高校重点部位廉政风险防控研究

摘 要 高等教育作为人才摇篮关系着国家的文明进程和文化构建，是国家发展的重要力量。随着市场经济的发展，高校即进入到快速发展时期，也遇到前所未有的困难，其中高校特别是高校重点部位腐败成为一个突出并亟待解决的重要问题。高校重点部位廉政风险防控研究将廉政建设与风险治理理论相结合是廉政建设的重要课题，关系到高校廉政建设的全面性、深入度和系统性，得到学术界和实务界共同关注。

关键词 廉政风险 风险防控 高校廉政

基金项目：2015年辽宁省社科联项目“辽宁省食品安全地方政府协同治理研究”（L15BZZ004）的阶段性研究成果。

作者简介：吕丹丹，大连大学经济管理学院讲师，博士研究生，研究方向： 中外政治制度比较、政府治理。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.088

一、高校廉政风险防控相关概念概述

（一）“风险防控”概念

期盼安全是人类本能欲望，与之相对应的是对风险的规避。古时人们谈论最多的是例如海啸、飓风等自然风险，希望可以依靠人力战胜“风险”。然而随着社会变迁和科技发展，“风险”一词并没有消失，反而成为使用频率最多的词之一。出现了环境风险、经济风险、政治风险、文化风险等等风险，现在人们所使用和理解的风险不止局限于其自然属性，而具有政治性和社会性。这就是风险社会的驱动力，焦虑的共同性代替了需求的共同性，于是风险防控（有的学者也称之为风险治理）开始主导公共讨论和政治决策并成为全社会关注的重心，也构成政治生活的新动力。公民因对安全的期盼而团结到一起并将这种团结形成政治力量。风险防控将成为风险社会和高校廉政建设以及各个社会主体进行廉政治理的连接点，引导着治理的价值取向和模式构建，以及制度安排和机制建设的调整方向。

（二）“高校廉政”概念

谈及“廉政”一词，很多人就会想到国家公务人员在履行职权的过程中，慎用权力、廉洁奉公。在说文解字中“廉”字有“收敛、边缘、边棱”之义“廉远地则堂高，廉近地则堂卑是也”，后引申为“清廉”。自古廉政主要指国家公职人员在履行公共职务过程中清廉公正、廉洁从政。和“廉政”相对的是“腐败”一词，因此廉政建设和廉政风险防御离不开“反腐”。对于“高校廉政”建设首先要明确，在我国高校是公共领域的一部分，此处的“公共”一语，西文源于拉丁语Res Publica，其本义为公共事务，引申为“共和”之义。

二、高校重点部位廉政风险类型

（一）主观认识风险

随着高校重点部位（之后简称高校）廉政风险问题的社会化和民主权利观念的深入人心，对于风险治理的要求日趋强烈。但是从现有的规制程度来看，各个主体对于高校重点部位廉政风险防控的认识和理解存在一定的差异性。需要指出的是，规制侧重的是一种对风险社会的应对手段，而防控则更为明确的指出了各个社会主体在治理活动中的权利和责任分工。

（二）主体规范风险

以行政权力机构为主体的单一中心防控模式，是行政权力机构在风险防控中承担了决策、执行、供给的各个方面。应当在具体公共事务中理顺多元主体的复杂关系，明晰“防控”真正含义。结合中国特色，在复杂系统中对高校重点部位廉政风险防控边界和空间拓展进行具体分析和界定，以及明确多主体的各自职责、义务，主体权力边界等问题，将是我国高校重点部位廉政风险研究的重点。现阶段，高校重点部位廉政风险中主体之间的权限边界不清，在一定程度上造成了“规制失灵”和“治理失灵”的问题，各个主体不能有效地参与防控中，并逐渐形成恶性循环。

（三）外部环境风险

高校的管理工作、教育工作等往往会受到诸如地方政府及其他社会群体等外部力量及环境的影响，受到外部环境、权力及势力的干涉，也就容易产生权钱交易等腐败风险和行为。由于权力、金钱和利益的侵扰，个别相关部门的公职人员面对这些权力的唆使威逼、利益的诱惑，在所负责的各个环节，滥用手中的权力，导致相应环节的评定标准和原则被利用甚至于篡改等现象。

