第三方法治评估助力地方法治政府建设

2018-12-26赵博然

法制与社会 2018年34期

摘要随着我国法治政府建设工作的不断深入，体制外第三方法治政府建设评估已经逐步由提供单一的、被动的、目标导向的促进地方政府依法行政能力优化有限作用的评价机制，逐渐升级为同时包含价值引导和绩效评估等多重功能的新型地方政府法治建设成果评价体系。但在具体的第三方评估实践过程中，出现的诸如指标体系不完善、评估结果运用低效率、公众参与程度低等问题，仍然亟待解决。

关键词法治政府法治评估以评促建指标体系

作者简介：赵博然，中国政法大学政治与公共管理学院。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.061

以《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》为契机，近年来，我国各地地方政府积极主动探索法治建设新路径，逐步形成法治政府建设的良好环境，确保政府在制度范围内行使权利，依法行政水平整体上有长足进步。然而，在当前我国面临着社会转型时期诸多压力的客观条件下，由于经济、历史、地缘和社会文化等多元因素所导致的地方政府法治建设不均衡也不容忽视，因此，在党的十八大把法治政府基本建成作为到2020年全面建成小康社会的重要目标这一客观要求下，以法治政府建设目标为基础，通过将依法行政等内容进行细化和量化处理，形成评估指标系统来对地方政府法治建设情况进行考核的方式，逐渐成为各级地方政府提升法治建设水平的着力点及创新点。这种实践既包括地方政府依据法治建设实际情况进行指标体系设立从而开展的内部评估，也包括由研究机构进行的第三方外部评估。而通过第三方机构对地方政府法治政府建设成果进行总结与评价，从而倒逼地方政府提升法治政府建设积极性和有效性的评估模式正逐步引起法治评估学界的广泛关注，本文将结合笔者参与国内高校法治政府评估相关经验，对目前我国第三方法治政府建设评估的现状与问题进行探讨，并尝试给出一定的建议。

一、法治建设的现实需要呼唤第三方评估

（一）地方政府内部评估的桎梏

我国内地最早进行的法治政府指标体系建设地方实践，是由浙江省杭州市余杭区首创的“法治指数”，在这次实践中，余杭区将法治政府的建设具体细化为信访、民主决策、社会治安等指标，诊疗全区法治政府建设情况。在经过一年的实践后，余杭区将指标进一步下沉至所属的街道、乡镇进行考核评价，使更多的地方行政单位加入到了法治政府建设评估的行列中来，紧接着在2010年和2013年，昆明市与广东省也分别作为第一个设置城市法治指数的省会城市与第一个设置法治指数的省级政府开辟了我国的法治建设评估新领域。但不容忽视的是，地方政府在进行自我评估的过程中，存在着现阶段无法挣脱的桎梏，具体体现在：

1.评估区域性

在目前已经开展法治建设自我评估的省市级地方政府中，都会依据本级地方政府的实际情况，对原有指标在权限范围内适当进行深化理解和具体解释，这就使得同一级的地方政府在使用同一套法治建设评估指标体系进行自评时，存在实际情况与评估结果不匹配的情形，而这样的评估结果也无法在横向上与全国其他同样开展法治建设评估的地方政府进行比对。截至目前，开展对下级政府及及其行政工作部门法治建设情况评估的地级市已有26个，各地政府进行法治建设评估的侧重点存在显著差异。

2.指标僵化性

受传统政府考核因素的影响，地方政府对于法治政府建设评估的理解，仍停留在完成上级政府内部行政考核要求的阶段，是为了落实国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》、《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》以及《关于加强法治政府建设的意见》等文件，与日常考评、年终考核并无二致。不可否认的是，这种由上及下的评估模式可以高效地调动各级政府运用行政资源进行评估工作，具有较强的执行能力。但是，这种地方政府自评的方式也存在漏洞，通常负责编制指标的是地方政府中的法制办等相关机构，指标的设立及赋分难免会向本地政府优势领域倾斜。而在评估过程中，如果一个指标的得分率连续走低，那么这项指标在指标系统中的生命也有可能随之终结，相反的是，如果得分率在较长时间段内处于高位，那么它会以接近满分的情况下持续保留，逐渐失去存在的事实价值。更普遍的是，一段时间内中央政府的法治建设相关决策和地方政府法治建设重心的偏移，势必会导致的指标的变化，这些改变的直接后果是使评估结果不具备连续性，缺乏纵向对比价值，每一次评估都成为了一次孤立事件，无法在从时间维度展现地方政府法治建设的全景。

