边疆少数民族地区农村公共文化产品供给现状分析——以云南楚雄彝族自治州姚安县为例

尹婷婷，毕 东，毕晓红，李春艳（云南农业大学人文社会科学学院）

1 引言

边疆少数民族地区农村公共产品供给是建设美丽乡村和实施乡村振兴战略的重要组成部分，提供量多质优的公共文化产品对实现农业强、农村美、农民富，乃至推进社会主义和谐社会建设都具有重要意义。在加强农村公共文化服务保障方面，《中华人民共和国公共文化服务保障法》的第三十五条、三十六条都进行了规定，重点对农村公共文化投入不足、资源短缺等难题进行了“破题”，进一步强调了国家和政府在精神富民层面的义务。［1］

边疆少数民族地区农村公共文化产生于特定的农村社会生产方式下，其文化主体为边疆各少数民族群众。由于传统的城乡二元结构的影响，边疆少数民族农村地区的发展处于边缘化态势，这些地区的公共文化产品供给以及文化活动的开展还较落后。建设和完善边疆少数民族地区农村公共文化产品供给，并积极开展文化活动，是保障边疆少数民族基本文化权益的根本途径，也是维护社会稳定和民族团结的客观要求。文章采用定量与定性分析相结合的方法，以云南楚雄彝族自治州姚安县为例，对其所辖9个乡镇公共文化产品供给情况进行分析和归纳，分析问题，提出对策，为提高边疆少数民族地区农村公共文化产品供给提供理论参考。

2 姚安县公共文化产品供给现状

姚安县位于云南省楚雄彝族自治州西北部，总面积1,803平方千米，是一个国家级贫困县，多为山区地带。截至2016年，全县户籍总人口20.93万人，其中，少数民族人口5.81万人，占总人口的27.76%。辖5镇（栋川、光禄、前场、弥兴、太平）、4乡（适中、左门、官屯、大河口），全县共77个村（居）民委员会，县政府驻地栋川镇。姚安县是一个典型的贫困少数民族自治县。据统计，全县拥有文化事业机构15个，其中艺术表演团体1个，图书馆1个，博物馆1个，乡镇文化站9个。［2］

2.1 农村公共文化基础设施建设不完善

姚安县9个乡镇在图书馆建设方面存在很大差异，面积最大的为500m2，最小的为35m2。图书馆的馆藏资料也有很大差异，适中乡500m2图书建筑设施中仅有5,000册图书，而面积只有60m2的前场镇图书馆中却有20,000册图书，建筑面积与其功能不相匹配说明了资源分配不合理。作为县城所在地的栋川镇，经济条件较好，人口数量较多，有46个大小不一的文化广场，总面积达19,320m2，无论在数量上还是面积上都远远超过其他乡镇，而前场镇文化广场数量为0。文化活动室、老年活动室以及青少年活动室建设面积差距明显，如，太平镇的青少年活动室面积为2,000m2，而栋川镇、前场镇、弥兴镇却没有相关设施（见表1）。由上可得，除个别乡镇文化基础设施建设相对较好外，远离县城乡镇的农村地区特别是自然村的文化基础设施建设才刚刚起步，公共文化基础设施建设方面仍存在不足。

表1 姚安县农村公共文化基础设施建设情况

2.2 农村公共文化活动开展不足

姚安县公共文化活动总体上比较丰富多彩，能够按照国家相关标准开展文化活动，但同时也存在一些公共文化活动缺失的现象。在电影放映方面，弥兴镇没有为农民提供至少12场/年的电影放映活动；在组建文化精英团队方面，左门乡组建队伍为0。自办文化团体是由具有共同兴趣爱好的村民相约组成的团体，最能体现出村民在公共文化中的参与度，但调查发现，5个乡镇没有自办文化团体，表明村民参与文化活动积极性不高。作为县城所在地的栋川镇，其公共文化活动较之其他乡镇应更加丰富多彩，但栋川镇在大部分的公共文化活动中均出现低活动量，没有自办文化团体，说明基层公共文化活动开展严重不足（见表2）。

