平等原则”，防止成员国采取限制竞争的经济干预政策，还规定了适用于成员国的“国家帮助与国家贸易垄断”的内容，这主要体现在《欧盟运行条约》第106条、107条以及110条等规定上。

欧盟竞争法通过欧盟委员会的行政执法与法院的司法裁判机制来实施。欧盟委员会对违反竞争法的企业的处罚往往是很严厉的。例如，在2004年3月的微软垄断案中，欧盟委员会对微软公司作出了高达4.97亿欧元的罚款，2008年2月27日欧盟委员会对微软公司开出8.99亿欧元的罚单；2009年5月13日欧盟委员会又对英特尔公司处以10.6亿欧元的创纪录反垄断罚款。近年来欧盟委员会仍然不断加大对垄断行为的处罚力度。例如，2018年1月欧盟委员会对高通滥用市场支配地位行为罚款9.97亿欧元，2018年7月18日欧盟委员会对谷歌在安卓设备上滥用市场支配地位行为处以43.4亿欧元的罚款，而此前欧盟委员会曾于2017年6月对谷歌在通用搜索结果页面中偏向性地展示自有比较购物服务处以24.2亿欧元的罚款。

可见，欧盟也是通过制定和实施竞争法来实现其反垄断的战略目标的。并且，与其他国家和地区的情况不同之处在于，欧盟的反垄断战略的目标除了在内部维护市场的有效竞争，从而提高经济效率和增进消费者福利，在外部维护自身利益的最大化之外，还有一个特殊的目标，那就是建立和维护欧洲统一的市场乃至更多领域的一体化。实践也证明，欧盟竞争法的制定和实施确实在这方面发挥了重要的作用，也可以说反垄断是欧盟实现其一体化战略目标的一个重要手段。

(三)金砖国家以法律为基础的反垄断战略

对域外反垄断战略实践的关注对象，除了美国、欧盟这样的经济发达、反垄断法律和实践都比较成熟的经济体以外，还应当包括那些与中国情况比较类似的经济体，即经济体量比较大、经济发展和反垄断起步都比较晚但速度很快的新兴经济体。而金砖国家(BRICS，除中国外还有巴西、俄罗斯、印度、南非)作为规模最大、发展速度最快的新兴经济体和发展中国家，各国在经济社会背景、经济发展水平等方面比较接近，相互之间在市场竞争和反垄断方面所面临的形势和任务也比较近似，在反垄断法的产生背景和主要制度方面有很多相似之处，因而其他四国的情况更适宜用来与中国进行比较，也可供中国参考借鉴。

在金砖国家中，南非是最早建立反垄断法律制度的国家。南非作为非洲经济最发达的国家，其反垄断法律制度源于1955年制定的《垄断状态规制法》和在1979年制定的《竞争维护和促进法》，但效果都不理想。在20世纪90年代非国大执政后，作为一系列政治经济改革措施的一部分，南非在1998年正式出台了第三部反垄断法律即《竞争法》，确立了南非新的反垄断法律制度框架，并经过1999年、2000年、2001年和2009年的多次修订。虽然早在1962年巴西就颁布了反垄断法，并在此之后多次对反垄断法进行修改，但直到20世纪末期，在巴西开放市场经济的背景下，反垄断法才真正发挥作用。为了配合20世纪80年代后期开始的经济转型和改革，巴西相继在1991年和1994年颁布了反垄断法，后者先后经过了1999年、2000年和2007年的多次修改，最终被2011年10月巴西国会通过、自2012年5月29日实施的第12529号法律(“新反垄断法”)所代替。印度在1947年独立后大力发展公营经济，实行公私营经济并举的混合经济模式。为了防止私人经济力量的过度集中所带来的社会不公，1969年印度出台了第一部反垄断法即《垄断与限制性贸易行为法》(MRTP)，后虽历经多次修订，但仍然效果不好。作为1991年后印度实行经济自由化改革措施的一部分，印度国会于2002年12月通过了印度的现代反垄断法即《竞争法》，并通过2007年9月10日的《竞争法修正案》对其进行了修订，1969年的《垄断与限制性贸易行为法》在2009年被废止。俄罗斯的反垄断法律制度也是在20世纪90年代初进行经济转型的背景下建立的。早在1991年3月俄罗斯就制定了《关于发展竞争和限制商品市场垄断行为的法律》(《反垄断法》)，后经多次修订，不断完善。2006年6月俄罗斯制定了《保护竞争法》，确立了俄罗斯现行反垄断法的基本制度，并且也一直在不断完善的过程中。