3.过程内部性

相对于行政机关的内部评议，面向社会与公民的外部评议也同样具有举足轻重的意义。公民的参与是法治政府建设的核心动力，其在地方政府法治建设各个环节中的直观感受是反映建设水平的最好标杆。地方政府进行法治建设评估过程中，过分强调进行行政系统内部的评价，有意或无意的忽视了作为依法行政服务对象——公民的体验和感受。外部评议的方式包括网络调查、媒体舆论、问卷调查、专家咨询等等，外部评议的方式扩充了法治政府评价的方式和内容，极大增强了法治建设评价的直观性与可信性。但在上文提到的26个已经开展对下级政府及及其行政工作部门法治建设情况评估的地级市中，有12个城市未在其初版評估指标系统中加入公众参与内容，在后期的评估指标系统建设过程中，部分地方政府适当加入公众参与相关指标或更改赋分情况，仍未改变公众参与方式单一、外部评议在法治建设评估中占比较少的现状。

除此之外，地方政府更倾向于由行政机关来落实外部评议活动，如安排上级政府或行政部门开展社会满意度调查，有意将第三方机构排除在外，或采取包含引导性、威胁性的手段干扰公众参与。

总而言之，地方政府开展法治建设自我评估建设了一条政府管理方式的创新之路，强化了地方政府法治观念与法治责任，在提升其公信力的同时，也压缩了政府偏离为公众服务、寻求机会主义的空间。

但面临上述弊端时，我国地方政府仍需要寻找法治建设新突破口，深化地方法治政府评估的中国实践。

（二）第三方评估唤醒以评促建

基于摆脱地方政府在法治建设自评方面的桎梏，探索我国法治建设发展规律、寻求地方政府法治建设创新突破点的紧迫需要，国内包括高校在内的诸多第三方研究机构主动开展法治建设评估指标体系的探究工作。

如在目前正在运行的法治建设评估指标体系当中，由中国政法大学法治政府研究院所独立设计的《中国法治政府评估报告》已经连续四年在全国范围内对四类、共100座城市进行法治建设情况评估，是以全国各个地方政府为评估对象的法治建设评估体系中最具影响力和信任度的一个。在评估标准统一的情况下，以量化和排名的方式第一次直观的为全国城市梳理出了其自身的法治建设情况。

一方面，这种全国范围内的第三方法治建设评比机制有着地方政府自评无法比拟的客观性与公信力，第三方机构相对于地方政府是独立的，极少或者不存在利益纠葛的情况。通过这种全国范围内的法治建设评比机制，第三方机构评估法治建设情况加强了地方政府法治建设评估中的评价和对比作用，特别是同一级政府内的横向对比，首先，参评地方政府中排名靠后的城市，依靠观察和学习来汲取经验，追赶排名靠前的城市。其次，激励作用与惩戒作用是法治建设的内含机制之一，对于法治建设情况良好的地方政府来说，评估较为靠前的排名带有激勵作用，再配合对其进行表彰和政策上的有利倾斜，使其法治建设过程中的优秀部分得到正强化。

除此之外，惩戒作用也会作用在排名相对来说靠后的地方政府上，地方政府根据评估结果，依据失分情况寻找法治建设薄弱环节，对相关部门予以敦促、警告或减少政策上的有利倾斜以实现法治建设。

另一方面，第三方机构法治评估自身带有修正作用。由于各级政府对法治目标、法治建设的认知存在一定的主观色彩，在开展具体工作时常常受到主观认知的影响，致使法治建设水平良莠不齐。有些地方政府因未树立正确的法治思维观念，将法治评估与日常考核等同对待，对法治评估应付了事，使法治政府建设形式大于实质。还有一些地方政府曲解法治政府评估内容，使目标泛化导致法治建设目标的指引性差，导致评估在实际运作中偏离正确路径，法治建设缺乏时效。通过明确法治政府建设的评估指标体系可进一步规范各地法治政府建设实践，形成对评估体系的硬约束，避免不必要的行政资源的浪费，推动政府围绕法治政府建设指标高效、明确地开展建设工作。