表2 姚安县农村公共文化活动的情况

2.3 农村公共文化信息发布不顺畅

公共文化基础设施建设不仅是公共文化活动开展的平台，也是公共文化信息发布的重要工具。农村公共文化信息发布主要通过三种途径，电视台、电台，文化站及文化信息资源共享。其中，电视台、电台是村民接收各种信息的主要方式，而姚安县9个乡镇中有5个乡镇未配齐电视台、电台，基础设施建设严重不足。栋川镇和前场镇接收信号较好，收视率较高，而太平镇和适中乡由于受山区地势影响，信号接受弱，电视台、电台的收视率较低，不能使村民及时了解和掌握公共文化服务信息。文化站作为一种综合性的公共事业机构，是向广大人民群众进行宣传教育的公益性文化传播与管理机构。大部分乡镇文化站建设都满足国家建设标准，仅有弥兴镇文化站面积未达到国家规定的“大于等于300平方米”的标准。但是，文化站信息更新不及时，且传统的张贴文件方式已不为大众所青睐，而数字化资源方式还处于起步阶段，发展不成熟，导致公共文化服务信息发布不顺畅（见表3）。

表3 姚安县农村公共文化信息发布情况

2.4 农村公共文化服务质量不高

公共文化服务质量反映的是公共文化产品利用效率以及群众的需求情况。年均农家书屋流通次数可反映出群众对知识的需求程度，弥兴镇每人每年流通次数达30次，而栋川镇、适中乡、官屯乡、左门乡的年流通量仅仅出现十位数甚至个位数，反映了农家书屋在这四个乡镇的利用率很低，农家书屋名存实亡。在文化活动室方面，同样是有7个乡镇表现出低活动量，其中有5个活动室为个位数。由此可见，村民对文化活动兴趣不浓厚。国家标准要求实施全县（市、区）广播电视地面数字化改造工程，推动直播卫星户户通工程建设和地方广播电视节目数字覆盖工程建设，实现已通电自然村广播电视全覆盖、全县（市、区）广播电视综合覆盖率达99%以上。但是由于乡镇电台、电视台配置不到位，导致村民仅能接收几个电台，且免费的电台、电视台的平均日播出时间较低，有5个乡镇为0，不足以满足村民获取信息的需求。公共文化服务不仅是村民娱乐的手段，同时也是学习文化知识的重要途径，由于公共文化服务质量低下，导致村民文化知识普及率较低（见表4）。

表4 姚安县公共文化服务质量情况

2.5 农村公共文化服务保障不完善

农村公共文化产品供给要实现可持续发展，离不开资金、人才以及社会参与的综合保障。在资金方面，适中乡的累计投入仅为20万元，远远低于其他乡镇100万元的水平，由于发展不平衡等原因，基层在文化建设的资金保障方面存在着较大的差异。在人员编配方面，左门乡只有1名专兼职文化工作人员，而乡镇干部日常还要忙于其他工作，文化专干经常被安排其他应急工作，文化工作管理容易产生疏漏。公共文化产品不应局限于政府一家供给，而应向社会化供给方面转变。因此，社会参与是农村公共文化产品供给实现可持续发展的重要保障。9个乡镇大部分农村社会机构公共文化活动参与率较低，说明当地政府在宣传、动员社会参与公共文化建设方面存在不足（见表5）。

表5 姚安县农村公共文化服务保障

3 影响农村公共文化产品供给的原因分析

3.1 政府财政投入不足

虽然政府高度重视农村文化建设，不断加大农村公共文化建设的力度，但是财政的文化建设资金主要流向是城镇而不是农村。调查发现，政府在进行经费划拨时一般按照图书馆等级进行发放，省级100万，州级50万，县级20万，乡镇5万，村级1万，这种一刀切的经费划拨方式容易造成发达地区更加先进，而一些基础设施本来就很落后的贫困地区则更加落后。特别是自然村至今没有用于农村公共文化建设专项费用，基础设施建设以及活动开展费用的70%是由村民自发筹建，在村小组公共文化活动场所中没有任何文化产品，多功能的文化活动场所由于经费的缺失只能用作操办民俗活动，不能开展任何文化活动。公共文化费用投入不足严重制约了农村公共文化基础设施建设，而公共文化基础设施又是开展公共文化活动的基础，因此政府财政投入不足是制约农村公共文化健康可持续发展的关键因素。

