检察机关提起刑事附带民事公益诉讼相关问题的研究

检察机关根据全国人大常委会授权，多角度、多领域、多手段地在刑事附带民事公益诉讼方面进行探索，积累了部分经验。但在当前法律没有明确规定，实践中争议种种，且民事公益诉讼本身困难重重的情况下，对今后刑事附带民事公益诉讼相关问题进行具体分析，通过重新进行程序设计，从而寻找出解决办法，可以为检察机关今后顺利开展刑事附带民事公益诉讼工作提供思路与现实参考。

在《刑事诉讼法》已经赋予检察机关提起刑事附带民事诉讼法定职权的情况下，如何将检察机关提起的刑事附带民事诉讼与民事公益诉讼有机结合起来，更加有效地保护国家和社会公共利益、简化诉讼程序、提高司法效率、节约司法成本，最大限度实现检察机关提起公益诉讼制度的设计目的，是当前公益诉讼工作全面展开后，摆在检察机关面前的新课题。

一、当前确立检察机关提起刑事附带民事公益诉讼制度的依据

刑事附带民事公益诉讼作为有别于传统公益性刑事附带民事诉讼的新的监督方式，是检察机关在公益诉讼整体框架下，将民事公益诉讼与刑事公诉的有机结合，该制度的确立有充足的法律依据与丰富的实践依据。

（一）理论依据。根据《刑事诉讼法》第99条第2款之规定，国家、集体财产因被告人的犯罪行为遭受损失的，人民检察院在提起公诉时，可附带提起民事诉讼。理论界将检察机关提起的该类诉讼称为“公益性刑事附带民事诉讼”。因法律对该类诉讼的程序及实体问题规定不明确，导致司法实践中各方面对该项职能重视不足，甚至造成了理论与实践当中的混乱。修改后《民事诉讼法》第55条规定所指“损害社会公共利益的行为”，并未将违法犯罪行为排除在外。高检院《关于深化公益诉讼试点工作有关问题的意见》（以下简称高检院《意见》）以及两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称两高《解释》）对此均作出了明确规定。规定内容虽较为原则，但为该项工作的进一步探索实践提供了理论支撑。

（二）实践依据。经过两年试点，检察机关提起民事公益诉讼制度得到了实践检验。当前，民间环保组织受诉讼费用、时间成本和败诉风险影响，未能发挥其民事公益诉讼“主力军”作用。法定机关也困于实体法有限规定，直接提起的公益诉讼案件数量屈指可数。检察机关在提起刑事公诉的同时，一并提起附带民事公益诉讼，具有保护国家利益和社会公共利益、简化诉讼程序、提高司法效率、节约司法成本等制度优势，在当前形势下具有重要的现实意义。

二、检察机关提起刑事附带民事公益诉讼制度与传统公益性附带民事诉讼的比较研究

检察机关提起的刑事附带民事公益诉讼与传统公益性附带民事诉讼，虽然都是由检察机关提起的，二者存在部分交叉，但在案件范围、诉讼条件、诉讼目的等方面存在差异。

（一）制度确立时间不同。《刑事诉讼法》在修改前后均规定，国家、集体财产因犯罪行为遭受损失的，人民检察院在提起公诉时，可一并提起附带民事诉讼。检察机关提起民事公益诉讼于2017年才被写入修改后《民事诉讼法》，其制度确立时间相对较晚。

（二）起诉案件范围不同。根据两高《解释》）规定，检察机关对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等领域的犯罪行为可提起刑事附带民事公益诉讼。该两高《解释》规定的案件范围比高检院《意见》规定要宽泛，但《刑事诉讼法》规定由检察机关提起的传统公益性附带民事诉讼则没有这方面限制，只要是因犯罪行为致使国家财产、集体财产遭受损失的刑事案件，均属于检察机关可提起附带民事诉讼案件范围。

（三）提起诉讼目的不同。检察机关提起传统公益性附带民事诉讼的目的是保护国家财产和集体财产不受损失。而根据两高《解释》规定，检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的目的是保护社会公共利益不受侵害。二者并不完全一致。一般认为，生态资源包括矿产、野生动植物、水等各类资源，对于国家资源，无论是否非法获利、是否破坏环境，只要有损害都应当承担生态受损的民事责任。

（四）诉讼请求事项不同。检察机关提起刑事附带民事公益诉讼，在诉讼请求方面要受民事公益诉讼相关规定的制约，可以诉讼要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等。而检察机关提起的传统公益性附带民事诉讼请求事项范围相对较窄，主要针对具体物质损失提起的赔偿之诉。