三、我国高校廉政风险防控面临困境

（一）我国高校内部权力结构现状

高校廉政治理的对象是对高校内部权力的有效控制。我国高校内部权力结构分为行政权力和学术权力。行政权力行使在由学校-学院-专业三个自上而下的等级机构中，并形成权力体系和官僚体系。同时，由于高校特有的学术性，在其行政权力运行过程中基于专业领域权威性又同步形成学术权力并通过一定的制度化加以明确。前者是法定权利，是政治权力在高校行政运行的体现，而后者是学术活动运行和治理过程中自然实现的，不属于官僚体制。两种不同性质的权力体系交叉运行给高校廉政治理提出挑战。

（二）主体规范困境

首先，行政主体地位垄断。由于受我国长期以来计划经济体制的影响，形成了以封闭和集中为特点的权力结构和“大政府小社会”的治理体系，这就造成了我国高校权力在高度集中的官僚制体系下运行，进而廉政风险防控模式单一，使得高校廉政风险防治呈现行政权力一元、学术权力附属、社会力量弱小、公众参与积极性不高的特点。正如John Kean所言，“官僚机构正在使自己形成一个无所不包的圈子，看来谁也不允许离开这个圈子” 。官僚制的本质是封闭和集中，我国高校廉政风险防控的行政手段可以描述为以高校纪委为基础的全程监管，同时以各部门权力划分为前提的廉政风险防控模式。

其次，社会力量能力不足。风险治理过程中市场和政府的双重失灵为社会力量的迅速发展，提供了前提条件。社会力量的壮大是市民社会发展的表现，是政治、科学技术、经济等众多领域快速发展为社会提供更多政治机会后的一种回应。

（三）运行规范困境

结合我国高校廉政风险防控特点，我国高校廉政風险防控既是针对内部权力体系治理，同时更是处于高速运转的大环境中，即以政府、高校、社会组织和公众这四个子系统之间展开的高校外部系统。其中高校自身作为高速运转的子系统，由于各子系统自身的不足，以及系统中的权力分配不均匀和协调性不够等困境，使得高校廉政风险防控系统高效运行困难重重，并呈现出“供给而防控”、“多元但未协同合作”的矛盾。

（四）思想观念的困境

高校廉政风险防控需要通过道德规范提升精神文明水平，因此很多发达国家都将道德规范融入到了高校廉政风险防控的制度建设中。无论是权力主体的廉政道德建设、社会主体的诚信道德建设，还是正在倡导的信用制度体系，都是国家重塑主流价值观进一步推进高校廉政风险防控重要举措。即使在经济发达国家，依然重视精神的力量，对高校廉政风险除了要进行硬性的监管之外，还要进行道德引导与规范。道德规范主要影响精神层面，进而从个体利益至上走向日益关注公共利益。

（五）运行机制困境

科技的发展和时代的进步，催生了大量新风险。高校廉政风险防控决策缺乏有效性和合理性。行政一元主导下的高校廉政制度建设无法适应形势发展变化的需要，存在着“无制度可用，有制度不用，制度不管用”的突出问题。具体体现在：制度本身注重原则性而缺乏可操作性，进而导致内容的空洞和宣传着力点不足等问题；制度本身严密度不足，致使监管力度不足和惩戒力度不够等问题。在廉政风险防控中，行政权力作为唯一的权力主体其管理范围包括社会的各个方面。 然而，事实证明，行政权力机构并非万能的，在其运行过程中会常常遭遇失败，甚至引发风险防控失灵。

四、高校重点部位廉政风险防控的完善路径

上述通过对高校廉政风险防控的风险类型和防控困境的梳理。以下将以高校重点部位作为研究突破口推进高校廉政风险防控路径完善。高校重点部位廉政风险防控的重点部位可以总结为高校行政权力中重要领导干部和岗位、重点部门和重点流程。通过对其廉政风险防控观念建设、主体规范和风险交流等路径完善，化解高校重点部位廉政风险防控困境。

