住房公积金管理委员会的公众形象与提升路径——基于中国16个城市的调查证据

年崇文,吴义东

(安徽工业大学 商学院,安徽 马鞍山 243032)

一、问题的提出

住房公积金管理的决策机构设立于1999年,当时称之为“住房委员会”,经2002年《住房公积金管理条例》修改后更名为住房公积金管理委员会(下文简称“管委会”),并且沿用至今。管委会在住房公积金管理体系中发挥着关键作用,自成立以来,不但承担着制定和调整住房公积金的具体管理措施、拟订缴存比例、确定最高贷款额度、审批归集和使用计划、审议增值收益分配方案以及审批归集和使用计划执行情况的报告的职能,在最新修订过的《住房公积金管理条例》中(下文简称《条例》),又赋予其审议呆坏账、审议年度报告的职责。从图1可知,管委会在住房公积金管理体系中处于核心地位,住房公积金管理中心的日常运行依赖于管委会制定的具体措施,而且需要报请管委会批准;管委会通过住房公积金管理中心进而也可以影响其他住房公积金管理机构的运作。由此可见,管委会在住房公积金管理体系中处于核心位置,其决策是否科学直接关系到住房公积金制度的兴衰成败。

作为具有政府背景的决策机构,住房公积金管理委员会应具有广泛性、专业性和权威性,然而在其实际运作中,却出现了地位不明确、权责不明确、成员的代表性不够、决策的监督缺位和不到位等一系列问题[1-4],如果这些问题得不到很好解决,住房公积金产生的目的——促进城镇住房建设、提高城镇居民的生活水平,将难以实现,广大城镇居民仍旧被日益高企的房价问题所困扰,不利于社会主义和谐社会的建设以及“中国梦”的实现。基于此,相关研究人员纷纷建言献策,从监管方面、决策方法方面以及管理体系建设入手,力图解决管委会当前的缺陷[5-7]。

但是,目前鲜有文献对管委会作出全面论述,而且相关的研究多从宏观着笔,缺乏微观数据的支持,其论述难免偏于主观。针对上述情况,本文拟从管委会属性、决策有效性以及机构运行效果三个方面对管委会进行分析,并结合住房公积金制度调查问卷,找出管委会运行中存在的问题,并提出技术上可能、经济上合理、法律上允许、操作上可执行、进度上可实现和政治上能为有关各方所接受的政策建议,推进与完善我国住房公积金管理体系。

图1 住房公积金管理与运作图

二、管委会的属性问题

《住房公积金管理条例中》中明确规定,“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市(地、州、盟),应当设立住房公积金管理委员会,作为住房公积金管理的决策机构,并赋予其制定和调整具体管理措施等诸多权力”。关于管委会的属性问题,不同专家学者都曾作出自己的论述,从人员构成来看,管委会可以认为是按照“三三制”建立起来的,也就是有关专家、单位代表以及职工代表各占三分之一,以保证决策的科学性和代表性[8];从管理方式来看,住房公积金管理机构是一种契约型基金模式的住房公积金管理机构,管委会成员由广大储户和相关利益方共同选举产生,并且具有投票权,可以对管委会的运作产生影响;从利益相关方的关系来看,管委会与广大储户之间存在决策委托关系,其原因是储户人数众多,无法集中行使委托权力,需要管委会代为行使[9]。

但是,不难看出,尽管“三三制”看起来从人员构成来看兼顾了各方的利益,但三方力量并不均衡,各地基本上以政府官员为主,单位代表以及职工代表很少甚至没有人员能够参与其中,因此“三三制”名存实亡。同时,契约基金模式目的是追求和实现投资收益,然而住房公积金主要获利渠道为风险低的存款和投资国债,盈利能力有限,因而契约型基金模式也并不符合当前公积金管理现状。再者,决策委托关系中委托方公积金储户与代理方公积金管理委员会之间缺乏必要的参与约束与激励机制,决策委托关系并不稳固,代理方的利益跟决策结果没有必然联系,因而其权力行使缺乏来自委托方的压力,所以委托代理关系并不成立。

