转型期社会组织成长与现代国家治理

2018-12-24许强

法制与社会 2018年31期

摘要从计划制度向市场制度、从传统社会向现代社会的全面转型是一个极为复杂的制度现象之一，这种国家的全面转型为现代国家治理构建提出了更高的要求。国家（政府）单向的一元统治已不可能提供稳定的政治秩序，需要把国家（政府）、市场与社会三者有机整合起来，培育现代社会力量，而滋生于社会中的社会组织是现代社会力量的重要组成部分，它是实现现代国家治理的重要增长极。推动社会组织的健康发展已经成为实现国家治理现代化目标的紧要课题。因而，本文试图从当前国家与市场和社会关系深刻变革、国家治理现代化的背景下入手，通过对社会组织的价值和功能定位的认知，然后分析社会组织的成长困境，最后基于中国的逻辑尝试性地提出多元协同治理的中国方案。

关键词社会组织现代国家治理协同治理中国逻辑

作者简介：许强，贵州大学公共管理学院政治学理论硕士研究生，研究方向：政治学原理与方法等。

中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.062

一、问题的提出

我们都生活在大大小小的共同体中，对于任何一个共同体而言，秩序都是最基本的价值追求，有了良好的秩序，我们的公共生活才成为可能。“从价值的角度说，政治的首要价值目标就是在人类的公共生活中建立有效的秩序，从而使人类的文明得以维系和传承。” 在现代化中实现政治发展，是许多亚非拉发展中国家在实现政治独立后努力争取的目标。但事情往往是事与愿违，大部分国家，在实现现代化的过程中，非但没有实现政治发展，反而陷入了永无休止的政治动荡中。由此，亨廷顿曾断言：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。” 从人类进化发展的历史来看，导致国家失序的原因还是在于现代化，而不在于现代性。那么，对于正处于转型期的中国，如何有效避免现代化进程中的国家失序或“政治衰朽”的现象，顺利的实现国家现代化呢？这是现代国家治理中的重要命题。

“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”是全面深化改革的总目标，意味着国家的整个治理活动包括政治、经济、社会、文化、生态等各个领域都将朝着治理体系与治理能力的现代化方向迈进。当“国家”与“治理”——这样一个来自于西方现代国家建构理论的舶来品，以政策文本和制度安排的形式融入中国的顶层设计中时，国家、社会、市场三者之间的关系都将发生根本性地改变。十八届三中全会基于推进国家治理现代化理念，进一步提出“创新社会治理体制，改进社会治理方式”的时代新命题，以实现国家与社会、市场对话。那么作为国家治理的重要组成部分的社会治理应以怎样的形态呈现并演化，以承接国家治理体系的底层构建与治理能力的基层型塑？换言之，国家与社会、市场是如何对话的？其中介是什么？什么样的中介组织载体或实体力量，才能真正实现宏观国家治理与微观社会生活的合理串联与有效对接？

二、社会组织在现代国家治理中的价值与功能

中国社会涌现出的以非政府性为主要特征的社会组织，作为社会自主性力量的主体成份和重要载体，是国家与社会、市场对话的中介，已在有效促进社会自我调适、弥补政府失灵（失效）与市场失灵（失效）方面起到了举足轻重的作用，正成为实现国家治理现代化又一重要智力支撑和新的增长极。其在现代国家治理中具体的功能有：公民性塑造的功能、政治认同的功能和权力制约的功能。

（一）公民性塑造的功能

公民社会是一个彰显公共精神的社会，现代国家治理的价值追求就是实现善治，善治本质特征就在于它是国家（政府）与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治包括合法性、责任性、透明性、法治、参与在内的制度性要素，也内涵回应、有效、稳定、廉洁和公正等价值性要素，善治的实现也就是其要素的现实化过程，要实现善治需要国家（政府）和公民共同的努力。在这一过程中，首要的是就是增强公民的公民意识，塑造有理性的公民。作为公民社会的重要成员——社会组织——是培养公民理性自律品格的重要平台。

中国是一个“臣民意识”浓厚的国家，随着思想的解放，公民的选择性和自主性得到增强，但仍然没有完全摆脱臣民文化的影响。转型期社会组织的兴起和迅速发展，公民加入社会组织，通过组织参与政治，这样有助于加深公民对自身角色的再认识，有助于公民认识到自己应该享有什么样的权利和承担什么样的社会责任，从而培育其公民意识。公民参与推动了社会组织的发展，社会组织发展反过来又强化了公民的参与意識。简言之，社会组织通过提升公民意识、形塑公民性品格来助力现代国家治理。

