水工程建设规划同意书编制导则的思考与建议

王永杰

(新疆水利水电勘测设计研究院，新疆 乌鲁木齐 830091)

水工程建设规划同意书制度实施以来，许多流域管理机构和地方水行政主管部门结合自身工作实践就制度存在的重要意义及实施过程中存在的问题进行了分析总结，而目前有关水工程建设规划同意书编制导则的解读及编制过程中存在问题的报道较少。《水工程建设规划同意书论证报告编制导则(试行)》(以下简称《导则(试行)》)于2016年2月18日实施，本文在水工程建设规划同意书编制导则的基础上，结合自身工作实践，对水工程建设规划同意书编制导则及近年来水工程建设规划同意书编制过程中存在的问题进行了思考与总结，并提出有关建议。

1 对水工程建设规划同意书编制导则的思考

1.1 水工程建设规划符合性论证的规划依据问题

水工程建设规划同意书编制导则仅针对水工程所在河流的流域综合规划和流域防洪规划的批准审查情况，提出了水工程进行符合性分析论证或专题论证的判别条件。而对其他专项规划，如水资源利用规划，水电规划等能否作为规划符合性分析的依据未给出明确的解释和说明。笔者在最早接触水工程建设规划同意书论证工作时就存在类似的困惑。随着对水工程建设规划同意书认识的理解和加深，逐渐明确了水工程建设规划同意书的符合性分析依据就是流域综合规划和流域防洪规划，原因如下。

(1)法律层面。水工程建设规划同意书的法律依据为《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国防洪法》。水法第十九条规定：“在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程。其工程可行性研究报告报请批准前有关流域管理机构应当对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见：在其他江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，县级以上地方人民政府水行政主管部门应当按照管理权限对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见”。防洪法第十七条第二款规定：“防洪工程和其他水工程、水电站的可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准时，应当附具有关水行政主管部门签署的符合流域防洪规划要求的规划同意书。”上述条文从法律依据的角度解释了导则中规划的符合性分析依据是流域综合规划和流域防洪规划。

(2)编制导则层面。《导则(试行)》中明确了专业规划可为水工程建设规划同意书专题论证提供依据。5.0.3条第2款，“应简述水工程所在行政区社会经济发展总体规划审批情况和规划水平年、主要社会经济指标以及对水资源综合利用和防治水害要求等规划审批情况和主要规划成果”。5.0.4条“对水工程所在的江河(湖泊)的流域防洪规划已批准但流域综合规划尚未批准的，除论证水工程建设满足流域防洪规划要求外，尚应根据水工程所在流域经济社会发展规划和其他专业规划，流域治理开发存在突出问题和需求，结合工程特点分析论证综合利用任务、规模、场址、水工程运行调度与管理方案的合理性”。

表1 水工程建设规划同意书各工况分析论证内容总结表

综上，从水工程建设规划同意书的法律依据以及编制导则层面，明确了水工程建设规划同意书的符合性论证依据为已批准的流域综合规划和流域防洪规划，其他专项规划可作为专题论证的依据。

1.2 水工程建设规划同意书与流域综合规划和流域防洪规划的辩证关系

(1)对于流域综合规划或者流域防洪规划已批准，且时效性较好的河流，流域综合规划和流域防洪规划可以很好地指导单项工程的开展。因此，水工程的建设应以流域综合规划或者流域防洪规划为依据，水工程的建设任务，规模和建设场址等应与流域综合规划或流域防洪规划相符合。

(2)对那些未编制流域综合规划、流域防洪规划或者流域综合规划、流域防洪规划已经批准很久，已不能较好地指导今后流域工作的河流，水工程建设规划同意书的编制，特别是专题论证的开展，可对水工程所在河段乃至整个流域目前存在的问题进行系统梳理。在此基础上，结合当前经济社会发展规划及其他专项规划的支撑，可为今后流域综合规划或者流域防洪规划的编制和修编提供依据和技术支撑。

综上，流域综合规划或者流域防洪规划与水工程建设规划同意书是相辅相成的。当流域综合规划或者流域防洪规划时效性较好，则可作为单项工程的建设依据；随着经济社会的发展，流域外部边界条件发生变化，流域综合规划或者流域防洪规划已不能适应流域当前的发展趋势和要求时，水工程建设规划同意书的编制可更好地促进流域综合规划或者流域防洪规划的编制和修编。

1.3 对水工程建设规划同意书各工况分析论证内容的梳理与分析

按照规划条件的不同，《导则(试行)》中将水工程建设规划符合性分析或专题论证分为3中工况，本文中将其概述为工况1“规划符合性论证”，工况2“准符合性专题论证”，工况3“专题论证”。工况3按照规划条件的不同，又可以分为4种小工况。按照规划符合性分析或专题论证的要求，各工况分析论证内容详见表1。

(1)按照流域综合规划要求重点就水工程建设任务、规模、场址、运行调度与管理方案、设计标准等进行符合性或专题论证。(详见《导则(试行)》4.0.2～4.0.8条)。

