基础教育管办评分离改革的现实困境与突破路径

何水 杨亚伟

摘要：推进基础教育管办评分离改革，意义重大。当前我国基础教育管办评分离改革虽取得了一定进展，但仍面临政府独揽全局的局面未根本转变、中小学自主办学能力不足以及教育评估社会组织发展滞后等现实困·境。深化基14教育管办评分离改革，需以政府简政放权为基础，转变基础教育管理方式;以增强学校办学能力为核心，完善中小学校内部治理结构;以提升教育评估社会组织专业化水平为引领提高教育评估质量;以政府、学校、社会三方协同联动为重点，提高基础教育治理效能。

关键词：基础教育;管办评分离;协同联动

管办评分离改革是全面深化教育领域综合改革的重要内容，是重构教育治理格局，推进教育治理体系和教育治理能力现代化的有力抓手。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》首次提出“促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”。2017年，《国家教育事业发展“十三五”规划》明确提出到2020年“基本实现管办评分离，形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的格局，教育治理体系和治理能力现代化水平明显提升”。基础教育是国民教育的基石，具有鲜明的全局性、战略性和基础性。推进基础教育管办评分离改革，到2020年如期形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的基础教育治理格局，意义重大。然而，当前基础教育管办评分离改革面临诸多现实困境，8R待突破。

一、基础教育管办评分离改革的现实困境

基础教育中的管办评分离是指在政府宏观层面的管理基础上，学校在微观层面自主完成具体的教育办学工作，作为评估者的社会群体或评估机构在宏观与微观之间的中观层面上对学校办学进行评价，从而在整体上推进基础教育改革发展的渐进式过程。在此过程中，宏观、微观和中观层面上的三个主体分别发挥自己的作用，在相对独立履行自身职责的同时，又能够相互合作、相互制约，环环相扣地推动基础教育建立科学的管办评体系，从而实现管办评分离，实现基础教育的善治、良治。基础教育管办评分离改革在前期虽取得了一定的进展，但仍面临如下现实困境。

（一）政府独揽全局的局面未根本改变

长期以来，我国政府对教育实行大包大揽式的管理。处于重要地位的政府对中小学校内部日常管理、教学事务等管理过严。一方面导致政府没有足够精力专注于宏观教育政策制定、教育法规规划、长远教育目标设计等工作。另一方面使学校的办学自主权削弱，抑制了学校的办学活力。在前期推进管办评分离改革中，迫于社会舆论及政府权力运行效率低的压力以及提升合法性的诉求，政府确实进行了放权改革。但政府独揽大局的局面尚未根本改变。

（二）中小学校自主办学能力不足

在计划经济体制下形成的教育管理模式影响下，政府对学校实行全方位的管理，学校只能被动接受政府的管理，学校成了纯粹的教育政策执行者，没有决策参与权和发言权。改革开放特别是推进管办评分离改革以来，学校获得了一定的自主权，但如人事权、财政权等重要权力仍在政府手中，这在一定程度上影响了学校的自主办学能力。在我国，中小学校长通常由政府直接任命，即政府决定着校长的调配，因此，部分校长为了获得“政绩”，往往重在应付上级部门的检查和评估，很少有时间去思考教育的本质和规律、学校安排的教学活动是否适合学生的身心健康以及是否按照教育的規律办学等。从中小学校内部管理上看，多数学校内部还没有建立起真正能够发挥作用的校务委员会，也没有完全建立起教师、家长和学生参与学校重大决策的机制。

（三）教育评估社会组织发展滞后

目前，社会上有能力承接评价中小学校办学质量的教育评估社会组织数量较少，且存在一些问题，难以真正承担起“评”的工作。问题主要表现在：一是自主性不足。现实中有一定实力的教育评估社会组织多依附于政府部门或由政府出资设立，主要经费来源于政府，自主性不足，独立性较弱。二是专业化水平不高。因从业人员专业水平不高、系统性培训不足，加之评估指标体系设置不够合理以及评价方式不够科学等，严重制约了教育评估社会组织的专业化水平。三是权威性不强。由于教育评估社会组织的专业化水平不高，加之中小学内部信息管控较严，导致其做出的评价结果很难得到政府、学校和社会的认可。

