环境行政公益诉讼诉前程序实务思辨与制度探究

单新源 张迪

摘 要 公益诉讼工作全面铺开的半年来，大量案件在诉前程序得以解决，但是对于公益诉讼这一全新的制度，在实践中还是发现了一些问题，制度构建上仍存在一定的可建设性。本文以环境行政公益诉讼为点，立足于诉前程序的检察实践，对实际操作中遇到的问题进行思辨，力求寻找到解决问题的新思路。

关键词 环境保护 公益诉讼 诉前程序

作者简介：单新源，天津市西青区人民检察院检察长;张迪，天津市西青区人民检察院民事行政检察部检察官助理。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.185

公益诉讼试点工作开展以来，试点地区共办理公益诉讼案件9053件，其中诉前程序结案案件7903件，提起诉讼案件1150件;2017年7月1日至2018年3月31日，全国共计办理公益诉讼案件10925件，其中诉前程序结案案件9497件，提起诉讼案件272件。通过对比上述两组工作数据，可以发现，目前大量的公益诉讼工作主要在诉前程序得以解决。究其原因是方方面面的，本文中不再赘述;然而不可否认的是，诉前程序在公益诉讼案件的办理过程中，起到了异乎寻常的重要作用。然而，在诉前程序的实践中，检察机关也面对了大量的新问题，亟待解决。下面笔者将从实践操作的层面，探讨研究。

一、当前存在的主要问题

（一） 关于“公益”的界定

在环境类行政公益诉讼案件中，应当如何界定国家利益和社会公共利益是需要重点关注的问题，在我国目前的立法环境下，大多数国内学者认可的国家利益为包括一国在生存安全、国家主权、经济发展、领土完整、国际地位等方面的需求，又包括国际和国内、政府和民众、生存和发展、物质和精神等多个方面的利益。 但是大多数学者都认同国家利益的主体为一国国内的全体人民或大多数居民。在司法过程中，对于“公益”的最终确认，就需要检察院、法院的工作人员结合个案所涉及的案件情况进行考量，这就不可避免的会产生一定的争议与分歧。目前实务操作中的最大难点也就在于此。比如在实践中遇到的情况，某地基于垃圾处理的需要，在某处设置垃圾处理厂，其气味刺鼻，严重影响了周围居民的正常生活，但其存在符合社会绝大多数人的利益，这种情况下是否可以要求少数人的利益作出牺牲，对于少数特定人群的利益是否也属于社会公共利益？当特定多数人的利益与不特定的社会大众的利益产生冲突时，检察机关应该站在什么样的立场对案件线索进行审理？

（二）调取证据的难度

对于环境保护类公益诉讼案件，不可避免的要对于环境进行技术检测，作为司法从业人员，检察机关的工作人员不可能掌握专业的环境保护术语，因此必须委托他方出具鉴定结果，而现在面临的问题是，对于专业的环境保护领域的检测，大部分情况下，环保局出具的最终鉴定结论更具有可信性，而环境保护类行政公益诉讼案件的相对方也是环保局，那么就会不可避免的产生一种利益冲突在其中，对于检察机关的取证难度也将加大。

（三）责任人的确定

在实践过程中，多数环境类公益诉讼案件的情况是外地或者外区人员在夜半时间于区域内的偏僻角落偷排废水、废酸等污染物质，而这些偷排的地点多为周边几区的交界地带，管理松懈，同时往往没有治安摄像头进行监控的空白地带，相对人是难以寻觅的，然而对于受损土地的治理又是迫在眉睫的，那么在这种情况下应当由谁先行承担起修复的责任，在找到相对方后再进行追偿呢？

（四）环境恢复与刑事侦查的冲突

刑事犯罪的侦查、移诉、审判期限是非常长的，而公益诉讼案件要求尽快恢复被损害的公共利益。这时就产生了不可避免的利益冲突，刑事侦查案件中固定证据的需要与环境利益的保护之间会产生冲突。在这种情况下，如何对两者进行平衡也是我们需要思考的问题。

二、针对问题的解决思路

（一）成立专门的司法部门，进行公益诉讼工作

首先，是在法院成立专门的环境类法庭，进行环境类案件的审理工作。目前在试点地区存在如下几种模式，如江苏地区是由中院成立专门的环境庭审理环境类民事、刑事、行政类案件，而如重慶市则是将环境类刑事案件的管辖权统一集中到某个基层法院进行审理。其实不管采用哪种方式，究其实质都是由专门的审判庭对环境类问题进行审理。这样其实也是考虑到环境类案件对于专业性的要求。目前试点地区均取得良好成效。