但值得注意的是，排名的差异并不意味着政府或部门间的“优劣”，而更多表现的是两个依法行政主体间职能、所获资源多寡、工作方式的区别，其次，树立起以人中心、强调均衡全面发展的理念，已经成为当今包括公共部门在内的各类治理主体的主要理念。从评估对象的角度来看，被评估者希望评估可以起到明确其自身发展目标、修正发展过程中的目标偏离问题的作用，成为法治建设全环节、全流程管理的工具，消弭原有行政考核中的强“控制”、高“压力”的特性。

所以，运用第三方法治评估促进法治建设要突破原有简单的以分数确定优劣的方法，及时综合使用精神激励和物质奖励双重手段，避免评估对象在常态性的评估中产生内卷化趋势，降低甚至掩盖评估的真正功能。

二、第三方机构以评估促建设模式的着力点

（一）内部着力点注重绩效考核评价模式建立

我国地方政府对法治建设评估结论的应用，大多是将体制外评价与政府绩效考核相结合，将评估结果作为确定本级政府或其下属部门一定时期内绩效成果的标准，具体的应用方式有三点：

1.将评估结果与地方政府或其下属部门整体绩效评定相结合，从而引导一定时期内地方政府法治建设“思”与“行”

上级政府采取法治评估的方式形成对地方政府法治建设情况的把握，可以对地方政府及其部门的法治建设水平进行实时、科学的引导、预测、监控、评价，减少原有内部评估的盲目性，在对地方政府形成引导作用的同时也节约了评估成本。地方政府依据上级政府具有引导性的行为，形成上级政府对地方政府“评估-奖惩-引导-再建设”的法治政府建设链条，在单位时间内发挥评估最大效用。

2.将评估结果与主要领导的个人政绩相结合

在当前我国“政绩锦标赛”背景下的官员晋升模式中，作为一种既媲美于经济绩效的强可观测性，同时又紧紧贴合当前我国总体法治发展主题的法治政府评估，自然获得了不同层级政府领导层的重视，并主动将法治政府评估纳入到政绩判断的范围中去。法治政府评估与政治建设、经济建设、文化建设等一道成为领导个人晋升、选拔、任用、奖惩或问责的重要风向标，对领导个人的行为产生激励和约束。

3.将评估结果与公务员个人的奖惩相结合

主要体现在公务员个人的名誉与利益两个维度，从个人名誉来看，依据评估结论对相关人员进行名誉奖惩，对评估结果优秀者采取宣传、表扬等方式进行激励，对评估结果相对较差的，或者处于同级组织中末位的，采取批评、通报、警告等树立反面典型的方式形成对个人的惩罚和对相关依法行政个体心理上的威慑。从个人利益角度来看，采取传统的、对依法行政主体个人的奖金增减是各地政府所运用较多的方式。

（二）外部着力点强调法治建设成果公开性

1.形成地方政府间的竞争效应

依靠第三方评估机制，如中国政法大学法治政府研究院开展的全国城市法治政府建设评估，在既强调地区间法治建设存在共同基准，又重视我国法治政府建设整体实际情况的前提下，形成对全国各个主要城市的法治政府建设成果的集中评价，创造出全社会对地方政府法治建设的关注热情。第三方评估通过量化测评的方式，直观地展现各地政府法治建设状况，将地方政府法治政府建设成果公开化，有助于各依法行政参与主体了解在一段时期内各个地方政府法治建设的实际水准，鼓励优势地区继续保持先进地位，刺激弱势地区加快建设，填合差距。

在横向比较的同时，法治评估还可以使地方政府形成对自身不同阶段法治建设状况的宏观印象，从历史趋势角度分析哪些指标是法治建设薄弱环节和关键点，进而为下一阶段的攻坚克难提供指引。

2.提升公众法治建设获得感与参与感

我国地方政府法治建设长期由本级政府主导，采用内部评估的方式。设定目标、确定指标、评估条件都由地方政府及其行政机关自行设定，公众普遍处于被排除在评估各个环节之外的境地，或仅在少部分带有社会满意度调查的评估中，发挥有限作用。通过体制外第三方法治建设评估的方式，使得公众对法治政府建设的关注度提高，地方政府也需要以更积极的态度回应公众的热切期盼。“公众”的含义包含很多种，在当前的法治政府建设领域中主要包括以个人身份参与其中的普通公民、法学领域，特别是行政法学领域的专家学者、非政府组织及利益团体等，不同领域、地位导致了公众对待法治建设的体验和立场的不同，影响公众参与强度的因素自然也呈现出错综复杂的趋势，尤其在当前各种参与主体相互影响、相互作用下，提升公众参与渠道与参与能力，使公众主动、清晰地表达出自身偏好与期待，是第三方法治建设评估的重要突破点。