金砖各国的反垄断法都规定了各自的立法宗旨和政策目标，它们既具有共性的一面，又存在着较大的不一致。就共性来说，金砖国家反垄断法都直接或者间接地包含了维护自由公平竞争，并以此来提高经济效率和维护消费者利益的共同目标。而各国反垄断法关于其他方面目标的规定都反映了各自特定时期的历史背景、经济体制、主要任务和国际背景的具体差异。例如，俄罗斯作为联邦制大国，需要强调国内市场的统一性和商品自由流动的重要性；巴西反垄断法作为其实行贸易自由化和经济民主化的改革的一部分，强调其财产的社会化和限制经济权利的滥用；印度竞争法的目标则特别强调促进市场的竞争，并以此促进国家经济的发展；南非的国企实力强大，经济集中度高，竞争法对中小企业保护和促进有特别的意义。同时，南非曾因长期受到国际制裁和其他历史原因，对外国投资比较排斥，南非的市场长期与国际市场相隔离，这样增加南非参与国际市场的机会并承认在南非市场竞争中外国竞争者的角色也就不难理解。此外，种族歧视的历史和黑人在经济中的弱势地位也使得竞争法有必要担负起扶持历史性弱势群体的任务。这些构成了南非竞争法非常特别的政策目标。由此可以看出，金砖国家反垄断法立法宗旨和政策目标都是多元的，在注重市场资源配置效率的同时，也注重长期经济绩效，还包含了广泛的社会目标，如维护社会公共利益和国家总体经济的发展。

总体来说，金砖国家以法律为基础的反垄断战略虽然在具体制度和政策目标上存在差异，但是它们又有着类似的历史背景、大同小异的实体规则以及某些相近的战略目标。尤其是，反垄断和竞争政策都是作为这些国家实现经济发展目标的战略手段之一而加以运用的，并在具体的实施中发挥了重要的作用。

(四)相关法域以法律为基础的反垄断战略的启示

通过前面对美国、欧盟以及四个金砖国家以法律为基础的反垄断战略的简要考察，我们可以从中受到一些启示，思考相关问题。自1890年美国制定谢尔曼法以来，现代反垄断法从个别国家的尝试到现在已成为130个左右的国家和地区的普遍做法，在维护这些国家的市场竞争秩序、保护消费者权益、促进经济发展等方面发挥了非常重要的作用，并且逐渐成为各自国家实现经济发展目标的重要战略手段。这体现了各国发展市场经济对反垄断和竞争政策共同的内在的要求。市场经济最本质的方面就是市场在资源配置中起决定性作用并成为调节经济运行的基本手段，而市场的这种功能只有通过竞争才能得到发挥和实现。这正如联邦德国前总理、著名理论家路德维希·艾哈德所言：“凡没有竞争的地方就没有进步，久而久之就会陷于呆滞状态。每个人只想保持他已有的东西，也就是说，他不想作出更大的努力——这种努力是促进国民经济繁荣的一个极重要的因素。”*[联邦德国]路德维希·艾哈德：《来自竞争的繁荣》，祝世康等译，北京：商务印书馆，1983年，第153页。然而，市场本身并不能保证竞争的自由和公平，相反，却蕴涵着破坏自由公平的竞争的种子，产生对市场竞争进行限制的倾向。而这是市场机制自身所无法克服的。于是，以反对非法垄断、维护自由公平竞争秩序和经济活力为己任的反垄断及其相应的法律制度便应运而生。反垄断所体现的国家干预与我国以往计划经济条件下政府对企业经营活动进行事无巨细的管理有很大不同，其出发点和归宿是为企业创造一个自由公平的市场竞争环境，防止对竞争的不正当限制。正如格伯尔教授指出的，竞争法与癌症的治疗不无相似之处。癌症的治疗就是要消灭干预生物体正常运作的细胞增殖，而竞争法打击的是那些干预竞争市场有效运行的经济活动。无论是制定癌症治疗策略还是制定竞争法战略，都不仅要消除损害，还要避免损伤机体中的“健康”部分*[美] 戴维·格伯尔：《全球竞争：法律、市场和全球化》，陈若鸿译，前言第2页。。因此，竞争法(反垄断法)的目的是保护竞争过程，防止各种限制致其功能受损、好处受限。如果竞争法能得到有效的实施，它们就能发挥重要的功能，为竞争过程提供支持，进而使竞争的好处最大化。竞争法有助于提高市场的效率，又可将市场植入社会。竞争法可以强化竞争激励，消除创新和扩张过程中的障碍，提高市场效率。市场和它赖以运作的社会之间的纽带是竞争法创造的，而竞争法本身也是这一纽带的象征和表达。特别是，它将竞争作为一种价值加以推崇，并通过鼓励或打击某种形式的竞争来影响经济收益的分配*[美] 戴维·格伯尔：《全球竞争：法律、市场和全球化》，陈若鸿译，第5页。。