（二）政治认同的功能

任何国家的政治权力要想持久并被民众自愿服从，就必须具有合法性基础。“无论什么形态的政府，履行其内在职能是保证政府存续的合法性和有效性的根本。” 而合法性的基础又来源于政治认同，只有获得民众的自愿服从，其统治才具有效力，也才能构建稳定的政治秩序。政治秩序的形成和稳定就是在政治认同的过程中实现的，对政治秩序的认同是一定社会连续性、稳定性和有效性的基础。近年来的腐败主体也由底层向高层发展，“在所有社会里，顺着官僚金字塔和政治阶梯越向上攀，腐化的规模就越大。” 高层政治腐败丑闻层出不穷，腐败的规模和造成的社会危害也越来越大，严重侵蚀着国家政治合法性的基础。公民利益得不到尊重，权利得不到维护，长此以往公民与国家（政府）的矛盾不断积累，公民也不在像过去那样忠诚于国家（政府），甚至走向了与国家（政府）的对立面，这样国家（政府）丧失了公信力，出现了认同弱化甚至认同危机。例如，近年来不断上演的群体性事件（瓮安事件、孟连事件、石首事件、九江事件、吉首事件、什邡事件等）大多都是干群关系恶化引发或扩大的。

现代国家治理理念的提出，确定了社会组织政治参与的合法性的主体地位。社会组织作为联系国家与社会中介的一种组织载体，滋长于社会之中，能够组织分散的群众，采取有组织、有目的、有序的、理性的集体行动。它能让国家政策真正走进底层公民生活世界，并以民主、理性、公正、平等对话的方式使国家行政力量与社会大众诉求实现有效对接和相互沟通。反过来也推动了国家（政府）政策的落实，提高了政府的行动能力，增强公民对国家（政府）的政治认同感，能够为实现民主政治创造条件。

（三）权力制约的功能

转型期，腐败问题层出不穷，严重腐蚀着我国的政治合法性基础。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”所以必须对权力加以制约。以前，主要是政府自身制约着政府行为，即孟德斯鸠所说的“以权力约束权力” 可是这并不能有效制约权力的滥用，要防止国家（政府）官员以社会主人的姿态自居滥用权力，除了需要社会广泛参与国家政治生活外，还需要社会有效地制约和监督国家（政府），即托克维尔眼中的“以社会制约权力”。所以，对权力的有效制约必須是政府与社会等多方合力作用的结果。国家权力之间的制衡不单是制度建设的问题，它更涉及到国家与社会关系的问题。“没有社会制约的国家权力总是危险的和不可欲的，它是对专制主义的放纵。” 历史已经证明，只有在社会广泛参与的基础上产生的国家权力机关才可能自觉地接受社会的监督。

随着社会组织兴起和迅速发展壮大，国家（政府）开始受到来自外部的约束。社会组织与底层民众有着天然的联系，社会组织可以充分整合松散的社会力量，保护弱势群体的利益，弱势群体利益表达通过社会组织进行利益综合，形成政策建议反馈给国家（政府），从而影响国家（政府）政策的制定和政治产品的输出。社会组织“作为一种独立自主的力量，在日常生活中具有抑制国家权力过分膨胀的作用，同时有能力能够成为遏制这种权威向专治退回的‘最后堡垒。” 另外有很多社会组织，专业化越来越强，在有的领域甚至开始承担起政府智囊参谋的角色，为政府出谋划策，推动了政府决策走向科学化、民主化。不难看出，社会组织一方面保护了公民个人利益不受侵犯，另一方面也有效限制了国家（政府）行动的边界。

三、转型期社会组织成长的中国境遇

新中国成立后到改革开放之前的很长一段历史里，中国是一个国家与社会、市场不分的高度一元化的政治国家，社会仍然处于萎靡状态，滋生于社会的社会组织依然面临着在国家、社会与市场三者之间的夹缝中求生存的困境。迈入新时代，为现代国家治理提出了更高要求，必须进一步整合国家、社会与市场三者之间的关系，以更好容纳和推进现代化的发展。具体来看，社会组织在国家转型中面临的主要困境有以下几方面：

（一）制度供给困境

新世纪，伴随国家（政府）权力下放到社会和市场，中国社会组织不断成长和壮大。但中国的社会组织发展具有明显的官民二重性色彩，是一种典型的“政府主导”模式，导致它们取得“身份证”依然困难，面临准入门槛过高，注册登记壁垒重重的困境。这产生了许多消极后果，一些社会组织要么腹死胎中，要么转为企业组织，要么自行成立，成为“法外组织”，面临生存的合法性危机。在管理方面的制度设计也不科学，仍然实行着双重管理体制。1989年，中国政府确立了对民间组织的双重管理体制，即由登记管理机关和业主管理单位分别行使对民间组织的监督管理职能。这种统一归口的管理模式存在着两个管理部门重复劳动，增加政府成本，浪费国家资源的问题。更为严重的后果是容易政出多门，让社会组织陷入两难境地，并且管理双方职能和责任划分不明确，工作中相互推诿，责任上相互推卸。

另外，法律法规不健全，也是制度供给困境的一方面。关于社会组织的相关现行法律法规立法位阶低、体系不健全、重要法律缺位也给社会组织的成长带来了负面影响，法律的缺位或不健全，一方面不利于国家（政府）对社会组织监管，另一方面也让社会组织的合法性受到质疑和挑战，它们在“合法”与“非法”的制度夹缝中，努力凭借社会需求和公益增量的“无害”活动，来进行自我赋权、获取政府默认和展现公信力，进而积极拓展自身的发展空间，参与社会治理和开展民间构建行动。