首先，如上文中所提到的，体制外的第三方法治建设评估与地方政府自评相比，更具公开性、透明性，也更具公信力和说服力，降低了社会各界关注地方政府法治建设的制度门槛和理论门槛，鼓励公众主动关注地方政府法治建设，形成自下而上的建设推动力，以目前关注法治建设外部主体来看，主要有新媒体、传统媒体、社会团体、专家、大众等。多元化的关注主体更充分的行使发言权，以批评、建议、投诉的方式发出声音，呼唤社会关注，对地方政府形成推动力。

其次，公众的认同和激励释放出良性信号，促使地方政府对法治建设更加开放，在目前地方政府逐步从以社会管制为目的，运用“家长式”的社会管理方式以及单一化的执行上级命令的运行模式，逐步转型为采取柔性管理和行政激励相结合的新型公共治理模式这一大环境下，地方政府公共服务供给和法治建设能力获得提升，而作为政府工作成效体验者的公众对于地方政府法治建设的快慢与好坏最有发言权，地方政府及行政部门期待来自民间的支持和信任，这种正面反馈向其传递出积极信号，形成双方良性互动。

三、第三方法治政府建设评估外显问题

（一）评估指标体系

1.评估标准异同难平衡

尽管我国建设法治政府的总体目标是确定一致的，但细分到每个地方政府的法治建设目标时则会产生具体差别，在一段行政期限内，地方政府会因当前总体行政目标而编制符合自身实际情况的法治建设规划，比如少数民族地区与非少数民族地区、沿海发达省份与中西部欠发达省份、省市级政府与基层政府，他们各自的总体法治建设目标受自身经济社会发展条件与上级政府要求所限，进而导致法治建设规划存在区别，因此在对其进行法治建设评估时，无论是全国范围内的评估还是单个地方政府委托评估，都不能一味地要求“一视同仁”，在确定其评估排名先后或得分多寡的基础上，也需关注到地方政府法治建设本身原有成果和新阶段已取得成就的关系，即“存量”和“变量”的差别。

2.评估脆弱环节易受影响

评估权的归属是整个评估工作的核心问题，明确的评估权归属有助于在各个评估实施主体间形成约束机制。目前第三方法治建设评估中存在评估实施主体单一、评估权过于集中的情形，当评估权集中于一个评估主体时，围绕此评估主体会不可避免的出现地方政府行政部门间相互博弈、评估数据弄虚作假的情况发生。如第三方委托评价中，作为委托方的地方政府会将评估协调事宜交由具体的某个行政部门执行，或是政府办公室，或是政府法治机构，如法治办公室、监察局等，再由此行政部门负责与第三方机构联系。作为第三方机构与委托方仅有的联系纽带，这类行政部门极易在评估过程中产生对第三方机构的负向影响，寻找可能的利益空间，加之这类部门本身也可能出于评估范围内，寻租的主观动力因素更加充分。由此可见，薄弱的评估环节使得人为因素对评估的干扰显而易见，产出的评估结果更趋近于负责协调的行政部门与第三方评估机构两者之间沟通后的产物，难以保证评估结果的客观公正。

3.评估量化可行性存疑

对于法治建设评估能否量化的分歧一直存在，学界中反对的声音始终将矛头对准法制评估量化中指标设置的合理性与统计方式的可行性这两个方面。在目前我国第三方法治政府建设评估的研究中，各类评估对指标的量化基本遵循两种模式，即直接模式与间接模式。

直接模式指的是某些指标直接可以直接从定型化描述转变为定量化指标，如“政府信息公开诉讼的胜诉率”、“非诉执行申请被法院裁定不予执行的情况”，此类指标可以根据原始资料进行数字统计，无需轉化。

间接模式指的是一些指标无法通过直接转化并形成量化，需要进行概念分解与细节赋予，如在《中国法治政府建设评估（2017）》中，依据《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》设立的“依法全面履行政府职能”这一一级指标，评估标准难以量化，在通过德尔菲法与层次分析法被具体细分为9项三级指标后，仍需以定性方式对观测目标进行分析，依据一定程度的主观感受赋分。

