浅析环境资源领域行政执法与刑事司法的衔接

刘少伯 李静

摘 要 党的十八届四中全会以来，加强检察机关对行政执法的监督、完善行政执法与刑事司法衔接机制日益成为迫切需要研究解决的问题。结合环境资源领域的行政执法与刑事司法实践，本文从不同角度提出完善两法衔接机制的意见和建议。

关键词 环境资源领域 刑事司法 行政执法 两法衔接

作者简介：刘少伯，天津市宝坻区法律援助中心律师；李静，天津市宝坻区人民检察院侦查监督部检察官。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.062

近年来，行政执法与刑事司法衔接问题的研究取得了有效进展，给出了参考性很强的建议，主要分为两个方面：一是有效衔接工作机制的建立，对应各执法领域（工商、海关、海事、税务、烟草、药监等），具体包括：证据移送制度、信息共享机制、联席会议制度、提前介入机制等；二是对程序机制的全面探讨，包括行政移送程序、证据收集与转化机制、司法受理程序和处理程序、各机关的监督机制等。然而实践中有关部门多关注工作机制，几乎很少从程序方面努力，再好的工作机制必须有程序法治的保障，十八届四中全会再次重申该问题，改进两法衔接的程序环节依然现实而迫切。

一、 健全现有法律体系

违法治理机制不健全，市场经济越发展，违法犯罪行为将会越多发，两法衔接工作亟需完善。环境保护、食品药品等民生领域均有紧迫的需要。对两法衔接机制进行明确法律规定，各地出台实施细则，明确适用范围、主体、衔接原则、证据移交规范、责任规定、考核标准等问题，符合突出执法司法透明性、公正性、效率性的发展趋势，可以为两法衔接工作提供制度保障，符合我党的十八届四中全会倡导的努力达成行政和刑事处罚的无缝对接，从而深化行政执法体制改革，达成建设法治国家的目标。健全现有法律体系主要应做好以下几个方面：第一，提高两法衔接立法位阶。两法衔接的文件多为最高人民检察院、国务院及各部委发布，可以说其法律位阶并不高。为了提高两法衔接的立法位阶，明确两法衔接的依据，使法律统一于政策的指引，我们应当对两法衔接问题做专项立法，具体规定衔接主体、程序以及全面监督等问题。第二，完善相关法律规定。实践中两法衔接存在的问题引发我们对法律体系及适用的反思，相关法律需要完善。第三，修改《人民检察院组织法》。检察机关虽是法律监督机关，其监督的权限及范围应当是广义的，但是在现有法律体系内，检察机关并不能对一般行政工作进行监督，这不利于检察机关发挥监督职能。第四，修改《行政处罚法》。《行政处罚法》对行政处罚的原则、适用以及程序作出了明确规定，是环境行政执法的主要依据。两法衔接实际上就是行政处罚与刑事处罚的衔接，应为“两罚衔接”。所以《行政处罚法》在规定行政处罚的同时可以增加“两罚衔接”的有关内容。第五，编制两法衔接案件移送标准指南。指南将作为两法衔接工作的办案指引，使两法衔接的案件移送有“法”可依。

二、完善两法衔接信息共享平台

关于信息共享平台的完善，實践中各地做了一些尝试，笔者认为可以从以下几个方面入手：第一，将所有环境行政处罚案件及行政处罚案件信息毫无遗漏地录入到信息共享平台，列入司法机关监督范围中，限制和制约环境执法部门的自由裁量权；第二，在刑事司法机关内部成立专门负责两法衔接工作的办事部门，推动行政执法部门与刑事司法部门衔接工作的有效开展，树立刑事司法的权威；第三，有效利用微信、微博等网络技术实现信息共享的及时性、便利性、透明性，配备具备相关专业知识的人员，使信息共享平台发挥切实的作用，同时注意加强网络信息平台的保密工作；第四，设立警戒线制度，平台初步筛选涉嫌刑事犯罪的行为，定为监督重点，并由平台持续跟踪后续进展。

据此，笔者认为行政部门应高度重视两法衔接工作，安排专人负责两法衔接平台信息录入和管理工作，建立两法衔接信息平台制度，做到制度化、专门化。行政执法机关要认真对待数据录入工作，力求全面而仔细，要确保数据信息的准确性，并且按照案件的不同处理阶段，分类录入、管理。履行职责方面，各执法机关应当依法履行应尽职责，加强对案件的法律监督，在各尽其职的基础上，形成密切的配合，使行刑两法顺利衔接，促进生态文明建设。