（二）社会组织治理能力困境

中国社会组织呈现出国家导入社会的构建逻辑，社会组织的民间构建行动和自身成长畸形。首先，路径依赖。社会组织自身成长过分依附于国家。传统中国的结社习惯与自治精神明显不足，以国家（政府）控制来实现社会秩序的传统由来已久。社会组织为了生存和发展“往往主动靠近政府，热衷于向政府要编制、要经费、争职能，以寻求其合法性、权威性。” “如果他们完全依赖政府的财政支持，即使强大的、自治的组织，也会逐渐变得虚弱下去。” 有些得不到足够活动经费的社会组织则只能借助社会力量来谋取经费和发展资源，并受制于资助方的影响，陷入“生存资金来源于谁，也就为谁服务”困境。这种长期的路径依赖的发展模式进一步加深了社会组织筹集经费能力不足的窘境。

其次，自身能力不足，治理半径有限。路径依赖加深了经费的紧张，经费短缺又使社会组织陷入人员队伍不稳定和专业人才匮乏。资金问题和人才流失让社会组织的服务半径受限，活动范围相对狭窄、活动能力有限。

再次，角色定位不准确，自治能力不强。十八大以来，我国社会组织获得了较快发展，但也存在着自身认知不清、定位不准、自治能力弱，独立性不足等问题。这主要包括：一些社会组织缺乏使命感和社会责任担当，缺乏合作精神，社会认同水平和合作能力不足等等。

四、转型期社会组织参与国家治理的策略：多元协同治理的中国方案

改革开放之前，市场与社会被国家吞噬，国家的治理主体只能是国家，改革开放尤其是十五大市场经济体制的确立以来，国家还权于市场，市场逐步成长起来，在国家现代化进程中与国家一同发挥治理的功能。进入新世纪，社会也开始摆脱国家（政府）的控制，获得了发展空间，当代中国开始形成国家（政府）、社会与市场三者共同参与国家治理的新格局。当然，这种三维互动的治理格局必须建立在强大的现代社会力量的基础上，而当下中国的社会组织就是一支可塑性强的现代社会力量。对此，培育与构建符合中国逻辑、有中国特色的社会组织，充分发挥社会组织在社会管理与创新中的价值和功能则成为实现现代国家治理的关键。

我们知道，现代社会是一个利益多元的社会，也是一个崇尚多元治理的社会。

从全球治理视角观察，“现在国家经济和政治失败的解决方案是把他们的汲取性制度转变成包容性制度。” 当前，国家也适时提出了“多元协同”的中国发展方案，力图对发展过程中出现的汲取性问题予以纠偏，构建全民共建共享的治理格局。转型期调整国家、市场与社会的关系，并不是让国家（政府）完全退出治理行列。协同治理下国家（政府）元治理的角色仍然不可忽视，国家（政府）应主动承担制度设计和国家远景规划的责任，有效平衡国家（政府）与市场和社会的关系，协调各治理主体的行动。一方面，国家（政府）发挥元治理功能时做出相应的制度安排，保证各治理主体之间的治理机制和规则能够最大程度的兼容，以助推现代国家治理。另一方面，国家只不过是多元协同治理中的一元，除了国家之外还有市场、企业、第三部门和社会组织等治理主体，它们同样都可以承担治理主体的责任，概括起来就是“政府——社会——市场”三元组合的协同治理结构，这一协同治理结构也是降低政府治理危机的一种务实选择。

治理的主体是多元的，社会组织涉及政治、经济、文化、社会、生态等诸领域，是国家治理的重要主体。推进国治理体系和治理能力现代化，需要社会组织帮助实现公民利益最大化，必须激发社会活力，大力培育社会组织，积极开展社会组织与市场、国家（政府）的协商。其中，國家通过全局发展的方向引导、国家重点领域的干预调节、基本民生的人权保障等，提供平等多元、自由公正的价值指引和秩序校正，而更大范围、更日常化的社会秩序，则是由多元社会主体、特别是社会组织来塑造和维护的。

总体来说，当前我国社会组织的发展无论在数量上还是质量上都有所成长，在国家治理现代化背景下发展空间依然很大，但发展道路漫长，需要国家（政府）、社会、市场、社会组织自身等多重力量共同形塑。当然，构建国家（政府）、市场与社会的良性互动协调治理的中国方案，打造多元构建、互动平衡、共建共享的治理信格局，对于国家（政府）、市场、社会和社会组织自身来说，都是一个渐进的需要一个不断探索、学习、适应和磨合的探索过程。

五、结语

国家（政府）权力由公民赋予，公民是国家（政府）合法性的基础，国家（政府）权力最后的归宿必然是回归社会，回归公民。社会组织一方面可以对国家（政府）权力进行制约与监督，另一方面社会组织还可以承接国家（政府）权力的让渡，这是国家（政府）权力回归社会的一种理性选择。总体而言，在复杂的转型期，中国的社会组织遵循中国的制度构建逻辑，通过与市场和国家（政府）的合作博弈、扎根底层的社会动员、迂回曲折的灵活参与等带来的法治秩序、民主环境以及全社会公民意识的提升。

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