但是，无论是直接模式还是间接模式，在指标筛选、设计、收集、权重配比等环节都需要建构在定性分析方式。受制于指标制定者专业领域、个人偏好等因素影响，不同指标体系在指标量化过程中，可能会对同一个法治政府建设概念形成不同的指标分类、设计。

除此之外，定量分析有着强敏感性、易波动性的内含因素，极依赖数据样本的统计稳定性，轻微的数据与分数配比的改变，有可能导致截然相反的结果，比如目前法治政府评估中运用较多的主观指标——调查问卷部分，会受到调查目标群体人口统计因素、问卷设计科学与否、样本数量等多重影响，这些因素极易“左右”评估结果，影响评估可信度。

（二）评估结果

1.评估结果有效性存疑

无论是法治建设第三方独立评估或是第三方委托评估，在本质上都是与地方政府行政系统相互独立的体制外评估方式，在现阶段的地方政府法治建设评估中，第三方机构评估特别是第三方独立评估只能根据现有资源进行指标设计、调查采样，形成评估结果后，仅能对地方政府形成非约束力和非惩罚性的客观的指导、鞭策作用，且当前第三方评估分析出的问题与改进建议是否有实际效用或与被评估地方政府实际需求相匹配，这一点仍然存疑，其后果是导致法治政府建设评估投入与产出失衡，造成评估低效。

同时，受制于目前第三方评估，特别是独立评估属于各个科研机构自行研发创新产物、处于事实上“非法”地位的约束，第三方评估存在向评估对象索取评估基础资料的难题。传统上政府内部评估采取材料报送、查阅档案、现场抽查、听取汇报等方式搜集资料，利用行政系统内部层级压力保证资料的质量与时效，信息通道单一，来源可靠，“噪音”干扰少且为一手资料。而第三方评估中，第三方委托评估尚可以借助委托关系来获取部分评估资料，但第三方独立评估只能通过网络、电话、信件、信息公开申请、独立信息服务组织等渠道搜集信息，信息传递环节过多且易受人为主观改写，信息有效性与完整性难以支撑评估完全开展。

2.评估结果执行困难

相对于对省市两级政府进行法治建设评估来说，县级政府及基层乡镇政府的法治建设评估结果和评估结论通常难以直接转化成为法治建设的动力源泉。原因在于以下两点：

在贯彻落实法治政府建设目标时，县级以上政府的工作人员面向的宣传群体是基数小、行政素养高的下级政府工作人员为主，推行行政任务时阻力小。县级政府及基层乡镇政府位于我国政府体系中的底层，一方面要面临贯彻中央政府的制度和决议，执行上级政府特色化的政策、命令，熟悉政策的内涵和意义，支撑住来自于上层的行政压力，另一方面还要面向广大基层社会群体进行政策解读、宣传，使来自于中央政府和上级政府的政策得以在全社会铺开，让群众彻底的理解和接受国家的新政策。处于不同社会阶层的公众受其自身知识水平、所在社会利益团体等因素约束，对国家政策的理解能力和接受程度良莠不齐。在推行国家政策的时候，公众受所处认知层次所限，往往会出现因不理解而产生的抵触情绪与对抗态度，这无疑扩大了基层政府依法行政工作的难度，延长了行政程序与行政时间，造成依法行政工作的低效化。

3.评估结果的工具性异化

法治政府第三方评估本身带有较强的绩效工具的特性，其根本目的是通过对一定时间内评估对象的法治建设水平与实现程度的评价，形成促进地方法治政府建设的外部压力，在法治政府愿景与成效间架起一座“桥梁”，但过于强调法治政府建设评估，潜在中会使唯科学主义与唯工具主义思维崛起，忽视评估背后所代表的对政府法治建设本身复杂性特点的价值蕴含。总的来说，地方政府易从两个方面造成对评估结果使用的异化：

一是在获得评估结果后，上级政府出现对下级政府总体绩效评估标准狭隘化倾向，笼统的将评估期间内下级政府的法治建设情况套嵌在其总体政府绩效成果之上，造成对法治政府建设评估以评促建内涵的误解，消磨下级政府法治建设积极性，也使其对依法行政乃至总体的行政价值、目标形成误判，比如部分城市在邀请第三方进行法治政府建设评估后，根据评估结果对评估对象进行排名，排名靠后的评估对象会受到公务员取消全部奖金等严格惩罚手段，在惩罚过程中无视其取得的已有成绩。

