关于检察机关职能转变的研究

2018-12-24倪一宁夏佳月苏比努尔·艾尼瓦尔孙月华薛涵

法制与社会 2018年31期

关键词：反腐败司法改革检察机关

倪一宁　夏佳月　苏比努尔·艾尼瓦尔　孙月华　薛涵

摘要适应国家不同的历史发展需求，建国以来我国检察机关职能定位经历了多次转变。为应对司法改革与反腐败时代背景对监察体系的职能冲击，本文认为需要构建与现有法律相适应的检察机关职能体系，实现新一轮的转变与发展。

关键词检察机关司法改革反腐败监督职能诉讼职能

作者简介：倪一宁，中国矿业大学（北京）法学专业本科生；夏佳月、苏比努尔·艾尼瓦尔、孙月华、薛涵，中国矿业大学（北京）。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.048

党的十八大报告提出，要“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。这是为了发展社会主义民主政治并加快建设社会主义法治国家的高度，中国共产党作出的重要战略部署。深化司法体制改革的具体要求为党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确。为完成建设社会主义法治国家、全面建成小康社会和全面深化改革开放、实现中华民族伟大复兴的目标，深刻领会、认真贯彻党的十八大报告和《决定》精神具有十分重要的意义。

简要总结，我国的司法体制出现的问题有：至今无法保障的司法独立性，司法权倾向于“地方化”，低效的法院管理体制，行政化的审判活动，不严谨的法官职业准入导致的法官职业化程度缺乏、司法活动随意性、司法权威不足、效率低下、司法腐败。这些问题对我国的法制建设与法律尊严产生了很大的负面影响。

2016年初，十八届中央纪委六次全会的发言使监察体制改革的发展走上正轨。2016年10月，党的十八届六中全会强调：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。”此次会议释放了“监察机关”与人大、政府、司法机关并列地位的信号，监察体制改革势在必行。

为了推进全面依法治国，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，2018年3月20日，经第十三届全国人民代表大会一次会议表决，《中华人民共和国监察法》得以通过。随着这一法律的通过，当代反腐败背景下，新时代中国检察机关职能的转变，也逐渐的清晰起来。其中，曾经作为检察院职能中的一大块-反贪污腐败由新成立的国家监察机关-监察委员会行使，国家工作人员利用职权实施的贪污渎职犯罪，不再由检察院自行侦查。因此，检察院将来的职能主要以公诉为主，代表国家履行公诉职能，打击犯罪，保障人权；同时以其他职能诸如公益诉讼、审判监督等职能为辅，发挥好国家检察机关的职能，促进中国法制现代化。

一、建国以来，中国检察机关的数次职能转变

任何事物都是在一定的历史条件和社会条件下产生发展的。检察机关的职能也不例外，其在不同历史阶段的总体定位有不同侧重。中国的检察制度是在争议中前行发展的。因而有必要凭借我国检察机关职能演变的历史进程，以探究检察机关职能转变的契机与成因，分析这些历史原因在现阶段的影响力，进而对这一次的职能转变产生一个更清晰全面的认识。

在我国建国初期的历史阶段，由于国家对外交流等等多种因素影响下，我国检察制度对苏联检察制度借鉴良多，以列宁法律监督思想为指导。根据1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》第二十八条之规定：最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。始确认我国检察机关对法律实施情况的监督。至1954年宪法出台，关于检察机关的规定为：中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。具体而言，检察机关有权对刑事案件进行侦查、有权提起公诉、支持公诉，在民事领域，检察机关同样有权提起公诉、参加公诉，但范围限定于有关国家和人民利益的重要案件；监督地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，监督侦查机关的侦查活动、人民法院的审判活动、劳动改造机关的活动以及刑事案件的判决执行情况是否合法进行。将检察机关对公安机关、人民法院等诉讼活动合法性的监督称为诉讼监督，将检察机关针对国家机关、社会团体、公职人员和公民是否遵守法律的监督职能称为一般监督是学理上的一般划分。如此，建国初期，我国检察机关除了承担公诉机关的职责之外，主要拥有“一般监督权”，检察工作总体以监督法律实施为职能定位。这样的职能定位，首先新中国在建立检察制度时加以借鉴、比较和反思的苏联检察制度的影响应当是主要原因。其次，建国初期我国处于积贫积弱时期，需要高效率地进行国家建设工作，需要检察机关通过监督法律的实施，监督法律的遵守情况来保障国家政策的顺利施行，稳定国家政权与社会秩序，才能保证国家的经济文化建设。最后，检察机关的职能定位在此阶段偏向监督而非诉讼。一国成熟的诉讼程序往往是一个复杂而清晰的体系，但在建国初期，我国检察制度和组织机构很不健全，检察机关工作人员业务水平不高，这导致了检察机关诉讼职能的不足。

