西藏农牧业供给侧结构性改革研究

(西藏自治区社会科学院农村经济研究所，西藏拉萨850000)

推进供给侧结构性改革是我国经济发展进入新常态的必然选择，是经济发展新常态下我国宏观经济管理确立的战略思路。供给和需求属于经济学范畴，“供给侧”相对于“需求侧”而言，通过制度改革、结构优化、要素升级，提高资源配置效率。2015年11月，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上提出：“推进供给侧结构性改革，是当前和今后一个时期经济工作和经济发展的主线。”同年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出：“要坚持新发展理念，把推进农业供给侧结构性改革作为农业农村工作的主线，培育农业农村发展新动能，提高农业综合效益和竞争力。”2016年，中央一号文件首次将农业供给侧结构性改革写入文件。2017年，中央一号文件继续关注农业供给侧改革，指出新的历史阶段农业的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾，表现为阶段性供过于求与供给不足并存，矛盾的主要方面在于供给侧。习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告中提出：“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”2018年，连续15年聚焦“三农”工作的中央一号文件提出实施乡村振兴战略的意见，明确指出要以深入推进农业供给侧结构性改革作为主线。因此，农业供给侧结构性改革，是我国供给侧结构性改革的重要组成部分，是加快转变农业农村发展方式的重要途径。

西藏在推进经济社会长足发展进程中，将供给侧结构性改革作为发展的主线，从供给侧和需求侧两端精准发力、适时调节，补齐经济社会发展短板。西藏发展不平衡不充分问题在农牧区最为突出，是制约乡村振兴的关键性因素。因此，在新形势下培育农牧业农牧区发展新动能，需要正确处理好“十三对关系”中涉及转变农牧业发展方式各大关系[注]即：处理好发挥优势和补齐短板的关系，立足资源禀赋和比较优势，积极培育新的经济增长点；处理好扶贫搬迁向城镇聚集和向生产资料富裕、基础设施相对完善地区聚集的关系，继续加大政策资金扶持力度，深入实施青稞增产、牦牛育肥行动，落实好强农惠农富农政策，让农牧民在本地发展中就地就业、增收致富。，深入推进农牧业供给侧结构性改革，提高农牧业创新力、竞争力和全要素生产率，开创西藏农牧业现代化建设新局面。

一、西藏农牧业供给侧结构性改革的 现实背景

改革开放以来，在中央特殊关怀和全国各族人民大力支持下，结合西藏实际制定了不同时期“三农”工作的指导思想和特殊优惠政策，在保障农畜产品供给、增加农牧民收入、完善农牧区基础设施和公共服务等重要方面取得了重大进展。由于内外部条件已经或正在发生深刻变化，西藏农牧业发展面临的深层次矛盾全面凸显，现实性挑战日趋加剧。

(一)转变农牧业发展方式的必然结果

在经济发展新常态背景下，由注重产品数量增长的农牧业发展模式向质量兴农转变。西藏农牧业在综合生产能力、产品供给结构和产业化经营水平等方面还存在诸多瓶颈制约，必须将提高农牧业供给质量作为农牧业供给侧结构性改革的主攻方向。

图1:西藏农牧业主要生产要素变化情况

资料来源：《西藏自治区辉煌50年》[1]、2017年《西藏统计年鉴》[2]和《2017年西藏自治区国民经济和社会发展统计公报》[3]。

1.农牧业综合生产能力不足。改革开放以来，在“一江两河”中部流域综合开发的基础上，以水利为重点的高标准农田建设整体提速，以种植业为重点的农业科技不断进步，以农业机械化为重点的耕作方式加快变革，以退牧还草为重点的天然草地建设加快推进，促进了综合生产能力的提升。西藏农牧业自然资源禀赋呈现区域性分布特征，全区可利用耕地面积仅占土地面积的0.41%，大多数集中分布在少数几条大河谷底之中[4]，耕地面积总量不大、质量不高，耕地产出率不高；西藏是全国最大的高寒草甸草原畜牧区，草原面积大，但产草量不多，加之高寒气候下牲畜生长周期长，出栏率仅为30%。从图1可见，2017年全区农作物种植面积达到255.29千公顷，比1951年、1978年分别增长了121.14千公顷和35.46千公顷；2017年全区牲畜年末存栏量达到1756.39万头(只、匹)，比1951年增长了801.39万头(只、匹)，却比1978年减少了592.61万头(只、匹)[注]2009年,西藏在草原生态保护奖励机制试点的基础上，全面实施草原生态保护奖励机制，超载过牧得到缓解，草原生态保护得到全面加强，逐步实现以草定畜的目标。。

自然资源的非均衡格局导致区域经济社会发展差距较大，人口与资源失衡区域存在资源的超限额利用和破坏，人地矛盾和畜草矛盾成为影响农牧业发展的主要障碍。在确保粮食安全的前提下，粮食种植面积必须维持在180千公顷以上，剩余耕地既要发展经济作物，还要满足畜牧业所需的饲草料，有限的土地资源成为结构调整的最大瓶颈(见图1)。一些地方“靠天种地、靠天养畜”状况还没有从根本上改变，深度贫困地区因缺土地致贫就有7617户、3.18万人。农牧业区域性、季节性、工程性缺水问题还很突出，全区农田灌溉水有效利用系数仅为0.4，有超过60%的耕地处于中低产田。同时，草场建设滞后，人工种草保留面积120.67千公顷，改良草场面积2046.67千公顷，占草原总面积的2.3%。此外，抵御自然灾害的能力弱，因灾致贫返贫率较高。

