面向土地利用的轨道交通编制体系的思考

天津市城市规划设计研究院

0 引 言

我国城市轨道建设起自1960年代，随着城市化进程不断推进，修建轨道交通的城市不断增多。截止2017年底，国内共有约30个城市开通轨道交通线路，总运营里程达到约4 100 km。随着轨道交通建设的开展，如何提高轨道交通客流，改变轨道交通单纯依靠政府财政的财务状况，也成为了各个城市面临的问题。而加强轨道交通与沿线用地的联系、引导轨道交通与用地和谐发展则成为各个城市的共识。本文结合国内主要城市发展经验及天津市轨道交通发展状况，尝试从规划角度提出轨道与用地协调发展的轨道交通编制体系，以营造良好的轨道交通出行环境，提升轨道客流。

1 现状天津市轨道交通规划体系

天津在国内有着较长的轨道交通运营历史，早在1984年，天津就开通了第一条地铁线路，长约7.4 km，是国内继北京之后第二个开通地铁线路的城市。截止到2017年，天津市共开通5条地铁线路，总里程168 km。

天津轨道交通已初步形成放射状网络，但多年来轨道客流一直偏低。目前日均客流量约120万人次，网络负荷强度约为0.6万人次/日·km，远低于上海、北京、广州、深圳、南京、重庆、武汉等城市，见表1。

表1 国内主要城市地铁运营情况（2017年数据）

天津轨道交通客流较低的原因是多方面的，如网络覆盖不足、道路运行较为通畅、接驳系统不完善等，但主要原因之一是轨道交通与周边用地结合不紧密。

1.1 线路建设与土地开发不同步

轨道线网规划及建设规划过程中，本着发挥轨道交通对城市发展的带动作用，往往将线路途经城市待开发地区，该类地区发展潜力巨大，同时轨道建设成本较低，如能保障轨道建设与用地开发同步开展，将对于城市空间拓展和人口外迁、轨道客流吸引十分有利。

但实际建设中，如图1所示，在天津市外围地区的开发并未与轨道线路紧密结合：目前开通的轨道3号线沿线的张窝地区、6号线沿线的大毕庄地区、2号线沿线的李明庄地区等外围组团发展较为滞后，在轨道交通建成后，土地开发仍然较为缓慢，直接降低外围地区进城交通需求。

1.2 站点与周边地块开发结合不紧密

轨道交通对城市用地开发的带动作用直接体现在轨道站点周边用地上。一般为充分发挥轨道交通带动作用、开发土地价值，越靠近轨道站点的用地，其开发强度会越大，形成一个个围绕交通枢纽的地区活力中心，并带动轨道客流的提升，形成轨道与用地的良好互动，见图2。

图2 轨道站点服务圈层职住密度变化示意图

但从实际情况来看，天津市轨道站点周边用地随着距离站点越近，人口、岗位密度反而不断降低，距离轨道站点最近的0～500 m圈层在各圈层中最低。

图1 中心城区工作日白天、夜间人口热力图以及与轨道线路相互关系示意

1.3 站点出入口与相邻用地衔接不畅

为加强轨道交通站点对各个方向的服务，便于市民进出，一般轨道站点建设多个出入口，并兼顾人行过街功能；对于与轨道站点邻近的商业、办公设施，一般轨道站点会增设与公建设施的连通通道，从而吸引人流、便于人流进出，增强公建设施的交通通达性，同时也能提高地铁客流量。

图3 各条线路轨道站点出入口数量比例

但在实际建设中，天津轨道站点的出入口数量普遍偏少，除最早通车的1号线64%的站点设置了4各个及以上的出入口，近年开通的轨道2、3、6、9号线均有70%左右的站点只有2个出入口，见图3。究其原因，主要是在地铁建设时，由于施工难度（如避让管线、减少拆迁等）等因素造成，近期仅实施满足安全要求的2个出入口，对于近在咫尺的居住区、商业区反而无法直接服务，造成市民出行不便；同时轨道站点与周边商业设施结合不足，近年开通的轨道2、3、6、9号线或是由于建设周期不一致，或是由于轨道建设方与开发商未达成一致意见，站点出入口结合商业设施的数量较少，见表2。

