价格扭曲与边际产出孰轻孰重？——建设用地资源错配的来源分解

刘永健，耿 弘，孙文华，李传武

（1.南京航空航天大学经济与管理学院，江苏 南京 211106；2.盐城师范学院城市与规划学院，江苏盐城 224051；3.中共江苏省委党校经济学教研部，江苏 南京 210009）

1 引言

工业化和城镇化双轮驱动发展模式下，中国城市建设用地（以下简称建设用地）规模日益扩大。已有文献指出，现行土地制度、以GDP增长为核心的地方考核制度、“分灶吃饭”下的土地财政推动了建设用地粗放式扩张[1-2]。与此同时，建设用地的利用效率却普遍不高。2016年，全国建设用地规模已达3 906.82×104hm2，年内新增建设用地51.97×104hm2，同比增长2.6%左右[3]。与此形成鲜明对比的是，建设用地的利用效率却普遍不高。在土地资源约束日益趋紧的时代背景下，纠正存量建设用地的资源错配现象，同样可以提升土地全要素生产率进而带动经济增长[4]。

资源有效配置是指在资源约束下实现了产出最大化的配置状态，而资源错配便是偏离了有效配置状态进而形成产出损失[4-5]。要素价格扭曲是产生资源错配的主要原因[5]。目前国外研究资源错配的文献均在要素价格上增加“税收楔子”，利用有无扭曲“楔子”来刻画资源错配[5-8]。国内相关研究文献主要集中在要素资源错配的测度[9-11]、要素资源错配的成因[12-14]、要素资源错配的影响及治理等几个方面[15-16]。

然而已有文献仍存在一定程度的缺憾。首先，已有文献对土地要素的资源错配关注度不够，这方面的文献寥寥。其次，已有文献均将要素资源错配归咎于要素价格扭曲。实际上要素具有逐利性，市场经济条件下要素均由边际产出低的行业流向边际产出高的行业，即行业间要素的边际产出差异也可能造成要素资源错配，对此已有文献显然没有涉及。最后，已有文献没有对要素资源错配的来源展开分解，造成研究深度不够。为丰富已有文献，本文将建设用地这一生产要素纳入到HSIEH & KLENOW[6]的资源错配模型，分析了不同类型建设用地价格扭曲及边际产出与其资源错配之间的关系，并对建设用地资源错配的来源展开分解，在此基础上提出了纠正建设用地资源错配的政策建议。

2 理论分析

2.1 建设用地价格扭曲与其资源错配

中国建设用地主要分为工业、商服、住宅三种用地类型[17]，但这三种类型城市建设用地的出让价格却不尽相同。

以GDP增长为核心的地方考核机制下[18]，各地为促进经济发展，普遍以较低的工业用地价格作为招商引资的“筹码”以便在区域竞争中胜出[19]。较低的工业用地价格形成了对用地企业的隐性补贴，造成工业用地需求旺盛。另外，与其他生产要素相比，工业用地使用周期长、流转不畅等特点也导致某些企业“占而不用”“持地待涨”，从而也增加了对工业用地的“投资需求”[17，19]。现行的建设用地征收出让制度为地方政府低价出让工业用地提供了操作上的可行性。一方面，农村土地产权弱化造成农民集体仅能按照土地的农用价值获得征地补偿，补偿标准过低[20]；另一方面，地方政府作为国有建设用地使用权出让的唯一主体则存在行政垄断[21]。地方政府为了能够在区域竞争中胜出，纷纷采取划拨、协议的方式出让工业用地，以换取经济增长、税收增加、就业扩大等长远利益。2006年国务院虽明确要求工业用地必须采取招拍挂的方式出让[22]，但受地方考核、官员政绩的驱使，即便某些行业存在明显产能过剩的情况下，工业用地价格偏低的现象并未得到根本扭转[23]。