美国、欧盟以及金砖国家以法律为基础的反垄断战略实践对于我国制定和实施反垄断法并以此为基础实施反垄断战略有着深刻的启发意义。我国在制定和实施反垄断法进而构建反垄断战略的过程中，一方面要着眼于在国内维护有效竞争并以此提高经济效率和增进消费者福利，另一方面也要在国际上有效维护国家利益，实现国家整体利益的最大化。后者在当今多数国家已经制定和实施了反垄断法并可以域外适用，但国际层面统一的反垄断规则缺失的情况下显得尤为必要。

三、我国构建反垄断战略需要重点解决的若干问题

我国在改革开放前实行高度集中的计划经济体制，无所谓市场，无所谓竞争，也无所谓反垄断。只有在40年前开始实施以市场为导向的经济体制改革以来，随着市场竞争机制逐步引入到经济活动中来并发挥了越来越重要的作用，我国才相应地产生了从法律上反垄断的要求，并在这个过程中相关的反垄断法律规范逐步形成和不断完善。2007年8月30日出台、2008年8月1日起实施的《反垄断法》标志着我国反垄断基本法律制度的确立，并在十年来的实施中取得了明显的成效。该法及其相关的配套法规、规制、指南和司法解释构成了我国反垄断的基本法律依据和保障，也是在新的历史时期构建我国反垄断战略的基础。

反垄断战略涉及多方面的问题，而确定其中的重点内容非常关键，以便实现重点突破。就我国的反垄断战略而言，基于其目前的基础和环境以及未来发展的目标，并借鉴其他国家和地区的经验，以下五个方面是需要重点解决的问题。其中，前三个属于反垄断在国内经济发展中的战略选择问题，后两个则属于反垄断在对内对外关系中的战略选择问题。以下结合《反垄断法》实施以来的情况和目前关于该法修订的讨论，就这些方面的问题进行简要的分析。

(一)确立竞争政策的基础性和优先性地位

基于反垄断的基本目标是维护和促进市场竞争，反垄断政策也被称为竞争政策或者是竞争政策的核心内容。而竞争政策的地位以及与其他经济政策的关系是反垄断战略的一个基础性问题，也是构建我国反垄断战略时必须首先要解决的问题。

竞争政策有广义和狭义之分。在广义上，竞争政策是国家为保护和促进市场竞争而实施的一项基本的经济政策，其核心目标是通过保护和促进市场竞争，确保竞争机制在相关市场发挥作用，从而提高生产效率和资源配置效率，增进消费者福利。其在内容上既包括竞争法律，也包括旨在促进国内经济竞争自由和市场开放的各项政策措施。而在狭义上，竞争政策就等同于竞争法，尤其是其中的反垄断法。广义上的竞争政策无疑是以狭义上的竞争政策即竞争法为核心的，因为竞争政策本身在很大程度上是一种法律化的经济政策或者主要是通过法律来实施的经济政策。在我国已经制定并实施《反垄断法》的情况下，讨论竞争政策显然应当从广义上进行，以便形成以该法为基础和核心的竞争政策体系。我国目前的竞争政策的基本框架主要体现在《反垄断法》及其配套法规、规章和指南之中；在广泛意义上，还体现在一系列市场导向的政策措施中，如放宽市场准入、放松政府规制等。