2.农产品供给结构问题突出。改革开放以来，作物种植结构从一元结构向粮食、经济作物和饲草的三元结构转变，主要农畜产品产量得到快速增长，由过去的长期短缺变为总量基本平衡。从图2可见，2017年全区粮食总产量达到103.2万吨，比1951年和1978年分别增长了87.9万吨、51.9万吨；肉类、奶类和蔬菜的总产量比改革开放初期分别增长了25.32万吨、32.93万吨和70.12万吨。

图2:西藏主要农畜产品产量变化情况

资料来源：同图1。

在主要农畜产品生产总量提高的同时，供给结构调整滞后于需求结构的升级，名特优农畜产品偏少，消费者青睐的绿色优质产品供不应求。青稞作为民族传统饮食和主要粮食作物，青稞占粮食总产量的比重维持在65%以上，基本满足城乡居民的口粮需求。粮食主产区很多农户有存粮的习俗，当年青稞商品率为20%，家庭青稞陈粮库存量较大。随着青稞营养保健价值的开发和加工链条的延伸，加工需求量将呈逐年加大的趋势，现有销售量满足不了加工的需要。蔬菜季节性供应与需求不对称，设施蔬菜种植面积占蔬菜总面积的15.5%，但设施大棚利用率较低，拉萨冬季蔬菜自给率也只有30%。畜牧业生产组织及经营管理方式滞后，部分农牧民受惜杀惜售思想影响，畜产品的商品率为15%。畜牧业发展水平与国内差距较大，每年需要从区外调入一定量的牛羊肉平衡市场，奶制品基本依赖区外品牌，以致于部分牧区用“夏有干肉、冬有酸奶”来衡量牧民家庭的富裕程度。

3.农牧业产业化经营水平低。改革开放以来，乡镇企业在社队企业的基础上逐步向农畜产品加工、建材和劳动密集型产业渗透，带动了交通运输业、商业、餐饮业、乡村旅游业等农村服务业发展，成为服务农牧民和助农增收的重要产业[5]。随着农牧区多种经营快速发展，以农牧民专业合作组织为代表的现代新型经营主体大量涌现。2017年全区农牧民专业合作社达到7060家，比2007年净增加了6840家，实现村均1.34家的规模，成为农牧区数量最多的新型经营主体[注]比较而言，家庭农牧场仅有16家，新型职业农牧民的数量也只有1.04万人。。但农牧民专业合作组织的辐射带动能力面小且弱，管理不规范，利益联结也不够紧密。一家一户的生产经营方式比较落后，经营单元小、发展层次低，组织化和产业化程度不高。同时，全区农牧业产业化经营龙头企业达到125家，比2007年增加62家，农牧业产业化经营率仅为42%，比全国平均水平低25个百分点。其中，农畜产品加工业总产值达到36.64亿元，占农牧业总产值的比重只有19.96%，远远低于全国平均水平。

(二)提升农牧业竞争力的客观需要

农牧业生产面临的突出问题是成本不断攀升，尤其是劳动力成本不断上升，受价格“天花板”和成本“地板”的双重制约，还面临着生态环境的承载压力。提高农牧业综合效益和竞争力，是当前和今后一段时期西藏农牧业农牧区改革的主要方向。

1.农牧业市场竞争力弱。改革开放以来，通过深化农牧区流通体制改革，对粮食收购执行了按保护价收购余粮、顺价销售、收购资金封闭运行等政策，放开了畜产品、土特产品价格和市场，市场经济条件使农牧业特色产业得到迅速发展。高原特色农牧业具有很强的地域性特征，中央第五次西藏工作座谈会将西藏确定为重要的高原特色农产品基地，初步形成“七区七带”的产业布局。本文选取与西藏同处青藏高原的青海省进行比较，西藏主要农畜产品产量比青海省低(见表1)，仅有青稞、羊绒等少数特色品种在产量上具有绝对优势。其中，青海省每年向省外供应牛羊肉6万吨和露地蔬菜50万吨。两省区都号称农产品源产地是“世界无公害超净区域”，西藏认证的农牧业“三品一标”[注]即：无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志。品牌达到166个，总数要比青海省少644个。西藏农牧业与周边省区同质化较为突出，导致特色农产品市场占有率较低，竞争力总体不强。同时，受农牧业产业化发展水平和产业链条短的制约，造成农畜产品档次偏低，区外价格倒挂严重，农畜产品价格“天花板效应”显著。

表1:西藏与青海省主要农畜产品产量的比较 单位：万吨

资料来源：根据国家统计局网站(http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=E0103)分省年度数据和2017年国民经济和社会发展统计公报整理。

2.农牧业生产成本较高。改革开放以来，西藏构建了现代交通运输体系，成为面向南亚的陆路贸易大通道通。在路网布局、通行能力和运输距离等因素的影响下，流通环节运费较高。如，广州至拉萨的陆运价格在2000—2500元/吨，兰州至拉萨的陆运价格在850—1000元/吨。西藏是国内典型的生产生活资料输入型地区之一，运输成本使农牧业所需农机具、化肥农药等生产资料的价格高于其他省区。低积温、高寒缺氧的特殊气候，造成农作物和畜禽的生产缓慢、饲养周期长，增加了种养(殖)经营成本。小规模、分散化的家庭经营模式也是农牧业高成本的重要原因。根据第三次全国农业普查数据显示，全区农户达到52.07万户，规模农业经营户仅为0.85万户，而普通农户的比例高达98.37%。小农经济特征形成农畜产品生产、加工成本高、有产品没总量的局面，农牧业生产成本“地板效应”突出。