反观商服用地、住宅用地价格，却是另外一番景象。1994年分税制改革使地方政府收入与支出不相匹配，财政资金捉襟见肘。土地出让金作为一项几乎完全归地方所有的收入，近些年来俨然已成为地方财政的主要来源[20-21]。土地财政驱使下，商服用地、住宅用地价格持续攀升，“地王”频繁出现，进而带动住房价格高企，这些已成为不可忽视的社会问题。已有文献指出，地方政府以高昂的商服、住宅用地价格获取的土地财政却并非完全用在民生支出方面，而是用来弥补低价出让工业用地的“亏空”，继续扩大城市基础设施建设以吸引更多的企业投资[24]。行政垄断及招拍挂的土地出让方式为地方政府获取土地财政提供了制度保障。“两手供地”的发展模式虽然推动了中国工业化、城镇化的发展，但也造成了工业用地与商服、住宅用地出现了较大的价格差异，进而导致建设用地出现资源错配。

2.2 建设用地边际产出与其资源错配

已有文献大多仅关注要素价格扭曲与其资源错配之间的关系，而忽视了对其他因素的考察。实际上要素具有逐利性，要素总是从边际产出低的行业流向边际产出高的行业。当经济实现竞争均衡时，要素在各行业间的边际产出应相等[11]，否则将引起要素在行业间不断流动。换言之，要素在不同行业间自由流动有助于经济实现竞争均衡。但土地资源要素同其他生产要素最大的不同是其位置的固定性[2，17]，在中国现行土地制度下，建设用地使用类型长期固定，即便转变其使用类型也需经过复杂繁琐的行政审批，至于建设用地使用权跨区域转移更是被禁止，仅在小范围内实现了“占补平衡”[25-26]。上述事实表明，建设用地生产要素的市场分割现象十分严重[26]，这势必阻碍建设用地在不同行业、不同地区之间自由合理流动，进而加剧资源错配。因此，有必要分析建设用地边际产出与其资源错配之间的关系，这是以往文献尚未涉及的。

3 样本选择与数据来源

本文选择中国31个省（直辖市、自治区）（不含港澳台地区）2006—2015年工业、商服、居住三类建设用地的投入量和国民经济发展数据为研究样本，着重考察这三类建设用地的资源错配程度。

为保证建设用地数据与国民经济发展数据大致匹配，参照《城市用地分类与规划建设用地标准》[27]及《国民经济行业分类》[28]，本文对相关数据进行了重新划分，具体见表1。

表1 本文研究所用数据的重新划分Tab.1 Re-division of the data used in this paper

经过表1对数据的重新划分，将地区经济按照建设用地的三种用地类型分为工业、商业、居住三个行业，且基本能够保证国民经济发展数据与建设用地类型相匹配，从而可按上述三个行业分别研究建设用地的资源错配情况，符合本文的研究思路和研究目的。

具体数据来源方面：（1）各类建设用地的投入量来自历年《中国国土资源统计年鉴》《中国房地产统计年鉴》，部分缺失的数据参照当年各地《国土资源统计公报》或《政府工作报告》加以补充。（2）资本投入量来自历年《中国统计年鉴》，以各行业的物质资本存量表示，按照相关行业的全社会固定资产投资采用永续盘存法得到，将基年（2006年）的投资除以固定资产平均增长率和资本折旧率之和所得到的商作为基期资本存量，折旧率取9.6%[11]，并按固定资产投资价格指数进行平减。劳动力投入量来自历年《中国统计年鉴》《新中国六十年统计资料汇编》（1949—2009），劳动力投入量为各行业年初、年末就业人员数的平均值。经济产出量来自历年《中国统计年鉴》，并按居民消费价格指数进行平减。（3）各类建设用地的价格来自于历年《中国国土资源统计年鉴》《中国房地产统计年鉴》及各地《国土资源统计公报》，采用当年工业用地、商业用地、居住用地的平均成交价格，同样按照居民消费价格指数进行平减。