管委会是代表广大储户行使权力的决策机构,承担着制定管理措施、拟定缴存比例、确定额度以及审批报告等职责,与之相似,董事会同样代表全体股东行使决策权力,决定公司生产经营计划和投资方案、制定公司基本管理制度、决定生产经营计划和投资方案。由此可见,管委会与董事会拥有类似的权力,都代表各自的经济利益主体发挥决策作用,因而管委会可以看做是董事会的一种形式。不过,董事会需要向股东大会报告工作,通过股东大会的投票和表决可以选举和罢免董事会的人员;而管委会受到省、自治区人民政府建设行政主管部门会同同级财政部门以及中国人民银行分支机构的管理和监督,具有浓厚的政府背景,普通储户很难对管委会决策施加影响。根据上述分析可以得出,管委会是具有董事会外核以及行政事业单位内核的决策机构[10-14]。

三、管委会的决策有效性问题

1.管委会的人员构成不合理

《条例》中指出,住房公积金管理委员会的成员中,人民政府负责人和建设、财政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占、工会代表和职工代表占、单位代表各占1/3。住房公积金管理委员会主任应当由具有社会公信力的人士担任。专家和政府部门的人参与可以保证决策的科学性以及权威性,单位代表的加入可以有力推动管委会的决策的落实,而工会代表和职工代表的参预则是体现管委会决策广泛性必不可少的途径。

这项看似完美的人员构成体系在实际执行中却不尽如人意,首先,住房公积金管理委员会主任应当由具有社会公信力的人士担任,但是实际上,管委会主任以及副主任多由同级别的政府官员兼任,社会公信力跟权力挂上了钩。其次,工会代表以及职工代表应占总人数的三分之一,不过现实中管委会成员中罕有普通职工的身影。最后,管委会成员多由政府人员以及单位领导兼任,由于精力分散,决策的合理性难以得到保障。由上述分析可知,尽管管委会现有的人员构成体现了权威性,有利于推动决策的实施,然而其民主性以及科学性却无从谈起。

2.管委会与公积金储户之间信息沟通不畅

管委会代表广大储户行使决策权力,其制定的各项政策应充分考虑到储户的利益,在了解储户对于管委会的认知情况以及尊重储户的意见的前提下制定决策。同样,广大储户也只有基于对管委会有一定了解的基础上并且拥有畅通的反馈渠道,把自己的意见传达给管委会,才能使管委会的决策具有民主性和和合理性。由表1可以看出,储户对住房公积金管理体系了解程度较低,其中对管委会相关情况的了解程度更不理想,同时从表中也可以得知,储户对了解管委会的积极性不足,很少关注公积金政策的发布情况。出现这种情况的原因可能是一者普通储户很难有机会参与到管委会决策中去,自己的意见难以传达到管委会,因而缺乏了解的积极性;再者,纵观各地住房公积金网站以及其他相关媒介,基本是由管理中心负责,管委会的决策信息也只有通过管理中心的媒介才能得以了解,缺少同储户的相互反馈、交流,决策缺乏合理性。

3.管委会的决策机制缺陷

首先,管委会权责不明确,根据《条例》第三十九条规定,“住房公积金管理委员会违反本条例规定审批住房公积金使用计划的,由国务院建设行政主管部门会同国务院财政部门或者由省、自治区人民政府建设行政主管部门会同同级财政部门,依据管理职权责令限期改正”。从中可以看出,管委会决策的错误成本较小,这使得管委会在决策时可以不受顾忌,一旦出现决策风险,无人为之买单。其次,现实中常常出现住房公积金管理中心“代替”管委会决策的情况,使得管委会的决策成为一纸空文,流于形式主义。最后,由于信息获取能力、掌握知识程度以及话语权的差异,管委会中政府官员居于绝对优势,管委会成为一言堂,公积金的公平性和公益性难以维护。