从政府的经济政策体系来看，竞争政策只是其中的一个组成部分，此外还有财政政策、货币政策、产业政策、贸易政策和分配政策等其他政策。这些政策的作用领域和方式各不相同，它们在不同的经济体制、发展阶段和国际环境下所处的地位和所发挥的作用也是有差异的。但是，基于分类标准的差异，不同的经济政策之间可能存在一些内容的交叉，而且从总体上来说，这些政策之间需要相互协调配合，共同促进经济社会的发展。其中，由于产业政策的实施往往需要辅之以其他经济政策，其他经济政策的实施则常常围绕产业政策，是实现产业政策目标的工具，因此产业政策的资源配置功能更为明显，也更适合作为其他经济政策的代表与竞争政策进行比较。总体来说，作为国家经济政策的两个重要的组成部分，竞争政策和产业政策具有基本的一致性，但也存在多方面的差异和潜在的冲突。

相对于其他经济政策，竞争政策应是市场经济条件下的一项基础性甚至是优先性的经济政策，这是由市场经济本身的特点所决定的。可以说，正是基于并保障实现“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，竞争政策在经济政策体系中的基础性和优先性地位必将进一步突出。明确竞争政策的这一基本定位和作用，不仅有助于其他经济政策工具的运用，而且有助于进一步优化竞争执法的环境，重塑竞争执法机构，推进竞争执法，实现竞争政策目标，并有助于培育有竞争力的市场主体，进而形成优质的竞争文化。

随着社会主义市场经济的深入发展，我国目前已经到了确定竞争政策基础性地位并且实现竞争政策与产业政策协调发展的阶段。长远的发展趋势应当是产业政策渐退、竞争政策稳进并演进到竞争政策优先于产业政策的格局。目前我国确立竞争政策的基础性乃至优先性地位的历史时机已经成熟，并已成为构建我国反垄断战略的一个重点和关键环节。随着近年来中共中央、国务院的一系列文件的出台，特别是2016年6月国务院《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发[2016]34号)的印发，竞争政策以及作为其重要实施路径的公平竞争审查制度在我国社会主义市场经济发展中的作用日益凸显。下一步是要将其正式上升为法律的层面，成为国家的一项基本的法律制度。比较可行的选择是在修订《反垄断法》时增加这方面的内容，建立起这方面若干基本的制度规则，具体的规则可由国务院制定相关的实施条例去建立。这样有利于在我国形成以《反垄断法》为核心的竞争政策体系，并使其成为构建反垄断战略的关键环节。

(二)有效消除行政性垄断

我国反垄断的主要任务无疑是预防和制止经营者的垄断行为，包括垄断协议、滥用市场支配地位以及具有或者可能具有排除限制竞争效果的经营者集中。但是，排除、限制竞争的行为不仅来自市场主体，也可能来自行政主体，后者在我国《反垄断法》中表述为“滥用行政权力排除、限制竞争”。

作为行政主体滥用行政权力排除、限制市场竞争的行为，行政性垄断并非为中国所独有，任何国家(包括其他经济体制转型的国家乃至西方市场经济发达国家)都可能存在滥用行政权力干预市场竞争的问题，并且都有着大致相同的基本动因。不过，行政性垄断在各个国家和地区产生的具体原因还是存在差异性的，也正是这种差异性使得其在各个国家和地区的表现形式和程度不同。在我国由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，行政性垄断显得非常突出，我国更有理由和必要对其进行法律规制，并且在构建我国反垄断战略时，将有效消除行政性垄断作为重点内容之一。

在我国，行政性垄断产生的原因也比较复杂，既有历史的原因，又有现实的原因，既有经济上的原因，又有体制上的原因。相对来说，我国行政性垄断产生的体制上的原因是主要的。完全的计划经济无所谓行政性垄断，因为一切经济活动都在国家控制之下；成熟的市场经济也在最大程度上减少行政性垄断的产生，因为政府管理经济活动是规范的。而我国在从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，市场的不完善和政府管理经济活动的不规范就很容易产生滥用行政权力排除、限制市场竞争的问题。可以说，新旧体制的转轨是我国产生行政性垄断的根源，我国的行政性垄断主要是体制性的产物。同时，不正当地追求经济利益是行政性垄断发生的根本动力，行政性垄断的出现与存在是以经济利益的多元化为前提的。在改革的过程中，我国经历了从行政利益的一元到行政利益的多元的转变，地方、部门独立利益的存在和强化产生了滥用行政权力排除、限制竞争的动因。当然，缺乏有效的法律规制也是我国行政性垄断长期不能得到根治的一个重要原因。