(2)所有论证工况(工况3)的共同内容：①应调查分析水工程所在河段(湖泊)开发治理与保护现状及主要问题；②应按流域综合规划、流域专项规划、区域专项规划、调查分析的现状及主要问题中提出的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害要求，结合水工程特点，分析建设方案确定的水工程建设任务、规模和场址的合理性；③应根据水工程综合利用要求，分析水工程运行调度与管理方案的合理性；④应分析论证水工程建设等级(别)和标准符合SL 252、GB 50201及其他有关技术和管理规定的要求。

(3)应简述水工程所在江河(湖泊)流域综合规划审批情况和规划水平年、规划目标、任务以及对本工程建设相应要求等主要规划成果。

(4)应简述水工程所在江河(湖泊)流域防洪规划审批情况和规划水平年、规划目标、任务以及对本工程建设相应要求等主要规划成果。

(5)应简述水工程所在江河(湖泊)上一级流域综合规划和流域防洪规划审批情况和规划水平年、规划目标、任务以及对本水工程建设相应要求等主要规划成果。

(6)应简述水工程所在江河(湖泊)开发、利用、节约、保护水资源和防治水害专业规划审批请情况和规划水平年、规划目标、任务以及对本工程建设相应要求等主要规划成果。

(7)应简述水工程所在行政区社会经济发展总体规划审批情况和规划水平年、主要社会经济指标以及对水资源综合利用和防治水害要求等审批情况和主要规划成果。

(8)论证水工程建设的必要性。

通过对表1的梳理可以得出以下结论。

(1)工况1和工况2分析论证内容基本相同，区别在于流域综合规划是“已批准”还是“通过相关主管部门技术审查”；而在后续的论证工况中，基本将二者等同。

(2)对流域综合规划或流域防洪规划已批准或通过相关主管部门技术审查，水工程列入其中的建设项目，不需要进行水工程建设必要性的论证。

(3)对流域综合规划已批准或通过相关主管部门技术审查的建设项目，只需简述水工程所在行政区社会经济发展总体规划和规划水平年、主要社会经济指标以及对水资源综合利用和防治水害要求等审批情况和主要规划成果。对流域综合规划未批准的建设项目，除水工程所在行政区的上述专项规划外，还需简述水工程所在江河的各专项规划的审批情况和主要规划成果。

1.4 水工程建设影响的分析对象和难点

(1)影响分析对象。按照《导则(试行)》规定，水工程建设及运行的影响分析对象应为影响范围内的已建及规划批准的取排水、航运、水电站、堤防等设施和河势稳定。水工程建设规划同意书论证报告编制初期，由于对编制导则的认识不够，将水工程建设的影响分析与水资源论证的影响分析混淆起来，论证对象不清晰，未能体现出水工程建设规划同意书影响分析的侧重点。

(2)影响分析难点。根据以往的编制经验，水工程建设的影响分析往往侧重于工程运行期(工程建成后)对已建及规划批准设施及河势稳定的影响，而忽略了工程建设期的影响。而目前对水工程建设期影响分析论证的还比较少，缺少影响内容和相关论证经验，目前仅简单地等同理解为工程施工期对已建及规划批准设施及河势稳定的影响，从施工影响的角度来分析论证。

工程建设和运行对河势稳定的影响，属于《导则(试行)》中的新增内容，也是影响分析的难点之一。河势稳定与该河段河床演变规律及水沙运动特性有关，影响因素较多。编制导则中未给出具体的河势稳定影响评价办法，导致水工程建设规划同意书中河势稳定影响评价的内容和深度不好掌握。

2 对水工程建设规划同意书制度的建议

(1)整理总结近几年水工程建设规划同意书编制工作的实践经验，加快对编制导则的修编，增加必要的条文说明，统一读者对条文说明的认识。比如《导则(试行)》3.0.1中，“应简述水工程前期工作过程和主要成果审查、审批情况”建议对前期工作过程进行界定，具体包括哪些阶段和内容，在以往的工作实践中，审查专家不仅要求对流域综合规划阶段、项目建议书阶段和可研阶段的成果进行介绍，还对可研阶段各专题的进展情况也提出了要求。

(2)水工程建设的影响分析内容应适当增加。为说明水工程建设规划同意书与水资源论证、洪水影响评价等专题中影响的区别和联系，建议对水工程建设规划同意书影响分析的侧重点进行界定。对于河势稳定分析的内容，在未给出详细条文说明的情况下，建议参考SL 520—2014《洪水影响评价报告编制导则》中有关河势稳定分析的条款。

(3)由于《导则(试行)》的使用对象主要为水利部所辖的各大流域，在编制水工程建设规划同意书时可结合自身河流情况进行合理的增加或删减。比如，对新疆大多数河流而言，水工程所在河流与水工程所在河段开发、治理存在的问题是没有区别的。

3 结语

《水工程建设规划同意书论证报告编制导则(试行)》的发布实施有力地推动了水工程建设规划同意书制度的完善和落实，在技术层面上解决了规划依据不足的水工程建设规划同意书的编制工作。本文通过对《水工程建设规划同意书论证报告编制导则(试行)》的思考，并结合自身工作中的经验总结，对水工程建设规划同意书编制导则的有关内容进行了梳理，特别是对水工程建设规划同意书的规划依据、各论证工况的编制内容进行了界定，可为今后水工程建设规划同意书的编制及导则的修编提供参考。