3.2 基础设施挪为他用

调查中发现，部分村镇存在挪用基础设施的现象。一种是将基础设施挪为己用，如，由于村民不会使用电脑，一些干部便将公共文化专用电脑搬到自己的办公室或家中使用。另一种情况是将基础设施挪为办公用，如，前场镇由于原有的文化活动广场、老年活动室和青少年活动室等设施场地被镇政府用于建设办公用房，造成其文化活动广场、老年活动室和青少年活动室数量为0。村民公共基础设施利用率低，且在公共文化监督不完善情况下，导致一些相关人员私自挪用基础设施，造成当地基础设施缺失。

3.3 山区信号接收弱

姚安县各个乡镇之间距离较远，且村与村之间路程很长，山路崎岖，交通不便，电视台、电台便成为农村公共文化信息发布的主要渠道，在农村公共文化信息发布方面占有重要地位。但是由于姚安县多为山区地带，乡镇电视台、电台信号较弱，仅能接收到个别电台、电视台节目，导致公共文化信息接收不畅通，村民不能及时了解公共文化信息，不能积极主动参与公共文化活动。

3.4 少数民族传统文化挖掘不足，缺乏吸引力

少数民族大多生活在交通不便、经济落后的山区和半山区，由于特定的居住环境、劳作环境、语言环境等不同，长期以来形成各自独特的民族文化。目前，在基层文化产品供给中，基本上都是汉文化为主的文化产品，而民族文化产品却寥寥无几，导致少数民族地区群众对公共文化设施及产品不了解或者是不感兴趣。

3.5 缺乏科学的文化需求民主表达机制

政府在提供农村公共文化产品时，都是以实物形式下拨为主的“自上而下”的决策程序，而忽视了真正使用公共文化产品的对象——村民的需求。村民是公共文化产品的直接使用者和最终的受益者，他们的需求能否得到真正的满足是衡量公共文化产品供给效率的一个重要因素。这种“自上而下”的供给方式，没有考虑到村民的真正需要，造成了村民需要的文化产品不足、不需要的文化产品富余的现象。农村没有形成向政府反映文化产品供给需求的渠道或机制，使得村民对公共文化设施、文化产品的意见没有表达渠道；或者即使村民向乡镇干部表达了需求，在这种“自上而下”的供给体制下，也不一定能够得到乡镇干部的重视。［3］

3.6 人才保障机制不健全

姚安县公共文化人才保障机制不健全主要表现为三个方面。① 文化专业人才薪资待遇保障不足。姚安县村级以上公共文化人员每月薪资为1,000-2,000元不等，在物价和房价飞速发展的今天，这些薪资不足以支撑人们的生活，导致大部分文化专职干部不安心工作，只要有机会就往县里或乡镇其他岗位调动，文化专业人才流失较大；由于村级文化室工作没有编制和由财政发放的工资，出现无人管理文化室现象。② 缺乏激励机制。相关单位没有制定科学系统的激励机制，导致文化人才队伍缺乏工作积极性。优秀的人才不愿报考，农村公共文化单位工作人员年龄普遍偏大，成为退休人员的“养老院”。③ 人才培养机制流于形式。国家规定乡镇和村文化专兼职人员每年参加集中培训时间为5天，各单位可根据实际情况进行日常培训。但是很多文化专兼职人员在培训过程中走马观花，敷衍了事，业务能力得不到实质性提高，使得人才培养机制流于形式。［4］

4 提高边疆少数民族地区农村公共文化产品供给的对策

4.1 财政投入向乡镇、村一级倾斜

近几年，随着公共文化基础设的不断完善，省级、州级、县级等公共文化基础设施基本建设完成，后期只需要完善配套措施以及相关工作人员的工资发放，政府的财政拨款就显得相对富裕。而乡镇、村一级甚至自然村的财政拨款本来就很低，且自然村的经济发展滞后，导致村一级和自然村的公共文化基础设施出现严重不足的现象。因此，可以缩减经济条件相对较好的区域的财政拨款，转投基础设施建设不足的乡镇、村和自然村，实现城乡均衡发展。为村（社区）综合文化活动室配置专职工作人员，并将其纳入事业编制，由县级财政负责发放工资，只有实现了经济保障，才能留住人才，更好地为公共文化服务。［5］