改革开放以来，我国经济生活中存在着比较严重的行政性垄断现象，并且危害巨大，应当尽快加以消除。由复杂的、综合的原因引起的行政性垄断问题需要运用多种手段来解决，深化经济和政治体制改革确实是其中非常必要的方面，但不是唯一的。而法律方面的措施更是必不可少的，这除了通过包括《行政许可法》等其他法律措施外，其核心内容还是制定和实施包括规制行政性垄断内容在内的反垄断法。虽然不能指望一部反垄断法能够解决行政性垄断的全部问题，但是在实行依法治国的今天，这种措施是带有根本性的，也是最终能够靠得住的。同时，制定和实施反垄断法来规制行政性垄断本身既是经济和政治体制改革的一部分，也必将进一步推动和促进经济和政治体制的改革。我国关于行政性垄断的法律规范以前主要体现为1993年《反不正当竞争法》第7条(2017年修订时已经删除)和2001年国务院发布施行的《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，目前主要体现在2007年的《反垄断法》中。该法采取原则规定和典型行为列举相结合的方式对行政性垄断行为进行规制。一方面，在总则第8条原则禁止行政性垄断，另一方面又在第五章用6个条文分别规定了行政性垄断的主要表现形式。这些规定是对禁止滥用行政权力排除、限制竞争的基本政策的延续和重申，为在这个领域推进竞争政策和反垄断战略提供了基本的法律依据。但是，对于推动我国的竞争政策和反垄断战略来说，仅有目前《反垄断法》中的前述禁止滥用行政权力排除、限制竞争规定是远远不够的，还需要在《反垄断法》现有的行政性垄断规章制度之外，采取其他方面的有效措施来规范政府行为，而公平竞争审查制度的出现，为规制行政性垄断带来了一个新的视角、方法和契机。

根据我国《反垄断法》第51条的规定，实施行政性垄断行为的，仅“由上级机关责令改正”，虽然“反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议”，但是这样的救济制度使得我国目前规制行政性垄断的效果还是非常有限的。近些年来，反垄断执法机构和法院也依法处理了一些案件，例如工商机关查处的广东省河源市政府会议纪要关于汽车GPS指定交易案*资料来源：《中国工商报》2010年7月27日，第B01版；国家工商总局网站：http://www.saic.gov.cn/ywdt/gsyw/dfdt/xxb/201107/t20110727_111694.html .，国家发改委查处的河北省三部门行政垄断案*资料来源：发改委网站：http://www.gov.cn/xinwen/2014-09/26/content_2756875.htm，最后访问日期：2018-04-09。，以及法院审理的深圳斯维尔科技有限公司诉广东省教育厅行政垄断案*资料来源：中国法院网：http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/02/id/1556601.shtml；《法制日报》2017年8月7日。，但是与现实存在的行政性垄断行为相比，目前的反行政性垄断的力度还需要大力加强。

党的十九大报告明确提出：“深化商事制度改革，打破行政性垄断。”破除行政性垄断在本质上就是要处理好政府和市场的关系，是进一步深化改革的重要任务。一方面，市场监管部门要加大执法力度，通过透明、高效和及时的反垄断执法，破除行政性垄断行为对公平竞争的市场环境的损害；另一方面，在《反垄断法》的修订中需要完善关于行政性垄断的规定，特别是要明确将公平竞争审查制度纳入，以进一步有效消除行政性垄断。

(三)实现反垄断与保护知识产权的协调发展

在当今的知识经济时代，反垄断中的一个具有挑战性的问题是如何认识和处理好反垄断与保护知识产权之间的复杂关系，以实现维护竞争与激励创新的平衡。长期以来，法学界和实务部门对于反垄断法应当如何对待知识产权的行使行为有着不同的看法。我国《反垄断法》第55条在建立起了基本的反垄断法律制度的同时，也确立了反垄断法适用于知识产权领域的基本原则。但是，如何对该条进行正确的理解和适用，保证反垄断法在知识产权领域的正确实施还有很多具体问题需要解决。在我国实施创新驱动发展战略和知识产权战略的背景下，实现反垄断与保护知识产权的协调发展也应成为我国反垄断战略的一个重点内容。