二是法治政府建设评估的结果成为少数部门俘获利益的工具，在第三方委托评估中，前文中所提到的、负责与评估单位对接的政府部门会尝试寻求利益俘获机会与空间，或通过规制范围内的建议修改评估指标；或直接指派人员参与评估过程，变外部评估为内部评估。

（三）公众参与存在问题

1.缺乏對评估前公众参与行政行为的考察

从整体来看，我国公民参与公共行政有完整的机制、体制和法制支持，但程序的不足、渠道的有限长期与公民公共行政参与的现实需求难以匹配。

从法治建设参与个体来看，传统上我国文化中公民对政治事务的回避文化影响至今，加之我国公民社会发育仍不成熟，社会治理的各个主体仍未完全觉醒，公民和第三部门的自治能力低下，仅仅停留在日常性事务的管理上，公民缺乏参政议政的政治水平与热情。在地区范围内，特别是在县级以上地方范围内，公众从整体角度运用综合途径参政议政，并且持续、有效发挥作用的实际范例极少，无法形成地方政府依法行政决策的可靠信息来源。

以上多种因素导致在实际评估中，公众在制度框架中的政府行政前期参与难以测评，且对于公众全方位的行政参与情况的计算可操作性极低，因此在当前法治政府建设第三方评估中，评估组织转而寻找出另一种测量途径和标准，较多关注的是公众对政府依法行政的直观感受，偏向于感性评价，即对政府施政后、公民被动接受政府服务后，公民的体验感为评估基准。

2.民意测评机制不健全

受我国法治政府建设规划及公民参与法治建设较为落后的因素影响，总体上社会公众在作为访问对象参与评估的机制方面，存在选取的访问对象类别单一，代表性明显不足，样本总量过低，利益相关群体和专业组织缺乏必要的评议机会的现象。

以某一高校研究机构所开展的法治政府建设评估为例，在社会满意度调查环节中，通过聘请来自于被评估城市的本校学生作为调查员，以勤工俭学的形式在寒假期间来到被评估城市，采取调查员随机邀请路人进行纸质调查问卷填写的方式进行满意度测验，这种方法虽然成本较低，但每一座被评估城市的样本容量仅为100份问卷，首先，抛开样本容量过低的弊病，在发放区域选择上，纸质调查问卷的发放多在城区人口密集的广场或商业区进行，忽略了乡镇、村庄等区域，直接影响了问卷在人口统计因素的可靠性。其次，在发放时间段上，问卷发放仅在寒假期间的一、二月份内进行，时间跨度不明显。最后，在调查方式的选择上，忽略了网络调查、电话访谈等其他调查渠道。

四、完善第三方法治政府建设评估

（一）重构法治政府建设评估流程

1.以立法明确法治政府评估地位

当前我国第三方法治政府建设评估主体复杂，既包括高校、科研院所，也包括跨国咨询机构与国际组织，主体的复杂性直接影响到指标体系制定的多样性，也使评估标准相互之间存在真空与折叠的区域，总的来说，第三方法治政府建设评估出于“自然生长”状态，缺乏内在的逻辑一致性，评估标准不一，因此无法获取地方政府足够的信任度，这也是造成地方政府化身为法治政府建设评估的“候鸟”的重要成因，对于评估结果向好的体系或指标，各地政府趋之若鹜，热衷于“站领奖台”、“听表扬”，对于评估结果不尽人意的，则不闻不问，或者直接表达对评估合法性与准确性的怀疑。

因此，构建以法律为基础、具有强内在逻辑一致性的法治政府评估标准设定体系尤为必要，通过立法形式对法治政府建设评估体系的主体、内容、原则、程序、方法及效力等基本内容做出约束，以法律固定法治政府建设评估已有成果，形成全社会各个法治政府参与主体尊重评估的良好环境。

2.以规范排除行政权力干扰

针对评估过程中行政权力对第三方评估机构评估团队、评估过程、评估权限渗透过多的情况，一方面地方政府内部需要加强已有的行政监督体系，发挥上级监督的切实作用，排除评估过程中可能存在利益勾结的脆弱环节，斩断潜在的影响评估公正性的因素形成链条，另一方面，评估过程也要秉承公开原则，坚持透明性原则与不接触原则，即在实际评估过程中避免与评估对象产生实际联系，或由非利益相关组织承担对接工作，并且保持第三方评估机构的相对独立性。