4.对管委会监督的缺失

表1 储户对管委会了解情况

根据《条例》第五章对监管的规定及内容设计可知,尽管对管委会的监督包含行政监管、审计监管以及社会监管,央行、银监会等诸多政府机构都参与其中,然而在实践中,监管效果却不尽如人意。出现这种情况的原因,一是多头监管等于不管,各个监管机构多为平级部门,各有各的立场和利益,针对监管问题难以形成统一的意见。二是监管部门专业性欠缺,对公积金的监管主要以建设部门为主,然而由于其部门的工作性质,对管委会的监管并非其专长,难以承担监管任务。三是社会监督的缺位,现有的法律条例对社会监管的保障很少,普通储户由于专业知识不足以及行动力较弱,难以起到监督作用,而且管委会的信息披露不透明,对其监管更是困难重重。

四、机构运行效果

广大储户是住房公积金的主要受益群体,住房公积金的产生就是为了解决他们的住房问题、支持住房保障,因此了解储户对于管委会的评价情况,倾听民意、汇集民声,以储户的视角发现管委会决策机制中存在的不足之处,通过研究相关对策来解决其关切的问题具有现实意义。因子分析法是现代经济研究中一种重要的方法,也是对样本进行评估的常见手段。本文选取四类共16个变量指标,采用因子分析法中降维的思想,把诸多变量转化成少数具有代表性变量进行统计分析,并量化成因子得分来衡量管委会的运行效果。

1.管委会评价的因子分析

为了对全国居民的住房公积金管理的认知情况进行研究,基于不同居民的社会特征、经济特征、文化特征、居住特征对全国一二三城市进行问卷调查,课题组按照一二三线对全国各地的典型城市进行抽样调查,剔除无效样本,共选取了504个样本。样本基本覆盖了不同性别、年龄、教育程度、收入状况以及其他特征的居民,具有一定的代表性。

首先,利用stata14软件对选取的16个变量(变量描述参见表2)进行标准化处理,然后进行相关度分析可知,指标之间具有较强的相关性,同一类别的变量之间相关度更强。

表2 变量测量与描述性统计分析

同时,在因子分析之前,需要通过KMO检验来测度样本充分度,检验变量间偏相关大小,Barelett球形检验用来测度相关矩阵是否为单位矩阵,验证是否适合因子分析。若KMO小于0.5,则无法可以进行因子分子;若KMO值介于0.5和0.6之间,则勉强可行;若KMO值介于0.6和0.7之间,则效果适中;若KMO值介于0.7和0.8之间,则效果较好;若KMO值大于0.8,则效果良好。公众对管委会评价KMO值为0.944,通过了样本充足度检测。显著性为0,原假设不成立,说明变量之间相关性强,适合因子分析。从表3可知,卡方值远大于自由度,Barelett检验可以通过。

表3 KMO和巴特勒球形检验结果

按照特征值大于1的原则提取出2个公共因子,如表4所示,前两个公共因子的累计方差贡献率达到94.13%,已经包含了变量的绝大部分信息。

表4 各因子的特征值及方差贡献率

通过表5,可以看出第一个公因子对X1、X2、X3、X4以及X9、X10、X11、X12、X13、X14、X15、X16这12个指标解释能力较强,均超过了0.55,第二个公因子对X5、X6、X7、X8具有较强的解释能力。而且进一步可以看出,第一个公因子所对应的指标为总体评价、透明度以及满意度,代表了样本中64.42%的信息量,是对管委会评价的首要因子,可以命名为评价因子;第二个公因子覆盖了了解度的具体信息,因而可以命名为了解因子。

表5 旋转后的因子载荷矩阵

通过表6得出的各个样本系数以及赋值后的变量值代入上式,得出两个公共因子的样本得分情况,然后以两个公共因子各自的方差贡献率占总方差贡献率的比重为权重加权求和,得出各个样本的综合得分,其表达式为:

表6 因子得分系数

从表7可以看出,公众对管委会的总体评价大体呈正态分布,人数最多的集中在[6,7)区间内,并且差异较为显著。

2.管委会认知的群体差异分析

从表8可知,不同户籍、收入、城市划分及有无自有住房的居民对公积金管委会评价结果存在明显差异。具体表现在如下几个方面:其一,城镇居民对管委会的认可度高于农村居民,这说明公积金确实起到了住房保障作用,因而城镇居民对管委会持更优态度。其二,在收入差异方面,中高收入者比低收入者有着更高的管委会评价,这反映出在高企的房价面前, 低收入者缺乏购房经济实力, 即便有公积金的帮扶但也只能“望楼兴叹”,而中高收入者自身具有较强的住房支付能力,在公积金的支持作用下更易实现购房目标。其三,在有无自有住房方面,已购住房的群体因其获益于公积金,其对公积金的认可进而促使其对管委会认同度更高。其四,在城市类别方面,一线城市居民及三线城市居民对管委会的评价均高于二线城市,其中二线城市的得分最低,这可能由于近年来二线城市的房价增长迅速,购房压力随之较快上升,而公积金的增长幅度难以跟得上房价增幅,故而会对管委会产生不满;一线城市由于相对较高的待遇,各项住房保障措施的出台以及居民的低心理预期,对管委会的评价往往较好。

表7 公众的因子得分总体情况

表8 不同维度群体因子得分情况

五、进一步分析

为了衡量了解度、满意度以及透明度对公众总体评价的影响,采用因子综合得分作为被解释变量,了解度、满意度以及透明度中最具代表性的指标(分别为职责、人员构成以及管理方式)作为解释变量,以户籍、收入、有无自有住房以及有无公积金等作为控制变量,实证分析公众对管委会总体评价的影响因素(参见表9)。

表9 样本的经济社会特征

1.计量模型

本文依据课题组对全国典型城市家庭住房公积金的问卷调查数据,选取线性回归模型进行实证分析,计量模型形式如下:

assessment*=β0∑βi·Xi+εi.

(1)

公式(1)中,εi～N(0,δ2),Xi表示解释变量集合,assessment*为公众对住房公积金管理委员会评价情况的潜变量。

2.实证结果分析

从表10中可以看出,了解度、满意度以及透明度对管委会评价的影响均十分显著,而且不同户籍、收入、学历以及有无自有住房和公积金的公众对管委会的评价存在差异。具体而言,公众对管委会了解度越高,越能认识到管委会在住房公积金管理体系中发挥的重要作用,帮助解决日益困扰公众的住房难题,因而会得到更高的评价。而满意度越高,证明公众认可管委会在发挥住房公积金功能中所起的作用,对把公积金交由管委会决策感到放心,自然对其有更好的评价。透明化管理是大势所趋,自己的公积金交由谁去决策,如何决策,作为公积金的所有者理应有知情权,而且只有当公众充分了解决策的全过程,才能真正认可管委会作用,提高对它的评价。

另外,不同经济社会特征的公众对管委会的评价也有所不同,上文已经分析不同户籍、收入以及有无自有住房这三个影响因素对管委会评价产生的差异,这里不再赘述。不同学历的群体对管委会的评价不同,学历越高,就业竞争力相对较强,更有机会选择自己满意的职业,享受更好的待遇,公积金同时也水涨船高,对其评价自然有所提升。拥有公积金的群体能享受管委会的管理服务,提升购房能力,因而评价较好,这也从一个方面反映管委会在发挥公积金作用方面体现了自身的价值。值得注意的是有无公积金对满意度影响不显著,这说明尽管管委会总体表现良好,但在具体决策方面仍然受到诟病,并没有真正赢得享受公积金的公众好评。

3.稳健性检验

表10 公众对管委会总体评价的线性模型估计

注:①表示 p < 0.10, ②表示p < 0.05, ③表示p < 0.01,下同。

为了验证实证结果的可靠性,需要对其进行稳健性检验。根据统计局对全国东、中、西地区城市的划分办法,把样本按照其所在城市进行划分,然后针对这三类城市进行线性回归。表11是按东、中、西地区划分线性回归结果,可以看出,了解度、满意度以及透明度的回归结果与上文实证结果一致,证实上文回归结果是无偏的,具有可靠性。