反垄断法实施本来就是一个非常复杂的问题，其在知识产权领域实施往往会更为复杂和敏感。保护知识产权以激励创新和实施反垄断法以维护竞争都是现代各国重要的政策选择，两者在总体上具有殊途同归、相辅相成的基本关系，但是，这两种政策之间有一个协调的问题。本来，知识产权作为一种合法的垄断，其拥有本身和正当行使是作为反垄断法的适用除外而存在的，此时对竞争的限制应被视为国家建立和实施知识产权制度的必要代价，因而应当得到反垄断法的容忍。但是，知识产权也可能被滥用来排除、限制竞争，这就违背了国家建立和实施知识产权制度的基本宗旨，也为反垄断法所不容。这需要把握好在知识产权领域进行反垄断执法的“度”的界限。不同的国家、不同的时期在知识产权领域进行反垄断执法时是有不同的分析和处理原则的。西方发达国家和地区在这方面有一个曲折的、不断调整的发展过程。在将我国反垄断法适用于知识产权领域时，同样面临着需要在激励创新与维护竞争之间取得合理平衡这样一个复杂和敏感的问题。目前在将反垄断法适用于知识产权领域时面临的困难和问题就显得更为突出，急需将其作为反垄断战略的一项重点内容加以解决。

为便于反垄断执法机构在知识产权领域更好地进行执法，提高执法的透明度，也有助于相关经营者正确地行使知识产权，2015年4月7日国家工商总局公布了《关于禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为的规定》)，自2015年8月1日起施行。该规定一方面澄清了一些重要的原则和理念，另一方面也确立了相关具体的制度规则。这对于正确理解和合理适用知识产权领域的反垄断规则具有重要的意义。但是，该规定的出台不能取代我国统一的关于滥用知识产权反垄断指南的制定。在前期国家发改委、商务部、国家工商总局和国家知识产权局分别草拟相关草案的基础上，2017年3月23日《国务院反垄断委员会关于滥用知识产权的反垄断指南(公开征求意见稿)》(简称《征求意见稿》)在网上发布，公开征求各方面的意见*参见商务部反垄断局网站：http://fldj.mofcom.gov.cn/article/zcfb/201703/20170302539418.shtml，最后访问日期：2018-05-05。。

虽然我国在以往的反垄断执法实践中总体上较好地把握了保护知识产权以激励创新和反垄断以维护竞争之间的平衡，但是由于反垄断执法工作分散在三个部门进行，与知识产权主管部门也完全是分开的，因此要实现知识产权保护与反垄断执法之间的协调相对还是比较困难的，效率也会受到影响。如今，伴随国家市场监管总局的成立，我国反垄断执法机构和知识产权机构不仅均实现了各自的统一，而且实现了两者之间在整个大的市场监管体制中某种程度上的统一。在国家市场监管总局的新平台上，尤其是在实现了反垄断执法机构“三合一”，并且商标、专利执法职责也由市场监管综合执法队伍承担的情况下，我国的知识产权保护和反垄断执法工作不仅各自取得了新的成就，而且也有利于实现相互之间的协调更顺畅、更有效。

(四)实现反垄断法及其实施的本土化

我国的反垄断以及作为其依据的反垄断法基本上是一个舶来品，在西方国家制定和实施了一百多年以后我国才开始引进这一法律制度，这样我国反垄断法律制度的建立很自然地就需要参考借鉴国外的做法。我国2008年正式实施的《反垄断法》在其制定的过程中主要以成熟的欧盟竞争法为蓝本。但是，要将写在纸面上的法变成实际行动中的法，除了法律条文外还涉及很多其他方面的问题，必须关注到制度、秩序建立所依赖的政治、经济、文化等背景，以实现其本土化。只有将国外法律制度与本地区或者本国的实际情况相结合，使其既体现法律之精髓又具有实际效果，才能在真正意义上完成法律本土化的任务。而本土化的程度对于反垄断法而言，实际上决定了其在我国作用发挥的可能性及其程度。正是在这个意义上，本土化应该成为我国反垄断战略的一项重点内容。将反垄断的本土化问题作为我国反垄断战略的重点内容之一并有效加以解决，一方面有助于重视反垄断及其法律制度的基本逻辑，比较各国反垄断的背景及其发展差异，从而有利于全面客观地认识和对待反垄断问题；另一方面也有利于将反垄断切实建立在我国现实的国情之上，使得在形成“国际化—本土化”的融合上更有方向性和可行的路径，并最终有利于构建我国自身的反垄断模式。