3.资源环境承载压力大。青藏高原被誉为“世界屋脊”“地球第三极”“亚洲水塔”，是中国乃至亚洲重要的生态安全屏障，是国家生态文明建设的重点地区之一。在西藏主体功能区中，全区限制进行大规模高强度工业化、城镇化开发的农产品主产区和重点生态功能区占国土面积的94.98%[4]。农牧业生产过程中，存在过多使用化肥农药、塑料薄膜和过度放牧、粗放用水等现象，农业面源污染和环境承载力使资源环境约束趋紧。随着人口的不断增长及极端天气的增多，天然草原沙化、退化现象严重，草原防风固沙、涵养水源、调节小气候的生态功能逐步下降。因此，农牧业生产、城市扩张等人类活动给脆弱的高原生态环境带来了一定影响。

(三)适应乡村振兴战略的主动选择

大力实施“神圣国土守护者、幸福家园建设者”为主题的乡村振兴战略是全面贯彻落实习近平总书记关于“治国必治边、治边先稳藏”重要论述的重大举措，是实现经济社会长足发展和长治久安的重要保证。产业兴旺是乡村振兴的重点，实施产业振兴战略是从根本上加快传统农牧业向现代农牧业转型升级、促进农牧区经济繁荣的有效途径。因此，产业振兴是满足农牧区居民日益增长的美好生活需要和适应乡村振兴战略的主动选择。

1.城乡融合二元结构突出。改革开放以来，西藏完成全社会固定资产投资累计超过1.1万亿元，基础设施建设取得重大进展，制约经济社会发展的瓶颈得到根本缓解。在西藏经济社会发展的历史背景和特殊条件下，受“非典型”二元结构的独特发展模式约束，产业结构的转移陷入梯度理论的陷阱，形成了既有产业分工格局和发展水平的封闭系统，使生产要素集中在初级生产要素阶段[4]。2017年，西藏城镇化率为30.9%，全区有233万人生活在农牧区，大量的劳动力以从事农牧业为主。虽然城乡居民收入差距从改革开放初期的3.30︰1缩小到2017年的2.97︰1，但农村居民消费水平只有城镇居民的31.73%。在新世纪通过溜索改桥才结束了高山峡谷地区“溜索时代”，2017年全区建制村公路通畅率仅为38.1%，还有12个县处于电力孤网运行，城乡基础设施非均衡差异影响城乡一体化发展。其中，深度贫困地区因受交通等基础设施制约致贫2794户、1.3万人。农牧区基础设施落后引致基本公共服务可及性差，偏远地区师资力量严重不足，医疗卫生人才特别是全科医生较为匮乏，公共文化服务水平总体不高，农牧业科技人才总量不足，农牧业科技贡献率只有45.1%。因此，城乡二元结构是制约农牧区改善民生的最大短板。

2.农牧区产业融合不紧密。改革开放以来，农牧区家庭自主经营开启多种形式经营的变迁，农村工业、建筑业、运输业、商业等非农产业加速发展，突破了农牧业主导的单一产业格局，推动了三次产业协同发展的产业结构变化，提升了农牧区专业化、商业化、社会化程度。进入新世纪后，乡村从业人员和农村社会总产值中的非农比重发生很大变化，农林牧渔业的比重逐年下降，非农产业的比重逐年上升，农村建筑业和运输业是发展较快的行业之一。2010—2016年，农林牧渔业的贡献份额比第三个时期(1995—2000年)下降了28.6%，相应的非农行业的贡献份额增长到44.0%。从图3可见，即使农林牧渔业总产值占农村社会总产值的比重和农林牧渔业贡献份额都在下降，但其仍是农村经济增长的主导产业和主导力量。以农养畜、以畜促农的可持续发展模式还在探索阶段，农牧业新业态发展刚刚起步，优质化、多样化、专用化农畜产品发展相对滞后。同时，以信息化、电子商务为特征的现代物流服务业基础条件差，社会性中介服务组织严重缺失。总体上看，西藏农畜产品加工业、休闲农业仍处于起步阶段，农村一二三产业融合发展趋势初露端倪[6]。

图3:不同时期农业和非农产业对农村社会生产总值的贡献情况

资料来源：根据2001年和2017年《西藏统计年鉴》整理得出。

图4:1978—2017年西藏农村居民人均可支配收增长情况

资料来源：同图1。

3.农牧民持续增收难度大。改革开放以来，随着农牧区市场经济的发展和就业结构的变化，农牧民家庭收入来源市场化、多元化和非农化的趋势明显，收入水平持续提高和脱贫攻坚成效突出，农牧民收入水平大幅提高(见图4)。2017年，全区农牧民人均可支配收入首次跨越万元大关，达到10330元，比上年增长13.6%，是1978年的59.4倍。从图4可见，进入新世纪以来农牧民收入年均增长速度长期保持在10%以上，连续15年保持两位数增长。扣除物价因素后的实际增长率要比按当年价计算的名义增长率低[7]。2017年，西藏农村居民人均可支配收入是全国平均水平的76.9%，扣除价格因素，仅相当于全国的76.6%。按照中央第六次西藏工作座谈会确定到2020年城乡居民人均可支配收入“接近全国平均水平”的目标要求，将“接近”理解为全国平均水平的85%，则西藏农牧民收入增速每年需要高出全国平均增速4个百分点方可。根据最近10年的情况来看，西藏农牧民收入增速高于全国平均增速最好的年份也只有3.1个百分点。在实施乡村振兴战略进程中，农牧民收入要达到全国平均水平的奋斗目标难度和任务十分艰巨，特别是解决绝对贫困和全面建成小康社会后，更为迫切的任务是增加低收入家庭的收入，扩大农牧区中等收入群体，提高经营农牧业增收的效率，最大限度地满足人民日益增长的美好生活需要。