4.2 加强公共文化服务监管力度

在农村公共文化服务监管方面，不断健全完善市（州）、县、镇（街）乡三级公共文化管理领导小组工作机制，加强信息沟通，加强监管力度，保证政府政策落实到位。同时在定期检查基础上，采取突击检查方式对各公共文化单位进行抽查，以保障公共文化资源真正为群众所用，对存在的问题及时反馈、纠正。构建社会各界共同组成的公共文化服务监督体系，加强日常监督管理工作，及时发现问题、解决问题，为群众提供更好的公共文化服务。［6］

4.3 网络宣传与实地宣传相结合

基于边疆少数民族地区多山区、交通不便、网络信号弱等情况，可采用网络宣传和实地宣传相结合的方式进行文化宣传以及信息传递。在多山区地区需要加强信号基站建设，使交通不便的山区群众同样享受互联网带来的便捷，同时也能接收到比较齐全的公共文化服务信息。在进行网络宣传的同时，也存在一部分年龄较大的村民不善于使用数字化设备或数字化资源不齐全情况，就需要辅以实地宣传手段。各乡镇相关部门可定期将公共文化服务信息下达到各文化站或综合文化活动室，再由其组织宣传活动。网络宣传和实地宣传双管齐下，保证将信息有效地传达给村民，并积极动员村民踊跃参加公共文化活动，保障村民参与公共文化服务的权利。［7］

4.4 大力挖掘和发展民族文化，培育新型村民

各地区要针对本民族的生产生活实际，大力挖掘和整理特有的民族文化，并在专业人士的指导下打造群众喜闻乐见的文化产品，使之形成留得住、用得上的固化的文化艺术。同时，大力吸收其他民族的文化产品，使之相互交融、相互吸收、相互利用、相互发展，真正形成“百花齐放，百家争鸣”的良好局面。在营造浓厚民族文化氛围的同时，潜移默化地培育和打造社会主义新型村民，真正实现“文化育民、文化乐民、文化富民”的目标，为设施美丽乡村建设和乡村振兴战略奠定坚实的文化基础。［8］

4.5 建立“自下而上”的农村公共文化产品需求表达机制

农村公共文化产品的供给效益如何，不是由政府决定，而是由作为公共文化产品直接使用者的广大人民群众决定。要保证农村公共文化产品供给与村民的需求达到均衡状态，就必须建立一种“自下而上”的需求表达机制。建立农村需求顺畅的反馈通道，通过村民大会和村民代表大会等形式了解村民对农村公共文化建设的需求并及时将需求信息反馈给基层管理者，使村民对公共文化产品的需求能够快速、准确地传达给公共文化产品决策者，避免出现因盲目供给而造成的农村公共文化产品供给失衡现象。［9］

4.6 健全人才保障机制

建立科学系统的公共文化服务人才保障机制，首先要提高公共文化人才薪资待遇。根据马斯洛需求层次理论，人最基本的需求是生存需求，最高境界是追求自我价值的实现。要使文化人才工作无后顾之忧，就需要提高文化人才工作薪资待遇，只有在满足基本生活保障后，文化人才才能心无旁骛地服务群众。其次，完善文化人才激励机制。无差异化奖励会破坏工作人员的工作积极性，不利于调动工作人员的主动性和创造性。打破平均主义，结合物质奖励和精神奖励等多种奖励形式，对优秀的人才给予适当奖励，对消极怠慢的人员进行适当惩罚。最后，健全人才培养机制。培训是单位进行人才培养、提高工作人员业务能力的主要手段。除国家规定各级各类培训活动外，各单位要因地制宜自行组织多种形式的培训活动，培养一批业务能力高、扎根基层、服务群众的文化人才。