表2 轨道站点与商业设施结合情况

2 天津市现状轨道交通规划体系中存在的问题

天津市轨道交通规划建设中与土地开发互动不足，主要在城市轨道建设及用地开发过程中，牵扯到城市规划、轨道建设、轨道运营、地方政府、开发商等多个主体，令出多门，缺乏上位视角的统筹管理、规划。

目前天津市轨道交通规划体系主要是依据国家相关条文中对轨道交通规划、建设审批过程所要求的步骤确定的。根据《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国发办[2003]81号）、《关于加强城市轨道交通线网规划编制的通知》（建城[2014]169号）、《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》（发改基础[2015]49号）及附件、《城市轨道交通线网规划编制标准》（GB/T50546-2009）等国家部委文件和规范。

天津市轨道交通规划体系可分为三个层次，分别是轨道交通线网规划阶段、轨道交通建设规划阶段、线路可行性研究阶段。三个阶段分别对应了城市规划体系中的城市总体规划阶段、控制性详细规划阶段、修建性详细规划阶段，见图4。

图4 天津市现有轨道交通规划体系与城市规划体系对应示意图

结合上述国家条文中的要求，在轨道交通线网规划阶段、建设规划阶段、线路可行性研究阶段分别对轨道交通及其周边用地规划提出了规划原则和要求：在轨道线网规划阶段，部委文件和规范中并未要求轨道交通与城市空间规划的强制要求，仅对城市轨道交通设施用地提出规划控制原则和要求[1][2][4]；在轨道建设规划阶段，在建设规划报审时，需评估“近期方案建设用地的保障程度，周边用地开发与轨道交通特性的匹配程度”[3]等，审查线路与周边用地的相互关系，从而保障线路客流强度；在轨道线路可行性研究阶段，在线路可行性报告中研究轨道与其他交通方式的衔接换乘，重点是交通衔接设施设置原则、大型衔接设施的分布和规模等[3]，从而保障轨道客流的接驳。

因此，天津市现有轨道交通规划体系中，仅对轨道周边用地规划及建设提出了比较原则性的要求，缺乏可指导实施落地的具体方案：线网规划阶段，线网规划仅提出与城市空间结构、公共服务设施布局相结合的原则，缺乏针对轨道线网方案的城市空间优化与调整；建设规划阶段，仅对站点周边用地性质进行核查，缺乏结合轨道站点落位对周边用地方案的调整和优化；线路可行性研究阶段，仅提出站点周边接驳设施的设置原则和初步规模，缺乏针对特定站点分析接驳设施规模和具体落位、与周边建筑结建、地下空间统一设计等方面的深入考量。因此造成了在实际规划建设过程中，轨道交通与城市用地脱节严重的状况。

3 近年来国家要求及其他城市的探索

近年来，随着全国各地轨道交通建设的不断铺开，国家和各地也都在研究如何能更好的发挥轨道交通对城市发展的带动作用，提高地铁客流，出台了一系列文件，指导城市轨道交通周边用地的规划、建设。

3.1 《城市轨道交通沿线地区规划设计导则》中相关要求

2015年住建部颁布了《城市轨道交通沿线地区规划设计导则》（建规函[2015]276号）（以下称《导则》），对轨道沿线用地的规划设计提出指导性意见：

①在轨道线网规划阶段，结合轨道交通线网对总体规划中的城市结构、功能布局、建设强度控制等进行研究和校核，形成《轨道交通引导城市发展专题研究》；其中各项城市规划内容，纳入总体规划成果之中[5]。

②在轨道交通近期建设规划阶段，以《轨道交通引导城市发展专题研究》为依据，同期开展《轨道沿线用地调整规划》，结合轨道站点对周边用地进行优化调整，成果纳入相关控制性详细规划的编制或修编中予以落实[5]。

③在轨道交通工程可行性研究阶段，以《轨道沿线用地调整规划》为依据，同期编制沿线各站的《轨道站点一体化规划设计》，主要明确轨道与周边物业发展、交通换乘空间及城市空间的立体对接关系，为相关修建性详细规划的编制提供引导[5]，见图5。

图5 《城市轨道交通沿线地区规划设计导则》中轨道沿线用地规划体系示意图

《导则》提出了城市轨道交通沿线用地开发规划体系的总体建议。在此基础上，上海、广州、深圳、武汉、青岛、南京等城市也结合自身情况提出了轨道交通站点周边用地开发的相关要求，其中较为有特点的是上海和广州两地的规划体系。