西藏农牧业供给侧结构性改革就是在这样的现实背景下启动和推进的，既是诸多现实问题交织倒逼出来的改革选择，也是破解当前西藏农牧业发展困局的关键之举。

二、西藏农牧业供给侧结构性改革的 理论架构

供给侧结构性改革是中国特色社会主义经济理论在新时代的创新发展。党的十九大报告指出，必须坚持质量第一、效率优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。农业供给侧结构性改革是实施乡村振兴战略的重大举措。新时代的西藏农牧区在外部环境和内生动力都已经发生了重大变化，出现了一系列新情况、新矛盾、新问题，需要通过经济学理论来深入探讨西藏农牧业供给侧结构性改革的理论体系。

(一)农牧业供给侧结构性改革的理论架构

从经济学原理来看，供给管理和需求管理是调控宏观经济运行的基本手段。我国的供给侧结构性改革是在解放和发展社会生产力的基础上，用改革的办法推进结构性调整，增强有效供给提高社会需求的适应性和灵活性，提高全要素生产率[8]。农业上的问题，供给和需求两侧都存在，但矛盾的主要方面在供给侧，保持农业持续稳定发展，必须从供给侧入手，深入推进结构性改革[9]。农业供给侧结构性改革是在经济学理论框架上开展的理论思考和实践创新。

图5：供给侧与需求侧的关系

1.供给侧与需求侧的关系。供给和需求在市场经济中互为条件、相互转化，在相互影响过程中实现国民经济的相对均衡，供给侧改革和需求侧刺激是促进经济增长的两种方式。从图5可见，需求侧要素主要包括投资、消费、出口、政府购买等，通过需求侧刺激可拉动经济的短期增长；供给侧要素主要包括劳动力、土地、资本、创新(制度和技术)等，通过资源优化配置拉动潜在经济的中长期增长目标。在价格机制的作用下，要素通常从边际效率低的部门流向高生产率部门，需求侧刺激的短期拉动作用难以实现长期增长，就只有通过供给侧改革进行中长期调整，优化配置效率、增加要素数量、制度供给和技术创新，将潜在经济增长转化为实际经济增长，实现经济的长足发展。不管是以需求侧为重点还是以供给侧为重点，都必须从区域经济社会发展的实际出发，使二者统筹兼顾、协调推进。

2.农牧业生产供给系统理论。农业生产供给系统是农业内在的“功能-组织-结构”共同作用于生产力和生产关系的有机系统。祁春节(2018)认为，农业生产供给系统是在一定的技术条件和制度安排下人类利用农业生产要素在农业的广度(功能性)、深度(组织性)、构度(结构性)三个维度上的“合力”[10]。本文基于多维度的视角，建构了由广度、深度和构度组成的农牧业生产供给系统模型(见图6)。

图6:农牧业生产供给系统模型

x轴作为农牧业的广度(以功能性为代表)，主要是政治、经济、社会、文化和生态等功能。在没有解决温饱问题之前，农牧业生产以经济功能为主，为全社会提供食物；在解决温饱问题之后，伴随经济社会的同步发展，农牧业的其他功能源源不断地释放出来。从民主改革特别是改革开放以来西藏农牧业的变迁历程看，农牧业功能已从早期的食物保障和工业原料供应、提供就业、维护社会稳定等功能，逐渐向民生福祉、休闲旅游、生态保护等领域渗透。y轴作为农牧业的深度，是指农牧区生产经营活动的组织形式及其程度。农牧业经营体系是生产与再生产的社会生产关系的体现。改革开放以来，西藏农牧业由最初的生产环节拓展到产前、产中、产后以及社会化服务体系等环节，各类新型经营主体与相配套的行业部门形成分工协作的关系，组织化程度和专业化水平逐步提高。z轴作为农牧业的构度(以结构性为代表)，是农牧业各类生产要素及资源配置程度，涉及空间结构、功能结构、生产结构、组织结构和供求结构等方面。区域空间类型决定了农牧业结构的多样性、复杂性和特殊性。制度供给和技术创新通过农牧业生产供给系统引起z轴要素生产效率和y轴经营体系效率的变化，促进农牧业经济增长、结构优化和效益提升。

3.农牧业供给侧结构性改革。我国为顺应农业发展的阶段变化和主要矛盾变化提出了农业供给侧结构性改革。农业是自然再生产和经济再生产相交织的产业，具有使市场失灵和选择扭曲的特殊性，同时农业还具备了弱质性、公共产品属性和较强的外部性，需要政府通过宏观调控的手段增加农产品供给和稳定农业生产[8]。韩长赋(2017)指出，农业供给侧结构性改革不同于一般意义上的农业结构调整，既突出发展农业生产力又注重完善农村生产关系，是破解当前农业供需结构失衡的有效办法，是提高农业综合效益和竞争力的必然选择[11]。农业供给侧结构性改革由“供给侧+结构性+改革”构成，是农业领域的供给侧改革和结构性改革的有机结合，具有涉及面广、关联性强和改革力度大等特征。既要通过结构调整优化生产力布局，形成有效供给；又要通过改革消除体制机制弊端，形成发展新动能。因此，农牧业供给侧结构性改革是为破解农牧业深层次结构性矛盾从生产端和供给侧展开的综合配套改革。

(二)农牧业供给侧结构性改革的实现路径

2017年中央一号文件要求，通过推进农业供给侧结构性改革，促进农业发展“由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变”。