3.以制度实践法治政府评估结论

第三方法治政府建设评估并非评估的最终目的，而是一种工具与手段，如何有效运用已有的评估结论才是评估完成后提高地方政府自身法治建设的重要内容，评估结论包含当前地方政府在法治建设过程中的关键点与薄弱环节，对其建设过程中所发生的道路偏移具有纠偏作用，地方政府不单单只依靠每次评估后的结论来“按图索骥”，修正表面法治建设过程中的表面问题，同时也需要完整的纠错机制，要从结果到过程再到源头的全流程追踪机制。从这里可以看出，对于评估结论的实践要求我们注重评估的持续性与一致性，通过对相同指标的长时间追踪式的观察，地方政府才能构造出完整的法治政府建设评估结果反馈于运用机制。

（二）创立法治政府建设评估法学学科

在我国传统的法治理论中，并不存在当前我们所提倡的法治政府建设评估制度及理论，而是学者们在近年来的依法治国建设的探索与实践过程中，结合国外法治政府建设评估量化方法，摸索出的一条具有中国特色的法治政府建设评估路径。

从学科交叉研究来看，作为法学领域中新兴的研究方向，法治政府建设评估实际上涉及到行政法、民法、量化分析、国家治理、评估学等多个学科的综合研究，引发多领域的讨论与合作，促使各个学科拓展了自身原有领域的理论内涵，同时越来越多的学者开始从原有的评估实践向评估的理论领域推进，系统化的探讨作为独立研究内容的法治政府建设评估，这时就需要我们及时创立法治政府建设评估学，为法治政府建设评估培养专业型人才，提供评估的专业后备力量。

从法治政府建设评估的未来发展来看，我国的评估需要脱离目前理论不统一、实践过程中操作性低的固有束缚，亟需从根本上开辟出一条具有我国特色的评估基础理论体系。未来的基础体系对我国的民族差异、地域差异、地方行政差异将有较强的适应性和包容性，在保证普遍性的基础上，照顾到我国法治政府建设发展的特殊性，建构出中国特色的法治政府建设评估体系，当前的法学研究如何更好的贴合我国未来法治建设评估实践，也需要法治政府建设评估法学学科的回答。

（三）积极纳入第三方数据收集分析机制

通常情况下，法治政府建设评估的评估主体包含以下几个部分：政党、权力机关、行政机关、社会公众以及第三方专业性评价机构。而长久以来，我国地方政府体制内法治政府建设评估多采用单一性评价主体的评价结构，即政府内部上级行政部门对下级行政部门进行体制内评估，尽管体制外第三方法治政府建设评估初步摆脱了这种自上而下、存在大搞政绩工程可能性的评价模式，但也只是相应的增加了一個主体，在实际的评估过程中，与地方政府人员无法避免的接触，容易形成商议性、谈判性的评估环境，影响评估的相对独立性。至于公众作为评估主体和评估参与者所起到的作用，在目前阶段下社会公众在体制外第三方法治政府建设评估中所起到的作用，仍然是被动的，并且正如上文中所提到的，仅仅是在评估的第二个阶段即评估实施过程中的民意调查里起到一定作用，其在日常行政立法、行政决策和行政执法中所扮演的角色难以被体制外第三方法治政府建设评估检测或评价出来，众多评估体系也忽略或者并没有将公众参与在分数权重方面上作为重要一环重视起来。

因此，在当前常规的评估主体外引入一个新的第三方数据收集与分析机构就显得尤为重要，这里的第三方数据与分析机构是指与政府和进行法治政府建设评估的研究机构无隶属关系和利益关系的、完全独立的咨询服务或社会调研机构，也可以被称为第三方专业评价机构。相比评估研究机构，专业调研机构对于数据的收集、处理更加专业，比如在进行社会满意度调查时，调查时间段可以更加合理的覆盖到以年为单位，调查手段也不会仅仅局限在纸质调查问卷，引入这一新的主体的作用，就是通过将类似社会满意度调查、得分汇总统计与分析等涉及数据处理的环节独立于政府和评估研究机构，使其更具公信力和透明度，更容易得到社会的认同和社会各界的满意。

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