1978年我国检察机关恢复重建后，受历史与现实因素的影响，检察机关职能演变为以参加诉讼活动为主，监督职能在制度规范、工作理念和业务实践中都大幅减少，检察机关的宪法定位“法律监督机关”与实际职能定位出现错位。1979年，吸取“文革”的教训，《中华人民共和国人民检察院组织法》进行修订，检察机关得以在叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件中行使检察权的职能，大大加强并发展了诉讼职能并首次以法律形式明确了“法律监督机关”的定位，取消了“一般监督权”，即检察机关不再对“全体国民”遵守法律的情况行使宽泛的监督职能。这对这一历史阶段检察机关的职能转变产生了深远的影响，甚至形成了“去监督化”趨势。1979年《中华人民共和国人民检察院组织法》对于检察机关内设机构的名称表述为：“最高人民检察院设置刑事、法纪、监所、经济等检察厅，并且可以按照需要，设立其他业务机构。地方各级人民检察院和专门人民检察院可以设置相应的业务机构。”其中单单“刑事检察”就应当包括刑事侦查监督和刑事审判监督，但这一表述刻意避免“监督”而代以“检察”，反映出当时职能定位转变的指导思想。而按照“诉讼、监督”职能两分法，监督意义重大的民事诉讼监督和行政诉讼监督在这一时期发展极为缓慢，直至八十年代、九十年代出台了《中华人民共和国民事诉讼法》和《中国人民共和国行政诉讼法》后才有了进一步的发展，但检察机关在这些方面的职能屡受质疑，不被重视。直至1988年最高检才设立民事行政检察厅。而在刑事诉讼领域，检察机关的监督职能往往被局限于批捕与起诉等诉讼业务，并没有专门机构承担刑事监督工作，而是在诉讼工作中附带进行。这一时期的上述职能转变与政治背景息息相关。1957年，由于特殊的历史背景，检察机关的法律监督职能被定义为“矛头对内”，划为右派，众多检察人员因坚持54宪法规定的一般监督权与垂直管理而元气大伤。因此直至重建时期，关于监督问题，主流观点倾向于避而不谈，刻意弱化。此外，1998年至2007年是我国改革开放以来进行的第一轮司法改革，主要思路就是对刑事诉讼构造进行“当事人主义”改革，这就对检察机关的批捕、诉讼工作提出了更高的要求，以保障被告人的基本诉讼权利。这自然减少了检察机关对监督工作的资源分配。工作量的增加、时间的限制，致使检察机关为了优先保障诉讼职能的运行而忽视监督职能。这一时期检察机关以诉讼职能为主的职能定位，不利于其检察职能的全面实现，减损了检察机关的公信力。

长期以来，众多检察理论学者努力通过对法律监督的阐释来弥补宪法定位与检察实践之间的差距，但是，第十八届四中全会提出的司法改革举措以及正在试点的国家监察体制改革，对现有的法律监督理论与检察机关职能体系再次产生冲击，我国检察机关面临再一次的职能定位转变发展。

反腐败工作在新时代同样备受瞩目。香港廉政公署在反腐败工作上的成功经验为我们探索检察机关的转变发展提供了很好的研究样本。2000年以来，我国多位学者专家对香港廉政公署的方略、制度环境、机制等进行了一系列的研讨与探究，努力寻找其成功的关键，对当前的法律检查进行思考成为了检察机关职能转变的一大方向。然现阶段少有进一步的比较分析，以期进一步吸收香港廉政公署的运行模式，研究廉政公署的成功在内地延续的可能，进而探讨人民检察院在这一方面的职能改革的研究。

二、我国检察机关在司法改革前的职能现状

在国家监察体制改革之前，在实践中检察机关与法院、公安机关是代表国家参与刑事诉讼的三个机关，他们相互分工负责，相互配合，相互制约，一起完成打击刑事犯罪，维护犯罪嫌疑人、被告人合法权益，保护国家和人民利益的任务。