1.提升农牧业综合效益。推进农牧业供给侧结构性改革，既是在经济发展新常态背景下农牧业自身发展的必然要求，也是西藏高原农牧业市场化改革走向深入的现实选择。在经济发展新常态背景下，过去更多注重产品数量增长的农牧业发展之路遭遇瓶颈性的制约，唯有改善和提高农畜产品质量才能增进生产经营主体的经济效益。农牧业市场化改革的初衷是更好地满足消费者的农畜产品需求，在基本满足消费者的农牧业产品数量需求之后其改革目标必然会转向满足消费者更加多样与更高品质的农畜产品质量需求。因此，推进农牧业供给侧结构性改革必须牢牢把握住提高农牧业供给质量这个主攻方向。

2.转变农牧业发展方式。绿色发展是农牧业持续健康发展的基本要求，也是农牧业发展的本质属性。高原现代农牧业就是走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的可持续发展道路。转变农牧业发展方式从根本上解决农牧业供给侧结构性改革失衡问题，通过土地改良、农牧业技术创新、农牧业科技推广、人力资源开发、农畜产品标准化和市场监管等措施，向农牧业生产和经营系统供给更多新要素，进一步促进农牧业区域布局化、经营规模化、生产标准化、发展产业化、地理标志产品特色化，提升农牧业绿色供给能力。因此，推进农牧业供给侧结构性改革必须牢牢把握住转变农牧业发展方式这个核心问题。

3.理顺农牧业体制机制。改革开放以来，从经济层面看西藏农牧业农牧区发展取得成功的宝贵经验，就是沿着市场化改革的基本方向不断推进，既为农牧业农牧区发展确立了新的体制基础，也在持续激励农牧区经济开辟新空间与拓展新领域。推进农牧业供给侧结构性改革，关键在于改革、动能在于改革[12]，围绕激活市场、激活要素与激活主体来理顺农牧业的体制机制，改造和提升农牧业传统动能，全面改善西藏的农牧业供给能力。因此，推进农牧业供给侧结构性改革必须牢牢把握住体制改革和机制创新这个根本途径。

(三)农牧业供给侧结构性改革的目标体系

改革开放40年来，西藏经济发展已迈过低收入阶段，正从中等收入阶段向高收入阶段转换，经济环境和内部动因发生了深刻变化。在不同阶段，农牧业需要优先解决的是温饱问题、贫困问题和结构调整问题(见图7)。西藏城镇化水平不断提高、农牧区建档立卡贫困人口大规模减少以及中等收入群体不断扩大，城乡居民需求结构发生巨大变化，对农畜产品供给体系的升级重构，对农牧业的多功能性挖掘、生态服务供给等需求端提出了新要求。因此，农牧业供给侧结构性改革是传统农业向现代农业转化过程中各种要素的科学配置，培育农牧业农牧区发展新动能将是一个长期过程。

图7:西藏经济发展与农牧业的转换

1.目标导向。农牧业供给侧结构性改革涉及农牧业供给体系和结构的优化、生产方式的转变、供给质量和效率的提高、竞争力和可持续发展能力的增强以及农牧民收入的增加等内容，底线是在确保粮食(青稞)生产能力不降低、确保农牧民增收韧性不递减、确保农牧区稳定不出问题的基础上，从生产端、供给侧入手，全面深化体制改革和机制创新，优化农牧业产业体系、生产体系和经营体系，提高农牧业供给质量和效率，保障农畜产品有效供给，促进农牧业结构优化和提质增效，最终实现农牧业的转型升级和现代化。因此，农牧业供给侧结构性改革是以增加农牧民收入、保障有效供给为目标导向。

2.近期目标。当前和今后一个时期，围绕农牧业增效、农牧民增收、农牧区增绿，把满足市场需求作为最终目的，把扩大供给和提高质量作为主攻方向，把增加农牧民收入作为核心目标，把促进绿色发展作为重要任务，把改革创新作为根本途径，把构建农牧业产业体系、生产体系、经营体系作为关键举措。到2022年，粮食总产量稳定在100万吨以上，蔬菜、肉奶产量均达到100万吨，农畜产品加工总产值突破50亿元，农牧业产业化经营率和农牧业科技进步贡献率均超过50%，国家现行标准下农牧区贫困人口全部如期脱贫，农村居民人均可支配收入年均增长保持10%以上。

3.远景目标。通过实施以“神圣国土守护者、幸福家园建设者”为主题的乡村振兴战略，产业振兴取得决定性进展。现代农牧业产业体系、生产体系、经营体系全面建立，农牧业绿色发展方式全面建立，适度规模经营迈上新台阶，农牧业社会化服务体系得到全面发展，农牧业信息化进程取得实质性进展，农牧区生态环境进一步优化，农村居民可支配收入大幅提高，城乡居民收入差距大体平衡，农牧业现代化与工业化、信息化、城镇化实现同步发展。到2050年，全面实现高原特色农牧业现代化，农牧业成为有奔头的产业，农牧民成为有幸福感的职业，农牧区成为安居乐业的美丽家园，实现产业兴旺的愿景。

三、西藏农牧业供给侧结构性改革的 政策建议

西藏农牧业供给侧结构性改革是产业兴旺的重点，破解深层次的结构性矛盾从生产端和供给侧展开的综合配套改革。推进农牧业供给侧结构性改革面临的改革任务繁重而艰巨，必须注重选择，突出重点，务求实效。基于现实基础和发展需求，以农牧业供给侧结构性改革为主线的产业振兴当务之急需要从功能性、组织性和结构性三个维度实现重大突破，实行多层面协调推进的结构性改革。