二、基础教育管办评分离改革困境的突破路径

（一）以政府简政放权为基础，转变基础教育管理方式

政府简政放权是推进教育管办评分离改革的逻辑起点。美国学者戴维·奥斯本曾指出，政府的职责是“掌舵”而非“划桨”。政府在教育领域的“掌舵”就是要通过政策制定、法律制度设计、教育经费的投入以及教育公平的保障等对教育进行宏观、间接的管理。政府对教育进行直接的管理则是“划桨”。实际上，现代市场经济条件下，政府不可能对所有的事情都“亲力亲为”。按照有限政府理论的核心要义，政府应依法下放微观管理权力以激发学校自主办学和教育评估社会组织的内生动力，同时制定基础教育宏观管理的权力清单、负面清单和责任清单，推行清单管理，从而达到“标本兼治”目的。需要指出的是，强调教育领域的政府放权，并不意味着政府不管不问，而是强调政府转变基础教育管理方式，加强宏观管理和间接管理，做好基础教育的政策供给、资源分配、标准制定以及评价监督等工作，确保基础教育健康发展、良性运行。

（二）以增强学校办学能力为核心，完善中小学校内部治理结构

推进管办评分离的核心是落实学校办学自主权、激发学校办学活力，提高学校自我管理、自我发展的能力，从根本上解决学校办学能力不足的问题。在政府简政放权的同时，学校应改变以往过度依赖政府的状况，摒弃“等、靠、要”的思维模式，充分利用政府下放的权力，依据法律赋予的权利，加快学校章程和学校法人地位建设，完善内部治理结构，加强自身能力建设。这一过程中，尤其要注重坚持和完善校长负责制，加快由学校负责人、教师、学生及家长代表、社区代表等参加的校务委员会以及由家长组成的家长委员会的建设。保障校务委员会对重大教育教学改革及涉及学生、家长、社区工作重要事项的决策参与权，以及家长委员会对学校教育教学和管理活动的监督权的落实。

（三）以提升教育评估社会组织专业化水平为引领，提高教育评估质量

教育评估社会组织是政府和学校的“中介”，高质量的教育评估结果对于政府的“管”和学校的“办”都有重要意义。政府应大力培育专业性教育评估社会组织，做好“赋权”与“增能”工作，使教育评估社会组织提升合法性、增强自主性，为依法开展政府委托的评价工作创造条件。这其中，政府除了依法监管，不要过多干预教育评估社会组织的自身管理，以保持其独立性，增强其评估的公信力。同时，教育评估社会组织要加强自身建设，积极借鉴国外先进经验，立足国情，不断优化教育评估指标体系，增强评估结果的科学性与权威性。此外，应通过一定的制度设计，吸引退休的教育专家、中小学教师以及青年学者参与教育评估社会组织，借以提升教育评估社会组织的专业化水平。

（四）以政府、学校、社会三方协同联动为重点，提高基础教育治理效能

管办评分离改革，分离是基础和前提，协同联动是重点和关键。因此，要积极构建管办评各主体之间的协同联动机制。其中，尤其要做好两项工作，一是要在清晰界定各主体职能的基础上，搭建政府、学校、社会三方合作平台，建立协商对话机制，加强彼此之间的沟通协作。二是政府在确定中小学办学标准、学校管理权限、经费使用标准以及教育评价指标等基础上与学校、教育评估社会组织签订绩效管理合同或购买服务契约，同时明确各方主体的责任，政府根据教育评估社会组织的评估结果对相应主体进行责任追究，倒逼教育质量提高。只有政府、学校和社会在相对分离的基础上，加强彼此之间的合作、联动机制建设，实现三者的协同治理，管办评联动呈现出“多路推进，两翼齐飞”的进取阵形，才能更有序、高效地推進基础教育管办评分离，提升基础教育治理能力，提高基础教育治理效能。

三、结语

推进基础教育管办评分离，构建政府、学校、社会之间的新型关系，是全面深化教育领域综合改革的重要内容，是全面推进依法治教的必然要求。深化基础教育管办评分离改革，要以政府简政放权为基础转变基础教育管理方式，以增强学校办学能力为核心完善中小学校内部治理结构，以提升教育评估社会组织专业化水平为引领提高教育评估质量，以政府、学校、社会三方协同联动为重点提高基础教育治理效能。

参考文献：

[1]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[DB/OL].（2010-07-29）[2018-07-20].httpYlwww.moe.edu.cn/srcsite/A01/s7048/201007/t20100729_171904.html.

[2]国家教育事业发展“十三五”规划[DB/OL].（2017-01-19）[2018-07-20].http：/www.moe.edu.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201701/t20170119_295319.html.

[3]吴云勇，姚晓林，付静.基础教育管办评有效分离的理论探究[J].教育研究与实验，2018，（2）.