三、检察机关提起刑事附带民事公益诉讼制度的程序设计

检察机关提起的刑事附带民事公益诉讼，要同时兼顾刑事诉讼的一般性规定和民事公益诉讼的特殊性，在制度设计上要解决好程序衔接问题。

（一）程序启动

1.诉讼主体。根据《民事诉讼法》第55条之规定，民事公益诉讼的起诉主体可以是法律规定的机关和有关组织，也可以是检察机关。考虑到检察机关对刑事案件的审查起诉期限、证据认定、退回侦查等实际情况，以及附带民事公益诉讼案件线索的移送时机、证据调取、证明责任等多种因素，由检察机关作为诉讼主体，应优先赋予其直接提起附带民事公益诉讼的职权，无须公告督促法律规定的机关和有关组织提起诉讼，除非在检察机关起诉之前，其已向法院提起民事公益诉讼。

2.受案范围。修改后《民事诉讼法》规定检察机关提起民事公益诉讼的案件范围，与法律规定的机关和有关组织提起的案件范围并不完全一致。有专家认为应严格将受案范围限定在破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域，即“等内等”，不做任意扩大解释；有专家则认为可以理解为“等外等”，可就相关领域展开探索。但实践中，更倾向于在条件成熟时，通过立法适当放宽。

3.管辖规则。两高《解释》规定附带民事公益诉讼由提起刑事公诉的检察院向审理刑事案件的法院一并提出。鉴于涉嫌破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域的刑事犯罪案件多由基层检察院提起公诉，检察机关就该类案件提起附带民事公益诉讼的地域管辖应遵循最密切联系原则和审判独立原则，应以基层院管辖为原则，上级院管辖为例外。

4.诉讼地位。关于检察机关提起民事公益诉讼的诉讼地位，虽经两年试点，学界仍然存在较大争议。有“公诉人”说，有“公益诉讼人”说，也有“原告”说。检察机关在附带民事公益诉讼中沿用两高《解释》“公益诉讼起诉人”身份，这既能体现民事部分出庭检察人员的身份和职责，又能体现和刑事案件公诉人的区别与联系。

（二）程序运行

1.诉前程序。根据前期试点经验，检察机关作为诉讼主体参与刑事附带民事公益诉讼的方式有直接的，也有间接的。检察机关作为适格主体，在提起刑事附带民事公益诉讼案件时，应明确取消诉前程序限制，这样做可以简化诉讼程序，提高司法效率、节约司法成本，也不违反维护社会公益的立法本意。

2.诉讼请求。按照《人民检察院公益诉讼试点工作实施办法》规定，人民检察院提起民事公益诉讼时，可提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。在刑事附带民事公益诉讼案件中，鉴于刑事被告人被依法追究刑事责任，就其违法犯罪行为已受刑罚处罚，检察机关不宜再提惩罚性赔偿主张，应严格遵从民事公益诉讼关于诉讼请求的相关规定，针对不同领域斟酌确定诉讼请求，不宜做过度解读。

3.证明责任分配。刑事附带民事公益诉讼虽在本质上属于公益诉讼，但检察机关提起诉讼时，除依据民事公益诉讼相关规定，提供被告行为已经损害社会公共利益的初步证明材料之外，还应遵循民事诉讼的举证责任分配原则承担举证责任。对于刑事部分已经查明认定的事实，民事部分可不再重复举证质证。

4.调查取证权利。关于检察机关办理公益诉讼案件时所进行的调查活动是否具有强制性问题，理论上存在较大争议。因检察机关在提起刑事案件时，对妨碍证据取得的相关行为赋予了强制性措施。民事公益诉讼同样是为了维护社会公共利益，具有国家公权力属性，应赋予检察机关适当的强制调查权。

5.审查起诉程序。根据司法改革要求，检察机关办理公益诉讼案件时应由两名以上员额检察官组成办案组办理，且起诉讼前需层报上级院批准同意，刑事案件审查起诉则无这方面要求。随着今后公益诉讼工作常态化，可适当放宽办案人员要求，且附带民事公益诉讼案件的起诉不以犯罪嫌疑人确定有罪为前提，即使法院认为其犯罪情节显著轻微，不构成犯罪，亦不排除其承担民事责任。