(一)提升农牧业综合生产能力

在国家生态安全屏障主体功能区和高原特色农产品基地的框架下，围绕西藏独特的气候和生态类型，立足资源多样性，依托产业发展基础，实现生产要素在空间和产业上优化配置，将“七区七带”产业布局升级打造为“四区一带”[注]即：藏中(一江两河流域)粮食、蔬菜、饲草、肉奶产业核心区，藏西北高寒生态畜牧业涵养区，藏东北藏羊、牦牛特色产业优势区，藏东粮肉菜、林果茶、林下资源、藏药材特色产业优势区，边境地区特色种养产业带。的空间布局。通过农牧业供给侧结构性改革将农牧业生产经营活动引向更好地满足市场需求的轨道上来，使农畜产品供给在数量上更加丰富多样、在质量上更加优质安全。

1.提高以青稞为重点的粮食产量。青稞产量是西藏粮食安全的保证，也是农牧业供给侧结构性改革的前提和基础。以“藏粮于地、藏粮于技”为指导，严守耕地红线和划定永久基本农田，确保青稞种植面积的绝对稳定。在“一江两河”中部流域等粮食主产区，建设基础条件好、生产水平高和调出量大的粮食生产核心功能区，依托拉洛、江北、澎波等重大水利工程，推进高效节水灌溉和小型农田水利项目县建设，扩大青稞种植面积。实施青稞单产行动计划，提高青稞良种覆盖率，推广化肥减量增效技术、农作物病虫害专业化统防统治和绿色防控融合技术，确保总产和单产的“双增长”。在年楚河流域打造国家级青稞产业园区，形成区域具有辐射带动的规模化、专业化、标准化、产业化良种繁育基地，提高青稞良种率和加工率。在青稞主产区和消费区建立加工产业园区，提高青稞精深加工水平，创新青稞加工转化技术平台，开展产业标准化建设，宣传推广青稞品牌，形成完整的青稞产业链。继续执行并完善青稞最低收购价政策，转变青稞种植户的存粮习俗，提高青稞市场流通能力和农牧民种粮积极性。

2.发展以蔬菜为重点的设施农业。根据人口分布和市场需求因素，重点打造中低海拔设施蔬菜和城郊高效日光温室蔬菜规模化生产基地，利用滩涂地积极发展设施农业，扩大设施蔬菜面积，推广专用优良品种、集约化育苗、综合高效生产模式、无土栽培、配方施肥、机械化作业等先进技术，增加蔬菜品种，重点发展高原蔬菜、马铃薯、食用菌等有机食品，提高设施农业的利用率和产出率，增强蔬菜供应能力。同时，加快发展蔬菜净菜加工，进一步提高蔬菜保鲜存储和清洗、分级、整理包装等初加工的覆盖面，对产量大的马铃薯开发粉丝、膨化食品等，打造高原绿色健康蔬菜品牌。

3.提高以牦牛为重点的肉奶产量。破解以牦牛为主畜牧业“缺良种、缺营养、缺技术、缺模式、缺品牌”的发展困局，走“农、牧、草、畜”融合发展道路。打造西藏牦牛优势产业新格局，建设牦牛养殖优势产区、牦牛育肥示范区和牦牛肉深加工产业园，实现牦牛产业良种化繁育、科学化饲养、规模化养殖、现代化管理、品牌化营销、园区化发展，增强牦牛肉奶供给能力，提高牦牛产业经济效益。围绕藏羊特色优势品种[注]藏羊是岗巴羊、霍巴绵羊、澎波半细毛羊、阿旺绵羊、多玛绵羊、白绒山羊等特色优势品种的总称。，加快原种场、扩繁场、标准化规模养殖场建设和发展羊绒产品加工业，加强种质资源保护与开发利用，提高藏羊个体生产性能和延长产业链。通过调整种植业结构和建设饲草料生产供应基地，扩大饲草料种植面积，推广苜蓿、青贮玉米等优质牧草，在局部地区推广“南草北畜”模式，补齐饲草“短板”。以林芝为核心打造“全国藏香猪之乡”，开展藏鸡适度规模养殖。以奶牛规模化、标准化养殖场(小区)建设为重点，集中打造河谷流域奶牛产业带和重点城郊奶牛主产区，提高规模化奶牛养殖比重和产业集中度，增加奶制品(酥油)的自给率。

(二)推进农牧业适度规模经营

规模经营是推进高原现代农牧业发展的必由之路，分散的小农户是不可能承担起农牧业供给端优化产业结构的重要任务的。西藏特殊的区情和农情决定了发展多种形式的适度规模经营是一个长期的过程。培育和壮大新型农牧业经营主体、发展农牧业规模经营，是深入推进农牧业供给侧结构性改革的重要抓手。

1.创新农牧业生产经营方式。在稳定完善家庭承包经营的基础上，引导农牧民采取转包、租赁、互换、入股、托管等方式流转承包土地(草场)经营权，培育种养大户、家庭农牧场、农牧民合作社等新型经营主体，促进多种形式的适度规模经营。在村规民约和农牧民自愿的基础上，通过协商、互换等方式并地，将碎片化耕地实现连片耕作，鼓励有条件的种养大户发展家庭农牧场。借助对口援藏平台，引进内地种养大户或企业进藏承包土地草场，创新农民援藏的方式带动当地种养技术的提高。加强农牧民合作社规范化建设，对空壳合作社进行清理，强化其在土地股份合作、资金互助合作、技术协作合作等方面的作用，推进农牧业经营方式创新。建立农牧民参与适度规模经营、合理稳定分享收益的利益联结机制，促进小农户和现代农牧业发展有机衔接。