4 理论模型与实证分析

4.1 建设用地资源错配的测算

借鉴HSIEH & KLENOW[6]的资源错配模型，本文尝试构建基于Cobb-Douglas型生产函数的建设用地资源错配测度模型。封闭的经济体中包含M个行业，每个行业均投入三种生产要素，即资本（K）、劳动力（L）、建设用地（Q）。假设m行业的生产函数为：

式（1）中：Ym表示经济产出；TFPm表示全要素生产率；Km，Lm，Qm分别表示资本、劳动力、建设用地的投入量；αm，βm，γm分别表示上述三种生产要素的产出弹性。为实现行业利润最大化，有：

式（2）中：τKm，τLm，τQm分别表示引起资本、劳动力、建设用地三种生产要素价格扭曲的“税收楔子”[6-7]；PKm，PLm，PQm分别表示完全竞争条件下三种生产要素的价格。

参照陈永伟[10]、谢呈阳[13]的求解方法，得到m行业建设用地投入量Qm的均衡解为：

借鉴聂辉华[9]、陈永伟[10]的研究方法，定义m行业的建设用地价格绝对扭曲系数为：

定义m行业的建设用地价格相对扭曲系数为m行业的建设用地绝对扭曲系数与以经济产出加权的所有行业的建设用地绝对扭曲系数之比，即：

联立式（3）—式（5），得：

式（6）中：Sm=Ym/Y表示m行业的经济产出占整体经济产出的份额；表示以行业经济产出加权的建设用地平均产出弹性；表示m行业的建设用地投入量占建设用地投入总量的实际比例；表示不存在资源错配时m行业建设用地投入量的理论比例，因此两者的比值即是m行业建设用地的资源错配程度。若，表示m行业建设用地存在过度配置；若，表示m行业建设用地存在配置不足。

借鉴柏培文[11]的研究思路，m行业建设用地的投入量可表示为：

根据前文的分析，当经济实现竞争均衡时，建设用地在各行业中的边际产出应相等，即PQmθQm=PQiθQi，此时m行业建设用地的无扭曲配置投入量为：

则m行业建设用地的资源错配量为：

式（9）中：若Q′＞0，表示m行业建设用地存在过度配置；若Q′＜0，则表示m行业建设用地存在配置不足。

4.2 建设用地资源错配的来源分解

柏培文[11]在OLLEY & PAKES[29]关于生产率分解思想的基础上，提出了一种新的资源错配的分解方法。本文沿用这一方法，即：

式（10）中：等号右边第一项是建设用地在行业间边际产出差异所引起的资源错配量，第二项是建设用地价格扭曲所引起的资源错配量，第三项则是上述两项因素的叠加效应所引起的资源错配量。

4.3 测算结果及分析

表2显示了2006—2015年中国三类建设用地的资源错配指数、资源错配量以及价格扭曲、边际产出两大因素对其资源错配量的贡献程度。限于篇幅，仅列出了部分年份的结果。

（1）考察期内中国工业用地存在过量配置。其中价格扭曲对工业用地错配的贡献程度最大，表明地方招商引资压力下偏低的工业用地价格是导致其过度配置的主要原因，而考察期内工业用地边际产出对其资源错配的作用由正变负，表明2010年以后金融危机、产能过剩所造成的工业用地边际产出下降有利于缓解其过量配置，但这种缓解效应并没有抵过价格扭曲所带来的扩大效应，因此工业用地整体上仍呈现过度配置。这也从侧面折射出中国工业行业整体正处于“三期叠加”之中，“去库存、去产能、去杠杆、调结构”迫在眉睫[13]。

（2）考察期内中国商服用地存在配置不足。价格扭曲、边际产出对商服用地错配的贡献程度均为正值，但显然边际产出的贡献程度更大一些，这可能与中国目前的商业服务业结构有关。中国的商业服务业大多停留在生活性服务业领域，尚未实现向生产性服务业转变，造成要素整体边际产出不高。实际上，产能过剩压力下工业行业尤其是制造业转型升级困难，也将对商业服务业结构升级形成抑制效应。另外，土地财政驱使下高企的商服用地价格可能降低商服用地的市场需求进而导致其配置不足，而城镇化过程中地方政府“重”工业增长而“轻”商业服务业配套发展规划则可能加剧其配置不足。