此外，检察机关在提起公诉、检察监督、公益诉讼以及打击职务犯罪方面发挥了重要作用，在过去的检察实践中，检察机关依法履行批准逮捕、提起公诉等职责，牢固树立总体国家安全观，维护国家安全和社会稳定；检察机关深入开展反分裂反渗透反间谍反邪教斗争，为国家安全而战；坚决维护国家政治安全特别是政权安全、制度安全，积极投入严厉打击暴恐活动专项行动。检察机关切实保护公民人身权、财产权、人格权；在反腐倡廉建设中，突出查办大案要案，坚决惩治“小官大贪”和“微腐败”，坚持不懈开展职务犯罪国际追逃追赃，为推进国家治理能力和治理体系现代化发挥了重要作用；检察机关强化对刑事、民事、行政诉讼的法律监督，保障人权司法，希望做到时时刻刻以人民群众与公平正义为先；检察机关锲而不舍落实，加速推进司法体制改革，推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革；检察机关公益诉讼制度改革也箭在弦上；围绕党和国家工作大局，我国检察机关先后制定实施服务全面深化改革、服务经济发展新常态、促进科技创新、保障健康中国建设等11个司法政策指导意见，进一步提升服务保障经济社会发展能力。

在不断提升检察能力的过程中，检察机关在维护国家安全、维护社会公共秩序和公共利益、维护公民人身权利和财产安全积极履责，为推进法治中国与公平正义发挥了不可忽视的作用。

三、我国检察机关在司法改革进程中面临的挑战与转型

关于近阶段的司法改革，国家监察委的出现是一个较为重大的变革。优化司法职权配置、加强检察机关的法律监督属于司法改革的工作重点。试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门（反贪局）的相关职能被整合至监察委员会是势在必行的。可见，它与人民检察院有很深的联系。检察机关的具体职权在这样的变革下应如何变动尚无定论，争议颇多。检察机关的具体职权如何相应地变动才能更好的发挥宪法赋予的监督检查权、才能更有效地适应国家近年来反贪反腐、深化司法体系改革的大趋势，也未有结论。

（一）明晰检察机关职能

检察机关的职能由检察机关的性质决定。我国的宪法与法律对于检察机关的性质已经有过明确地规定了，在《宪法》第129条与《人民检察院组织法》中都已指出，我国人民检察院是国家的法律监督机关。所以，检察机关最为主要的职能便是监督职能，其他职能应为监督职能的外延。

然而，在真正的司法实践中，检察机关却在“法律监督”的职能中逐渐偏离。随着三大诉讼法的陆续修订实施，检查制度也在不断的调整，逐渐呈现职能专业化的趋势，检查职能体系也逐渐形成，包括侦查，公诉，审查逮捕，诉讼监督。可是，十八届四中全会提出的司法改革以及试点的检察体制改革又再次对已形成的检察职能体系形成冲击，为此，检察职能的定位是至关重要的问题。

在改革中，检察机关在我国的主流观点中被认为，它同时包括了司法与行政的双重属性，既是法律监督机关又是司法机关。检察机关在履行其职能时，受到检察一体化原则的影响，检查职能体系呈现“以侦查为中心”的格局。检察机关对行政违法行为与行政强制措施的监督，体现了司法对行政的制约，凸显了检察机关的司法救济与司法审查职能。

故而，在司法改革的大背景下，检察机关要保证职能定位的司法化，职能体系的司法化，职能属性的司法化，职能实现方式的司法化。构建一个包含“公诉，司法审查，司法监督”职能的检察机关职能体系。

（二）香港廉政公署与监察委

国家监察体制改革后，我国的国家权力体系调整为“一府一委两院”模式，代替了之前的“一府两院”体系。而改革过程中見面临的种种问题我们又该如何解决？香港廉政公署的运行经验与监督机制对国家检察体制改革有着很大的参考价值。

自1974年香港成立香港廉政公署后，香港贪腐盛行的社会环境得到极大的改善，其反贪工作赢得了全球的广泛赞誉。仅仅几年之后，廉署成立后的香港便跻身全球最清廉地区之一。

香港廉政公署的最大的成功之处便在于其高度的独立性，廉政公署在香港独立处理一切关于反贪污工作并且直接向对特首负责，其不属于公务员之列，不被其他政府部门的限制。并且廉政公署在香港法律中享有极大的调查权，有充足的经费保障和物质设备保障，这保证了其高效且有力的反贪工作。另外其严厉完善的立法，内外结合的检察制衡机制都是其成功的原因。

国家监察委正是需要学习香港廉政公署的独立性。监察委要如何处理与纪检部门，检察机关的关系，才能在改革后不影响工作的独立性和效率。所以改革中最需注意的就是监察委如何保持高度的独立性，这是问题的关键之处。