（一）倡导正确的价值观念

首先，重视诚信道德的廉政文化建设。本文所称的诚信是指一种价值观念，既包含了传统诚信观念中的心理要素，同时又以物质利益为指向，并以制度性内容作为保障，其具体体现为现实世界中对生活所持的一种态度，较为注重生活的实用性和现实的真实感，以此区别于纯粹精神层面的德性修养，同时也与行为意义上的规范准则有所不同。追求利益是任何人和组织的利益追求需要具有正当性与合理性，通过不法手段谋取利益的行为则是为法律和公理所不容的。“对一个人来说，以不正当的方式夺取另一个人的任何东西，或者不正当地以他人的损失或失利来增进自己的利益，是违背天性的” 。第一，提升行政权力机构的诚信度。诚信是的行政权力机构内在规定性之一，是其自身应具备的品质。体现在对公众期待的良性回应中。在高校廉政风险防控活动中，如果行政权力机构不能以一个诚信形象来引导其他主体，那么将会丧失行政权力机构的公信力，不仅如此，如果行政权力机构不能以诚信为本，那么则可能沦为暴力的国家机器。 第二，提高高校学术活动的诚信度。高校自身的诚信就是在日常教学、学术活动和决策行动的过程中，始终树立诚信的正确价值观念，将高质量教学、学术安全作为高校坚守的准则，在合乎道德的态度的指引下透明地进行教学、学术活动，并为之负有相应的义务和承担相应的责任。

其次，形成风险预防观念。风险社会的高校廉政风险防控应当将安全作为基本的价值取向，考虑公民权益保护的早期化和处罚的预防性。这就要求高校廉政风险防控中充分发挥各主体治理的预防和控制风险功能。但是在现实操作中这种预防性，对社会成员而言往往是通过让渡部分“自由”追求安全的。需要加强“风险预防”的宣传、解释工作，加大公众“预防风险”的科学知识学习，让正确的观念为公众所掌握和接受。风险无所不在，其造成的损害也是极为巨大的。

（二）增强行政权力主体规范

高校廉政风险防控是一个较为复杂的系统，不同行政权力机构之间各自职权的合理界限与相互的协同机制是高校廉政风险防控的重中之重。因此，一方面要注重分工，另一方面也要注重对行政权力机构合理监管。具体而言，一方面需要建立分段、分职责的立体性高校廉政风险防控体系，让不同的行政权力部门都能够合理行使职权；另一方面要设立一个协调各部门的机构，解决高校廉政风险防控中的冲突与矛盾问题，充分发挥多元防控的效率。同时，信息应在各部门内共享，建立覆盖各个环节的合作机制。创造性地贯彻《高等教育法》，有效强化学术权力的主导地位，并出台相关文件，以加强部门间协调配合，强化执法的紧密度，努力实现防控环节的无缝衔接，有效监管对行政权力运行。

（三）完善风险沟通机制

风险沟通是指以控制、减轻乃至消除风险及其造成的危害为目标，公众、法人和其他组织与各级政府及有关部门等多元主体参与，对所有风险相关信息通过各种渠道进行传递和互动，涵盖了突发事件应对全过程。高校廉政风险防控沟通不顺畅是影响防控效果的重要原因之一。因此，将风险沟通纳入到高校廉政风险防控的框架下，通过风险沟通机制的构建为研究开拓新视角。高校廉政风险防控中的风险沟通，其目的不是将公众培养成为廉政建设的专家或学者，而是促进多主体信息交换和增进了解，引导公众科学认识、理性面对风险，促进信任关系建立。这就要求防控体系中的各个主体明确各自在交流体系中的定位，并形成风险沟通机制。

注释：

曾祥华.食品安全监管主体的模式转换与法治化.西南政法大学学报.2009（1）.7.

Friedman J. Empowerment：The Polities of Alternative Development.Blackwell， MA.Cambridge.2015.1.

胡果文.反腐倡廉制度設计三题.政治与法律.2003，13（1）.86-87.

马克思恩格斯文集（第5卷）.北京：人民出版社.2009.10-13.