其次，检察机关应成立专门的公益诉讼部门，进行公益诉讼专项工作。目前，公益诉讼工作主要由检察机关的民行部门承担，但是实践中存在的情况是民行部门本身的人员配置少，同时还有大量的民事行政检察监督工作进行。从工作性质来看，民事行政检察监督工作与公益诉讼案件的办理有着本质的区别，由民行部门兼管公益诉讼工作不是长久之计。从法律地位看，民事行政检察部门是监督部门，监督法院的民事行政审判工作，而在公益诉讼案件中，公益诉讼起诉人的身份与监督者的身份无疑是相互冲突的。检察机关应成立专门的公益诉讼部门，招纳、培养一批专业人才，专门开展公益诉讼，尤其是环境类公益诉讼案件工作。

（二）建立环境类案件诉前证据审查制度，进行先期证据保全

针对实践中存在的环境保护与刑事犯罪侦查的冲突，我国未

来立法可以考虑参考国外的诉讼体制，在诉前程序阶段，就将法院引入，对于涉案污染地域进行一次先期的证据审核，以照片、鉴定等书面形式将证据予以固定，之后由法院出具相关的裁定确认这些书面证据的证明力，并对这些证据予以留存，将来庭审时予以直接采纳。

在确认这些书面证据达到证明标准且可以作为证据使用的情况下，在法院出具相关裁定准许相关行政机关、当事人对于涉案污染地域进行先期治理，相关行政机关、当事人依裁定对污染地域进行治理，也不会影响后期刑事案件的审理。

（三）成立专门的环境保护基金

在笔者看来，我国未来立法可以参考美国的《超级基金法》 ，设定一项专门的环保基金作为对这种寻觅不到相关责任人的环境侵害案件的修复基金。《超级基金法》所确立的各项原则在学界存在一定争议，笔者在此不在赘述，但是其中最重要的一条，设立专门的环保基金，用以支出环保损害修复当责任方暂时不能确定、无力支付或情况紧急时，由“专项基金”先行垫付治理、赔偿费用，并由“专项基金”向责任方追偿。

关于基金的资金来源，可以采用多种方式，广开渠道。笔者认为，一方面可以将环境公益诉讼案件中收取的惩罚性赔偿作为基金的来源。在实践中，如果是刑事类案件发现的公益诉讼案件，往往会要求公安机关以罚金的方式予以收取，而如果是民事公益诉讼的惩罚性赔偿的去向则会存在争议。那么如果将类似案件中的惩罚性赔偿的一部或者全部投入这个环保专项基金当中，可以说是很好的解决了上述问题。将环保类案件的惩罚性赔偿的全部或者一部分用于未来的环保修复费用，可以说是适得其所。另一方面我国未来的立法也可以参考美国的《超级基金法》，对于尚未注册成立的可能会产生环境污染的企业，在其成立之初，就要求其预交少部分的环境保护基金，作为批准其设立的硬性条件。而对于已经注册成立的可能会产生环境污染的相关企业，要求其补缴一部分的环境保护金。还有就是可以在税收方面进行一定比例的调整。2016年12月通过实施的《环境保护税法》已于2018年1月1日起实施，在未来的立法工作中可以考虑将环保税中的一部分税款拨入该专项基金，用于环境污染的治理。另外，也可以考慮接受社会资金的捐献等。

（四）加强各行政机关、司法机关联系配合机制

上述多项制度在未来的构建中都离不开各行政机关与司法机关之间的密切配合与沟通协作。为了达到环境保护的最终目的，同时也是出于尽快维护公益、节约司法成本的考虑，在未来的工作中，各级检察机关应加强与各级地方政府、各级环保部门之间的交流沟通合作，搭造沟通衔接平台，创建信息共享机制，将可能造成公益受损的情况，在苗头阶段及时解决。各级政府及环保部门也应积极与检察机关形成合力，共同面对当前环境污染领域的巨大挑战。

综上所述，随着公益诉讼制度的全面铺开，环境类公益诉讼案件的诉前程序中仍存在着大量的问题亟待未来立法的解决，随着实践的不断发展，问题的不断暴露，解决问题的手段也不断增强。绿水青山，未来可期。

注释：

倪同木.法学视野中的国家利益研究.南京大学.2014.26.

即《环境应对、赔偿和责任综合法》，规定由联邦政府设立专门的基金，并授权环保总署组织对污染场地进行治理，同时向污染场地的责任人追回治理费用。因为该法提出设立“超级基金”来为污染去除或环境修复提供资金，故在实践中又称该法为《美国超级基金法》。