（三）检察机关的独立性

正如上述监察委需要保持高度的独立性相同，宪法原则与司法组织原则都将独立行使法律监督权原则确立为一项诉讼基本原则，由此看出检察机关的独立性十分重要。然而在司法实践中，又常常会出现检察工作被行政机关掣肘的现象，检察机关是否可以完全独立，不再受行政机关影响，是我们接下来要讨论的。

保障司法的公正是检察权独立行使的基本意义，只有独立行使检察权，检察工作才能排除非法干预，一切依法行使检察权，以事实为根据，以法律为准绳，实现法制。在我国，检察机关对于权力机关是不独立的，一是检察权与审判权的依法独立在宪法原则中的规范并无区别；二是检察机关与审判机关都是受人大监督的，组织独立性相同；三是检察与审判两机关在保障制度上也基本相同。这意味着检察院与法院二者并不独立，这也难免保障检察机关的独立工作。

在法律上赋予检察官合法对抗行政指令权的能力，强调检察官的独立也许是一个解决方法，但我国还未在法律上确认检察官的内部独立性，这就需要我国在法制建设中继续探索。

四、当代检察机关职能转变的展望

我们需要将积极与监察体制改革后的新的监察机制进行配合，厘清监察委与纪检部门、检察机关的关系。保持检察机关职能的独立性和有效性，重新确定检察机关的性质与职权范围，强化检察机关的公诉和诉讼监督职能。这样可以使检察机关、监察委员会等机构分工更加明确、协调，进而最大限度地发挥法律监督效能，促进国家监督制度体系的不断完善。

同时，加强检察机关职能的司法化，构建更加科学合理、协调发展的检察职能体系，在监察权和检察权之间构建科学高效的配合和制约关系，明确检察机关与监察委员会的职能定位。检察机关作为国家法律监督机关，对包括监察权在内的国家机关的合法性进行监督，其职能定位属于司法范畴，监察体制改革之后，检察机关的侦查权被剥离，使检察职能的司法属性更加纯粹，发挥监督制约的作用更客观，有助于检察机关准确认定事实，正确适用法律，维护法律统一。

而强化检察机关的法律保障功能，完善公诉、司法审查、司法监督职能，赋予检察机关对违法行政行为法律监督权，完善公益诉讼制度，健全民事执行法律监督体系之时，有应当增强检察机关功能的多样性，借鉴香港廉政公署执法、教育、预防三管齐下的反贪策略，把惩治、预防和纪律教育相结合。这有助于培养公民积极参与检察机关工作并且积极打击对抗贪污腐败的责任意识，进而为从源头上扼制腐败，控制贪污腐败的滋生蔓延，使检察机关更好地履行职能。

当然，我们需要提高检察机关的地位，增强其独立性。当今社会贪腐较严重，检察机关强大而集中的权力有利于打击贪腐。要履行坚决彻底地贯彻反贪的决心，在体制上借鉴香港廉政公署，实行垂直领导，给予检察机关公务人员完全的人事权与财政权，做到机构独立、人事独立、财政独立与办案独立。这四大独立可以有效地将检察机关与官场、公职人员、官场经费脱离，有效避免来自官场的权力、人事、经济干涉困扰，充分自主地履行检察机关的职能，形成独立权威。

立法上寻求支持，加强检察机关独立办案也是重点。香港廉政公署有《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》等赋予其独立调查权，并且在必要时可以采取武力。检察机关在职务犯罪侦查分离以后，其法律监督的能力有所降低，只有立法上的支持与配套，才有助于监督有力，保障监督更加统一、协调。

严格执法，依法问责，确保反腐制度有效执行，使民众更为积极地信任政府，配合检察机关的工作，形成良好的社会预期和良性循环。选拔适当的人才，保持组织运作的效率以及目标功能的实现，同时又能够适度地与旧制度割裂，强化新建组织的功能。

完善检察机关内部与外部监督体制是我们需要完善的工作。加强对检察机关的内部监督、委员会监督、行政监督、立法会监督、司法监督、社会监督等，只有各个监督机制之间做到相互配合、相互制约、相互协作，才能够最大程度的发挥检察机关的职能，防止权力的滥用与误用。

在立法上完善检察机关的职能，健全法律监督体系，强化法律监督的深度和广度，全面履行和强化法律，使法律监督更全面、周到，整合监督力量，促进公正审判，更好地保护人民的合法权益，使法律监督更加阳光、透明，使公平正义以看得见的方式实现，从而提升检察机关公信力，减少检察机关职能不清不明的情况的发生。为此，需要充分发挥检察机关对行政执法、侦查、刑罚执行等公权力行为的监督职能，实现诉讼监督职能向司法监督职能的转型发展。

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