错误规制如何恶化美国停车状况

上海财经大学公共政策与治理研究院研究员，交通经济与政策研究中心主任

在交通领域，规制（regulation）无处不在，它通常表现为政府制定规则和标准、干预经济和社会的各种行政手段，比如限购、限行以及机动车排放标准等。一个值得关注的问题是，规制如何影响利益相关人（如组织和个人）的行为决策，进而改变经济生产和社会生活方式。本文简要介绍美国停车规制（免费停车和停车位下限标准）恶化停车状况的历程，剖析相关规制如何对经济社会、交通出行乃至生活方式产生巨大的影响。

21世纪初，拥有小汽车的富人直接将自己的新车停在路边，在此之前，人们在路边拴马和停放马车。到了1910和1920年代，小汽车快速增长引发了停车问题。由于停车咪表直到1935年才发明出来，这个时期的路边停车依然维持免费，但城市不再有足够的空间，让每个人在任何时间、任何地方随意停车。司机们转着圈、寻找一个空闲的路边车位，小汽车堵塞了交通，给城市管理造成了困扰。在1930年代，分区规划法规（zoning ordinances）开始要求设置路外停车场（off-street parking），以解决停车位短缺问题。当时，一位市长兴奋的写道：“我们认为，将停车纳入分区规划是最伟大的进步……它非常有效，效果远远超出预期。简言之，呼吁所有新建筑都应按其使用类型配置相应数量的停车位。”

对停车实施分区规划确实解决了路边停车位短缺问题，但很快又产生了新的问题。城市规划师假设大多数人会开着小汽车出行，在工作、购物或用餐时就地停车，然后再驶向下一个目的地。为适应这种小汽车导向的生活方式，分区规划法规要求每个场所或建筑自行提供足够大的停车场，以满足免费停车的高峰需求。如今，美国大部分商业建筑均被要求提供大于自身面积的停车场。例如，一个餐馆所要求的停车场占据的土地，通常比自身面积还大三倍。分区规划法规为每类场所和建筑制定了路外停车位下限标准，实际上鼓励人们开车出行，而且人们在抵达目的地后通常会享受免费停车，因而造成了这样的局面：2001年全美家庭出行调查发现，在小于50英里的出行中，87%是由个人机动车完成，仅1.5%由公共交通完成。

可见，在一个由“（预期）生活方式—法规或规划—停车标准—场所和建筑—（实际）生活方式”构成的闭环中，规制由上至下发生着作用，无形中构成了一个不断加强的正反馈系统：在“人人开车出行”愿景下，停车位数量以配建下限标准的形式，被牢固内置于场所和建筑的建设过程中，而路外停车场提供了充裕且免费的停车位，进一步强化了人们依赖开车去往各处的生活方式。显然，近一个世纪以来，停车位下限标准等错误规制导致停车位的超量供给和免费使用，固化了美国人依赖小汽车出行的生活方式。

此外，不正确的停车规制还产生另外一种效果：路外停车标准的存在，使停车成本呈现集体化（collectivize）趋势，因为它允许每个人以其他人的支出为代价而免费停车。当停车成本隐藏在其他物品和服务的价格中时，由于开车人感受不到停车的隐性成本，会过量消费停车位这样的“公地”资源，从而产生拥堵、排放等外部成本。将停车成本捆绑在其他物品更高的价格中，也会导致人们的出行选择更多向小汽车倾斜，而不是公共交通、自行车和步行。不管人们想去哪儿，免费停车减少了开车成本，这样，增加的出行距离和降低的开车成本合并在一起，使大多数出行选择小汽车成为显而易见的做法。

因此，错误的停车规制（免费停车和停车位下限标准）改变了美国城市塑造方式、居民出行模式以及能源消耗结构。所有按规制要求提供的停车位占据了大量土地，延长了出行距离，导致了城市蔓延。由于公路交通占美国石油消耗的一半、且占世界石油产量的四分之一，美国机动车消耗世界石油总量的八分之一。美国随处可见的免费停车有助于解释这种病入膏肓的汽车依赖症、快速的城市蔓延、以及过度的能源使用。

不正确的规制“猛于虎也”。美国近一个世纪以来采取免费停车和停车位下限标准的做法，已经产生系统性的灾难：它以停车位数量标准的形式改变了建筑的停车配置，使停车位处于超额配给状态，极大浪费了土地资源，导致城市蔓延；以免费停车的扭曲价格影响人们的出行决策，停车位作为“公地”被过量消费；为寻找停车位而巡游的车辆浪费燃油，造成局部道路拥堵。更加深远的影响在于，免费停车的社会代价“内化”到房价以及其他商品的价格之中，甚至由不开车的人来补贴开车者，造成了新的社会不公平现象。

破除错误规制的动力来源于公共价值观变化。停车问题给美国带来一系列积重难返的经济影响和难以弥合的社会代价，以加州大学洛杉矶分校唐纳德·舒普（Donald Shoup）教授为代表的学术界有识之士，以《免费停车的高昂代价》（科学出版社，2019）一书揭示出停车隐藏的巨大社会成本，推动全社会重新认识错误停车规制造成的负面影响；他们呼吁取消不合理的停车位下限标准，引导公共价值观由传统的免费停车变为合理的市场定价，并提倡将停车收益返还给当地社区，用于提供公共产品和服务。《免费停车的高昂代价》被喻为“停车圣经”，在该书的影响下，停车改革和创新实践正在全球蓬勃开展。