（3）考察期内中国住宅用地存在配置不足。与商服用地不同，住宅用地虽然也呈现价格高企，但却并没有导致其配置不足，反而在考察期内呈现过度配置，这可能与中国工业化、城镇化进程中房地产行业存在较高的建设用地边际产出有关。受当前经济增速放缓、城镇化中巨大的住房需求以及金融领域收益率低迷等多重影响，房地产已成为资金保值增值的首选。有学者指出，中国房地产市场所呈现出来的火爆抢购实际上是一种“异化”现象，即房地产已脱离其“居住”功能，逐渐演化成一种“投资品”，经济大有“脱实向虚”之忧[30]。不可否认，在某些一线城市或区域性中心城市确实存在住宅用地配置不足的现象，但从整体上来看，住宅用地过量配置已相当明显。近些年来，许多地方出现了房企库存压力大、小区入住率不高甚至出现“鬼城”，正是住宅用地过量配置的真实写照。另外，考察期内价格扭曲对住宅用地资源错配的作用为负，说明高企的住宅用地价格有利于缓解其过量配置，但过高的住宅用地边际产出和投资回报率所带来的扩大效应显然远远超过了其价格扭曲所带来的缓解效应。

表2 2006ü2015年中国建设用地资源错配及其来源分解的测算结果Tab.2 The estimation results of resource misallocation and its source decomposition of construction land in China during 2006-2015

5 研究结论与政策启示

本文首先对建设用地及国民经济发展数据进行了重新匹配划分，然后研究了工业、商服、住宅三类建设用地的资源错配与其价格扭曲、边际产出之间的互动关系，最后对建设用地资源错配量进行了来源分解以探究两大因素的贡献程度。

主要结论有：（1）考察期内，工业、商服、住宅三类建设用地均存在不同程度资源错配。工业、住宅用地存在过度配置而商服用地则存在配置不足。（2）考察期内，价格扭曲及边际产出差异是造成建设用地资源错配的两大诱因。已有文献仅仅关注价格扭曲的影响而忽视了边际产出的影响，因此本文的研究有助于丰富已有文献。（3）考察期内，工业用地过量配置主要受其价格扭曲影响，住宅用地过量配置主要受其要素边际产出影响，商服用地配置不足则受其价格扭曲、边际产出的双重影响。

基于上述研究结论，为有效纠正建设用地资源错配，本文提出以下政策措施：（1）工业用地方面，采取市场化的供地方式，充分体现工业用地的市场价值。发挥用地结构调整对产业结构调整的倒逼机制，在工业用地审批方面严格限制国家发改委产业目录中属于过剩、落后、高污染、土地利用粗放型项目上马，以提高工业企业用地成本倒逼全行业要素生产率的提升。（2）商服用地方面，应借助当前供给侧结构性改革和制造业转型升级的良好契机，推动商业服务业由生活性服务业向生产性服务业转变，提高生产性服务业占整体商业服务业的比重，发挥制造业高端发展与商业服务业高级化之间的良性互动效应。这样一方面可以带动商业服务业整体全要素生产率的提高，另一方面也能更好地服务于高端制造业的发展。另外，还应注重扭转城镇化过程中地方政府“重引资、搞基建”却忽视商业配套的城市规划“短板”，逐步增加建设用地中商服用地的比例，促进产城融合，营造宜产宜居的城市环境。（3）住宅用地方面，应秉承“房子是用来住的，不是用来炒的”指导理念，采取有效措施降低房地产行业畸高的利润率，进而降低住宅用地的过量配置。应不断提高工业、商业服务业的利润率，完善金融和资本市场，使社会资金除了房地产外还有更好的投资“出路”。鉴于目前住宅用地过量配置主要发生在三四线城市，因此还应注意采取因地制宜、因城而异的土地政策。