6.庭审程序。庭审顺序应体现“刑主民从”的原则，先审理刑事部分再审理附带民事部分，该类案件的审理一般应采用普通程序，不得采用简易程序和特别程序，也不能提出反诉。附带民事部分可由检察机关民行部门的检察人员出庭，也可以由办理刑事案件的同一办案组承担出庭任务。为突出审理侧重点，审判长可以由同一合议庭的不同成员担任。为防止刑事案件审判过分迟延，附带民事部分可在刑事案件审判后，由同一审判组织继续审理。

7.判决结果及执行监督。法院在对刑事部分作出裁判结果的同时，要单独对附带民事公益诉讼部分作出判决。法院认为刑事案件被告人的行为不构成犯罪的，对检察机关提起的附带民事公益诉讼，应依法作出判决。在判决生效后，被告不履行的，法院应移送执行。检察机关对法院的执行行为，依法享有监督权。

（三）程序救济

1.时效和时限。根据“刑主民从”原则，检察机关在办理刑事附带民事公益诉讼案件时，应以刑事为主。民事部分诉讼时效和时限应与刑事诉讼保持一致。因此检察机关内部民行、侦监、公诉等部门应当分工协作，并与审判机关密切配合规范运作。民事部分受层报审批程序影响，起诉时间可适当晚于刑事部分，但不能过分迟延而影响刑事案件审理。

2.权利处分规则。因检察机关提起民事公益诉讼的目的是维护社会公益，在诉讼请求提出后，原则上不应随意放弃、变更以及和解。仅就民事赔偿部分看，为确保案件社会效果最大化，检察机关在诉讼目的实现的情况下可撤回起诉，在必要时也可以就民事赔偿部分与被告人达成和解，但和解协议内容不得损害社会公共利益，并由法院以判决文书形式予以确认。

3.司法救济。检察机关对于法院审理案件中存在的一般性违法问题，可发检察建议予以纠正。对不服法院附带民事公益诉讼判决的，高检院《试点方案》规定检察机关可通过抗诉方式启动二审程序。而两高《解释》则是上诉，且由提起诉讼的检察院派员出席二审法庭，上级检察院可派员参加。检察机关作为公益诉讼起诉人，代表国家维护社会公益，应与刑事案件抗诉程序保持一致，由二审法院的同级检察院派员出席法庭。

四、刑事附带民事公益诉讼制度的立法建议

（一）从立法角度赋予基层检察院附带民事公益诉讼主体资格。要及时总结前期试点经验，并借鉴国外成熟立法经验，在条件成熟时，从法律上赋予检察机关更宽松地提起刑事附带民事公益诉讼环境，适当扩大受案范围，赋予检察机关在办理公益诉讼案件中的强制调查权，并将管辖权直接下放，对价值鉴定、案款执行等方面的问题通过司法制度改革进一步予以完善。

（二）通过司法解释等途径，逐步建立以“修复性司法”为主的附带民事公益诉讼新模式。在办理破坏生态环境和资源保护类附带民事公益诉讼案件时，建议根据侵害对象的不同，采取不同的诉讼标的计算模式。对破坏林地、草地、农用地、水体、大气等资源类刑事案件，建议先由相关行政主管部门制定系统性生态修复方案，修复治理方案可以包含受侵害现状、修复措施、治理费用等内容。检察机关依据该修复治理方案确定的修复费用明确诉讼基数，在要求侵害人承担恢复生态所需的实际花费以外，还可根据生态环境遭受破坏的程度要求其承担自生态环境受损至恢复原状期间的功能受损费用。

（三）以会签文件等形式，将刑事附带民事公益诉讼作为当前公益诉讼的重要补充常态化展开。司法实践中，对于检察机关提起刑事附带民事公益诉讼经过长期探索，已积累了宝贵的经验。检察机关作为刑事犯罪公诉机关，其指控刑事犯罪诉讼过程本身就是对当事人侵害社会公益行为的认定过程，具有行政部门不具备的身份优势，且作为专业的司法机关，检察机关直接提起附带民事公益诉讼，也有降低诉讼成本、减少诉累、易于监督执行的特有优势，但理论界对此的争论并未停止。在当前缺乏法律规定的情况下，为进一步加强探索，检、法部门可以通过会签文件的形式，就检察机关提起刑事附带民事公益诉讼制度达成共识，在案件受理、证据审查及法律适用方面达成常态化的工作机制。

参考文献

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[3]江伟、杨剑：《检察机关提起民事公益诉讼若干问题的探讨》，http：//www.civillaw.com.cn

[4]李步云主编：《宪法比较法研究》，法律出版社，1998年2月版，第946页。

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[6]施杰：《让检察机关可提起环境刑事附带民事公益诉讼》，载于《新京报》2016年3月14日。