3.2 上海市相关经验

上海市政府2016年出台了《关于推进本市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》（沪府办〔 2016〕79号），主要对城市轨道沿线用地开发提出了指导性意见：

①在轨道交通网络规划编制中，要根据城市开发边界和地区功能布局，同步研究各场站综合开发的总体要求[6]；

②在轨道交通专项规划（线路可行性研究之前）编制中，同步研究各场站综合开发的规划控制要求，条件成熟的场站可达到控制性详细规划深度，明确各场站的功能定位、开发范围、开发规模和相关控制要素等[6]，见图6。

图6 上海市轨道交通周边土地开发规划体系示意图

3.3 广州市相关经验

广州市政府2017年出台了《广州市轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发实施细则（试行）》（穗府办规〔2017〕3号），其中对轨道场站周边地区建设开发提出实施细则。

①在建设规划阶段，同步编制《轨道交通场站周边土地综合开发》，对轨道交通场站为中心的800 m范围内用地的功能定位、储备用地规模、控规及土规调整建议、投资收益测算、实施计划等内容进行编制。该规划由地铁公司组织编制，由市发展改革委、国土规划委牵头组织审查，审查通过后报市政府审定，并纳入轨道建设规划[7]。

②在建设规划审批后，编制《轨道交通场站综合体概念初步方案》，研判场站开发条件，初步确定轨道场站开发选址范围、开发强度、功能布局[7]。

③在线路可行性研究阶段，根据《轨道交通场站周边土地综合开发》、《轨道交通场站综合体概念初步方案》，编制《轨道交通场站综合体概念方案》，规定建筑功能布局、规模、高度、退缩等要求，并提出盖上盖下建筑主体结构衔接设计、地下空间一体化设计、轨道交通衔接规划设计初步方案，提出区域交通评估及优化、景观优化方案。《轨道交通场站综合体概念方案》由地铁公司组织编制，报送市国土规划委审查，成果纳入用地规划条件[7]，见图7。

图7 广州市轨道交通周边土地开发规划体系示意图

由上述可见，上海市轨道交通周边土地开发规划体系以宏观控制为主，仅提出综合开发的总体要求和开发控制要求；而广州市的规划体系则偏重建设实施层面，对不同阶段的工作内容、实施主体、审查单位、批准程序均作了详细安排。

4 天津轨道交通编制体系的建议

结合建设部颁布的《导则》和国内城市经验，本文提出针对天津市的轨道周边用地开发管理体系建议，见图8。

图8 轨道交通周边土地开发规划体系示意图

①在线网规划阶段，建议同步编制《轨道交通引导发展专题研究》，内容主要包括：轨道交通廊道与枢纽布局、城市公共服务中心结构规划、城市就业和人口分布调整规划、城市建设强度规划、城市交通系统优化、公交优先引导政策等。建议由规划部门牵头各相关单位组织编制，成果纳入线网规划，相关结论纳入总规。

②在建设规划阶段，建议同步编制《轨道沿线用地调整规划》，内容主要包括地区功能定位、储备用地规模、控规及土规调整建议、投资收益测算、实施计划等。建议由规划部门牵头组织编制并审查，通过后履行控规编制或调整程序。

③在线路可行性研究阶段，建议编制《轨道站点综合体概念方案》，内容主要包括站点开发条件分析、建筑功能布局、盖上盖下建筑主体结构衔接设计、地下空间一体化设计、轨道交通衔接规划设计、区域交通评估及优化、景观优化等。建议由轨道建设单位组织编制，发改委、规划局联合审查，成果纳入地块出让条件。

5 结 语

优化轨道交通周边用地开发，可以有效促进轨道周边用地价值的最大发挥，并带动轨道交通客流提升。需要建立覆盖轨道交通规划全过程的轨道周边土地开发规划体系，从而保障轨道交通与土地利用的协调发展。通过分析国家部委要求、国内城市经验，本文尝试提出适合天津市的轨道交通周边土地开发规划体系，争取有效避免出现轨道交通与用地开发脱节的现象，提升轨道交通客流。