三、引入重特大案件的提前介入机制

新的民事诉讼法赋予检察机关以公益诉讼的权利，这给予检察机关提前介入环境损害案件的权利。在十八届四中全会全力倡导促进行刑两法衔接、共同建设生态文明的背景之下，检察机关应当提高意识，主动参与环境损害民事案件的前期工作，争取为后期司法介入提供保障。这种提前介入同样需要两个方面的保障：一是行政执法机关应当建立引入检察机关提前介入的机制。仅靠意识形态的认识不能根本解决问题，在具有后期存在行政刑事衔接、提起公益诉讼等可能的前提下，应当及时引入检察监督，把诉讼程序的部分实体工作前置，避免后期存在更多问题；二是检察机关应当主动探索提前介入的模式与适当时机。只有更好第改进方式方法，才能在这个问题上实现更顺畅的衔接。

四、加强立案监督

检察机关在两法衔接工作中具有核心地位。实际工作中，检察机关在两法衔接机制中监督力偏弱，这有多方面的原因。结合研究和实践，对检察监督工作提出以下建议：第一，完善检察监督的法律依据。建议由检察机关参与所有文件的发布和实施，然后逐步通过法律形式确立以检察机关为主导，行政执法机关和公安机关为两翼的工作机制，具体为检察院侦查监督部门统筹三方的案件衔接。检察机关要发挥其法律监督的作用，重点应对移送、侦查案件的范围进行监督；对移送、侦查案件的效果进行监督，尤其是将社会影响重大、严重影响民生的案件作为重点监督的对象。第二，赋予检察机关实质监督权。检察机关有时徒有监督职能，实际鲜有手段、效果不佳，没有足以威慑公安机关的措施，无奈只能报送上一级检察机关与同级公安机关协商处理，这实际上是“行政式、领导式监督”。国家往往通过两种方式进行权力的监督：一是我国建立的例如审查起诉和批准逮捕等前置审查程序以实现制约；二是建立工作领导机制，实现全程控制与监督。第三，构建检察监督与人大监督的衔接机制。第四，发挥党纪监督作用。监督制度不应当局限于诉讼程序内的制度，“黑猫白猫抓住耗子就是好猫”，我们应尝试多种监督方式。党纪、政纪监督是现实国情下相关主体真正忌惮的监督方式。

五、促进各部门间协同合作并完善部门及个人问责制度

为了促进各部门间工作的协同配合，建立环境行政执法与刑事司法衔接工作的联席会议制度十分必要。此制度应由牵头单位定期组织召开联席会议，将在环境类违法犯罪案件查办工作中遇到的问题相互通报，集体研究解决办法，适时提出加强衔接工作的对策和建议。

此外，徒法不足以自行，为了保障两法衔接机制的有效运行，我们还要严格个人和部门的责任追究制度。建立与衔接机制配套的考核机制及责任追究制度，将执法相关部门和工作人员一并纳入考核与责任追究制度之中。具体可以采用如下做法：一是在各成员单位作风和效能测评考核中加入对于两法衔接工作的考核，设定合理奖惩机制，使该项工作与单位、个人具体福利挂钩；二是设立在全系统通报的“红黑榜”，两法衔接工作领导小组定期对各单位履职情况进行统计、通报；三是详细规定问责程序，区分不同情形，追究相关责任人员的行政责任乃至刑事责任，主要包括：行政执法机关不予配合检察机关查询、调阅有关案件材料的、拒绝移送建议移送的涉嫌犯罪案件的；有关工作人员未及时录入行政处罚案件信息，漏报、瞒报案件，或者损毁、丢失、伪造、篡改电子文件等问题。

六、提高行政执法和刑事司法人员的综合素质

提高行政执法人员和刑事司法人员的个人能力和综合素质势在必行。有些国家公务人员本身业务能力差、综合素质低造成对违法犯罪行为的放任，有些人认为只要追回损失的经济利益就可以，但是环境问题归根结底不只是经济利益的问题，提高办事人员的综合素质是利国利民的大事，严肃干部队伍，提高业务能力，严格依法办事，社会才能长治久安。