2.壮大农业产业化龙头企业。大力推广“龙头企业+基地+农户”“龙头企业+专合组织+农户”等多种形式的产业化经营模式，推进自治区级农牧业产业化示范基地建设，培育更多的农牧业产业化龙头企业。引导龙头企业向优势产区集中，推动企业集群集聚，培育壮大区域主导产业，带动一大批关联度大的农畜产品加工中小企业发展，增强区域经济发展实力。规范重点龙头企业评审认定和运行监测工作，支持农牧业龙头企业通过兼并、重组、收购、控股等方式做大做强，使龙头企业成为产业振兴的领头雁。生产经营主体整合资源的能力是企业家才能的体现，助推各种类型各个领域的农牧业企业家创新创业，激活与激发生产经营主体的企业家精神和创造力，实现企业增效和农牧民增收的双赢。

3.做大做强高原特色农牧业。立足西藏特色农畜产品资源禀赋和产地环境，以发展青稞、蔬菜、饲草、牦牛、藏羊、藏猪、奶业7大产业为重点，兼顾建设林果茶、藏鸡、藏药材、林下资源等N个点状优势特色产业，构建“7+N”的产业发展格局。引入现代要素改造提升传统名优品牌，建设一批地理标志农产品和原产地保护基地，推进区域农畜产品公用品牌建设。强化高原特色农产品的“三品一标”认证，完善农畜产品质量和食品安全标准体系，加大监管和保护力度，提升产品品牌公信力，加快形成主导产品、支柱产业和知名品牌，为市场提供更多更好的绿色优质农畜产品。

(三)提高农牧业绿色供给水平

西藏作为重要的国家生态安全屏障，需要处理好保护生态和富民利民的关系，扭转农牧业生产与生态环境不和谐的局面，走一条生态优先、绿色发展、增收致富的现代农业发展道路。

1.统筹农牧业生态环境建设。树立保护生态环境就是保护生产力的理念，科学划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、禁养区和江河湖限捕、禁捕区域。全面加强江河源头区和森林、草原、湿地等生态系统以及生物多样性保护，强化河湖水系连通、水生态保护修复和生态清洁小流域建设，建设“地球第三极”国家公园。大规模开展国土绿化行动，通过“两江四河”造林绿化工程和消除“无树户”行动，开展荒漠化、沙化、水土流失综合治理，充分利用不适宜耕作的土地绿化造林，扩大退耕(牧)还林还草。根据资源承载能力对极高海拔地区、生态脆弱地区进行易地适度规模集中搬迁，对搬出地的土地草场通过置换、赎买、租赁等方式，为生态系统的休养生息创造条件。

2.推进农牧业循环清洁生产。树立农牧业资源循环利用的理念，遵循动植物生长发育规律，统筹种植业与养殖业的产业特性与产品特点，充分利用种养业产品在生物链上的有机联系，瞄准农作物秸秆的利用与畜禽等养殖粪便的处理，实现种植业与养殖业在再生产过程中的深度融合。建立耕地质量保护提升机制和综合技术体系，实施化肥农药零增长行动，加快测土配方成果转化，建立农药风险评估机制，开展种养结合循环农牧业试点示范，推进废旧地膜和包装废弃物等回收处理，防控和减少农业的面源污染。

3.健全生态保护的惠民机制。国家需要加大西藏生态屏障的转移支付力度，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制，完善耕地、森林、湿地、水生生物等生态补偿政策，继续实施草原生态保护补助奖励政策，探索建立生态产品购买、森林炭汇等市场化补偿制度，提高补偿的针对性。发挥政府在生态保护与建设中的导向作用，引入市场化机制，采取义务投劳与有偿服务相结合的方式，让农牧民参与流域治理、防沙治沙、植树造林、公益林防护等生态建设。在生态保护和建设中推行以工代赈的模式，提供更多生态公益性岗位。

(四)推动农牧区产业深度融合

产业融合是乡村产业振兴的关键环节，打造农牧区产业融合发展的新载体新模式，挖掘农牧区的生态涵养、休闲观光、文化体验、健康养老等多种功能和多重价值，促进城乡要素合理流动和产业有机融合，使农牧区一二三产业在融合发展中普惠共享。

1.推动高原新型城镇建设。随着西藏交通、能源、通信等基础设施的快速改善，农牧区发展受时空限制的局限性越来越小，已建成特色村镇在带动当地经济发展上积累了经验。根据西藏城镇化空间格局，着重从交通沿线、江河沿线、边境沿线中选择一批有基础、有特色、有潜力的村镇，打造“生产+加工+科技+物流”于一体的现代农牧业产业园、农牧区产业融合发展示范园等平台载体，发挥新型工业化、信息化、城镇化对产业振兴的辐射带动作用，促进城乡融合发展。建立城市医生、教师、科技、文化人员等专业技术人员定期服务乡村机制，鼓励农牧科技人员到乡村和企业挂职、兼职或离岗创新创业。重塑城乡关系，促进城乡要素合理流动，实现农牧区产业发展与新型城镇化相结合。

2.大力发展乡村休闲旅游。西藏作为重要的世界旅游目的地，农牧区的自然环境、田园风光、乡土文化等旅游资源富集，是发展新产业新业态的重要基础。创新“旅游+”“生态+”等模式，推进农牧业与休闲观光、文化体验、健康养老等产业的深度融合，打造特色乡村旅游品牌。结合高原新型城镇化建设一批特色旅游村镇和精品线路，完善休闲旅游基础服务设施，解决休闲农业和乡村旅游发展的进入性问题，打造拉萨国际文化和林芝国际生态“两大乡村旅游圈”和“唐竺古道”“茶马古道”“西昆仑廊道”三条乡村文化旅游集聚带。扶持农牧区集体经济组织和农牧民创办乡村旅游合作社，加大经营人员培训力度，提升管理水平和服务质量，支持更多的农牧民融入到旅游发展中来，将乡村旅游打造为农牧民增收致富的大产业。