反垄断法是对市场竞争行为的规制，而市场行为和市场结构、市场的整体竞争状态密切相关。目前最为主流的反垄断法模式如美国反托拉斯法和欧盟竞争法，都是发达市场经济国家和地区的模式。我国的经济发展水平与欧美相比在总体上有很大的差距，进而会导致在法律执行能力、分析能力、相关规则本身的可适用性等等问题上产生差异。此外，在我国这样一个庞大的经济体中，还存在显著的地区性差异。因此，我国反垄断法律制度的实施需要对前提性的市场条件、市场假设进行一些调整，以产生既具有普适性也具有灵活性的本土化规则。

反垄断的本土化首先是法律规则的本土化，这需要在《反垄断法》修订的过程中，认真总结十年来实施的经验和教训，从实体和程序的各个方面进行梳理，有针对性地进行相应的完善。同时，已有的实践经验也会对将来的反垄断实践产生重要的影响。从一定意义上可以说，我国反垄断法及其实施的本土化的实现程度将决定我国反垄断战略目标的实现程度。

(五)在国际反垄断中切实维护国家的整体利益

虽然从表面上看，反垄断属于各国国内的基本经济政策和法律规则，其所涉及的主要领域是国内市场竞争秩序问题，但事实上各国的反垄断立法与执法会对国际经济贸易状况甚至国际政治局势产生影响。各国在反垄断法律和政策的实施中，一方面并不完全禁止本国企业在国外市场上扩大市场势力，有些甚至默许、支持或鼓励本国企业对外国市场的垄断，如美国《韦伯-波密伦出口贸易法》；另一方面又严格管制外国企业对本国市场的垄断，如美国《出口贸易公司法》。因此，国际战略实际上已经成为一个国家反垄断战略的重要组成部分。随着经济全球化的深入发展，国家间经贸活动的数量和质量剧增，国际战略应成为国家反垄断战略中的更为重要的内容，甚至成为核心问题。事实上，很多国家和地区也都将反垄断作为其应对国际竞争的工具。从我国反垄断执法的经验也可以发现，我国反垄断执法机构近几年来加大了反垄断执法力度后，国际上出现了各种激烈反应以及我国企业越来越多地在国外受到反垄断调查，反垄断的国际战略博弈不可避免。

随着我国正式加入WTO和逐步兑现市场开放承诺，我国更大规模地和更加频繁地参加到国际经济贸易中去，国际市场的垄断行为对我国市场的影响日益明显，尤其是国际卡特尔和跨国公司的大规模并购。在过去的二三十年中，针对发展中国家的国际卡特尔越来越普遍。因此，如何在我国的反垄断中预防和制止域外的竞争行为对我国市场的影响，从而在对外开放中更好地维护我国的主权和经济利益，是一个非常现实的问题。另一方面，在其他国家(尤其是我国的主要贸易伙伴)已经对域外的竞争行为采取反垄断措施的情况下，我国也需要采取相对应的措施，以免在国际贸易活动中处于不利的地位。此外，从经济效率的角度而言，虽然反垄断的重要政策目标是促进市场一体化，国际社会对反垄断法的统一和协调也作过努力，但是尚未产生出、并且预计在短期内也难以产生出一个具有正式国际约束力的统一竞争规则，在这种情况下合理确定本国反垄断措施的域外适用，不仅是被迫采取的对等措施，而且可以起到对国际经济贸易中垄断行为进行规制、维护国际竞争秩序的作用，在一定程度上也可起到促进国际反垄断统一立法的作用。

在国际市场上，控制企业限制竞争行为带来的贸易障碍不是依靠单个国家的努力能够实现的，因而需要对各国的竞争政策和反垄断法进行国际协调，包括双边协调、区域协调和多边协调。这实际上也是各国之间在竞争和反垄断领域的一种战略博弈。尤其是在国际贸易协定(特别是区域贸易协定，如TPP)的谈判中越来越多地将竞争政策作为与贸易有关的议题纳入其中的背景下，我国需要确定好自己在其中的谈判博弈策略，以最大程度上维护本国的利益。这正是构建我国反垄断国际战略需要重点解决的问题。