六、政策建议

1.增强管委会成员的代表性

在现实中,管委会主任一般都是由政府高官担任,此外管委会委员多为政府人员和单位领导,这样的人员构成说明管委会只能成为政府的附属机构,无法真正行使其决策职责。由表12可以看出,公众对管委会的满意度一般,而且普遍认为管委会应由具有社会公信力的人担任,这些人应是自身能力突出而非有权有势。最新修订的《住房公积金管理条例》规定,住房公积金管理委员会的成员应当包括人民政府负责人,住房城乡建设、财政、人民银行、审计部门负责人,缴存职工代表,缴存单位代表和有关专家。其中缴存职工代表不得低于管理委员会总人数的1/3。因此,应当降低政府官员在管委会成员中的比重,通过严格的筛选制度,选举能真正反映广大职工心声的代表进入管委会,这些人应该是普通职工,并且他们应具备执行能力高、危机处理能力强以及公共关系好这三方面的素质,从而可以更好地履行职责,保障广大公积金储户的切身利益。

2.提高管委会的信息披露程度

透明化管理是现代管理科学化的大势所趋,是实现民主决策、防范腐败滋生的重要前提和保障。只有公众充分了解管委会的相关信息,才会积极主动地参与进来;而只有管委会的行为让民众充分了解,腐败行为才能无所遁形。除了通过监督的手段,提高信息披露程度也可以有效提升管理效率和水平。如表13所示,公众对管委会信息了解度并不理想。因此需要通过建立一个透明公开的信息披露渠道,让更多的居民有机会了解到更广泛的信息,吸收经验丰富和有专业特长的专家参与进来,众人拾柴火焰高,必将会推进决策体系的健全和优化。最新实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》业已将行政公开的原则上升到了法律层面,它要求各级行政机关及负有公共管理职责的组织必须主动公开政府信息,同时明确了公开的方式程序和监督保障的措施。以此为契机,建立起一个公开透明的住房公积管理委员会决策机制势在必行。

表11 按东、中、西地区划分样本的线性回归结果

表12 公众对于管委会人员构成的认知

表13 公众对于管委会信息了解的认知

3.强化对管委会的监管力度

作为住房公积金管理的决策机构,管委会处于核心地位,肩负着制定政策的职责,然而权力是一把双刃剑,用得好可以提高管理体系的运行效率,发挥住房公积金提高居民购房能力的作用,而用得不好可能会出现不作为和乱作为的现象,因而需要对管委会加强监管,让权力运行在正确的轨道上。通过表14可以看出,公众对加强对管委会监管的呼声强烈,广大居民是住房公积金的受益群体,因此首先应该建立健全信息反馈渠道,鼓励居民对管委会进行监督,积极举报管委会行使权力过程中的不法行为。其次,由于管委会具有浓厚的政府背景,如果让政府承担主要的监管责任,就会出现自己管自己的现象,监管职能则名存实亡。因而应该弱化政府部门的监管职责,让金融、财会那样的专业监管机构对管委会监督,提高监管效率,保障监管的科学性。最后,要加强内部监管,外部监管一般是事后监管,不能有效防范违法违规行为,因而如果要预防不当行为的发生,需要建立提前预防机制,自我监督,防患于未然。

4.落实管委会的决策地位

《条例》中明确说明管委会是住房公积金管理的决策机构,然而在实际情况中,却出现了管委会人员流动性较强、专业性不强和管理中心越俎代庖的现象,管委会并不能发挥应有的作用。大多数公众对管委会管理方式、职责以及人员构成相关情况并不了解,因此需要吸收专业性人才和公积金储户代表进入管委会,增强管委会决策的科学性和针对性;另外理清管委会和管理中心的权责关系,避免受到其不应有的干预和影响,管委会的人员应当逐步“去行政化”,减少政府人员的比例,使其成为一个可以独立行使职权的常设机构;最后,应当强化管委会成员的权责意识,制定严格的内部奖惩制度,绝大多数管委会成员应当专职从事管委会的相关工作,不应兼有政府或者社会上的工作以免分散精力以及防范以权谋私现象发生。

表14 公众对于管委会监管的认知