3.加快推进农村电商发展。通过实施“互联网+现代农业”行动，建设“三农”信息服务体系，发挥互联网信息技术在强农惠农、脱贫攻坚和基本公共服务中的作用，形成跨语言跨终端网络综合信息服务，熨平城乡信息鸿沟。开展电子商务进农牧区综合示范，推动商贸、供销、邮政、电商互联互通，加强从村到乡镇到县(区)的商贸、物流体系建设，完善农畜产品流通网络，促进电子商务与新型农牧业经营主体、加工流通企业的全面对接融合，搭建西藏特色优势农畜产品的“网上天路”。

(五)加大农牧业支持投入力度

围绕改善农牧业生产条件、维护农牧业生产者利益以及提高农牧业竞争力，将农牧业作为固定资产投资的重点，不断加大政府对农牧业支持投入力度，走质量兴农和科技兴农之路。

1.加强农牧业基础设施建设。正确处理好基础设施与民生的关系，推进城乡基础设施的互联互通，使农牧区生产生活条件得到根本性改变。继续把基础设施建设重点放在农牧区，是降低农牧业生产成本和补齐短板的重要内容。加强大型灌渠基础设施建设，大力实施农田水利、土地整治、中低产田改造、农田联网等高标准农田配套建设，增强农业生产稳定性，从根本上解决工程型缺水问题；加快规模化养殖场(小区)建设，完善饲草基地、水电、防疫、冷链等配套设施建设；加强草场围栏、牲畜棚圈、草原防火、防减灾等草原基础设施建设，提高农牧业抵御自然灾害和风险的能力。

2.完善农牧业支持保护制度。坚持绿色生态导向，创新完善政策工具和手段，更加注重支持结构调整、资源环境保护和科技研发等，加快建立新型农牧业支持保护政策体系。推进财政支农投入使用机制改革，重点用于农畜产品提质增效、高标准农田、农牧区新产业新业态、生态修复治理、新型经营主体等方面。探索建立粮食生产功能区、重要农产品生产保护区的利益补偿机制，建立青稞肉奶增产奖励激励机制，完善农业“三项补贴”、农机购置补贴目录、农牧民直接补贴等财政惠农政策，提高补贴的指向性和精准性。深化农产品收储制度改革，完善青稞最低收购价政策和售粮大户奖励政策。进一步扩大农业保险覆盖面，推进多层次、普惠性农牧业保险体系建设，提高农牧业大灾保险保障水平。

3.健全农牧业科技服务体系。农牧业科技创新是提高供给质量的支撑，建成覆盖全域的现代农业产业技术体系，紧扣品种、生产、加工等关键环节加强技术攻关，突破农牧业发展的核心关键技术瓶颈，提高农畜产品附加值。加快高原特色农牧业良种选育基地和农畜产品自主研发平台建设，提升青稞和牦牛种质资源与遗传改良的创新能力。推进基层农技推广服务体系改革与建设，制定涉农专业毕业生考录农牧业技术推广机构的优惠政策，落实科技成果转化收益、科技人员兼职取酬等制度规定，通过农牧业科技人才“组团式”援藏，创新公益性农技推广服务方式，提升乡镇农牧综合服务中心的效能。

(六)深化农牧业体制改革创新

推进农牧业供给侧结构性改革，改革是最大的红利，创新是最大的动力，围绕激活市场、激活要素与激活主体来理顺农牧业的体制机制，既为农牧业发展确立了新的体制基础，也为农牧业发展开辟新空间与新领域，全面改善西藏的农牧业供给。

1.发挥市场的资源配置作用。推动城乡要素自由流动、平等交换，改变不合理的农牧业供给结构，更好地满足消费需求，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，让市场的力量来引领结构调整和推动改革深化。政府的调控行为要在维护良好的市场秩序、合理引导生产者与消费者行为等方面下功夫，更多地利用市场手段来平抑市场供求，健全农牧区市场体系和农畜产品产销稳定衔接机制，加大涉农领域“放管服”改革力度，持续推进相关行政审批制度和商事制度改革，为区内外企业和社会资本到农牧区投资兴业、为各类返乡下乡人员创业创新提供更加便利的条件，通过财政“再分配”解决市场失灵问题。

2.深化农牧区土地制度改革。坚持“三个长期不变”的基本政策，落实农牧区土地草场承包关系稳定并长久不变，赋予双层经营体制新内涵。加快完成农牧区土地草场承包经营权确权登记颁证工作，完善承包地“三权分置”制度，平等保护土地草场经营权。积极开展土地草场承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款和入股农牧业规模化经营等试点，为资源要素配置方式激发新的活力。同时，深化农牧区集体产权制度改革，推动资源变资产、资金变股金、农牧民变股东，探索多种形式发展壮大农牧区集体经济的有效途径。创新金融支农服务机制，支持设立村镇银行、小额贷款公司等小微金融机构，推动金融资源向农牧业倾斜。通过设立基金、贴息、担保等方式，引导和吸引金融资本、工商资本投入农牧业，形成政府投资与社会资金协同投入的格局。

3.培育农牧业新型经营主体。实施新型农牧业经营主体培育工程，就是要激活各类生产经营主体的创新创业精神，以奠定提高农牧业供给质量与效益的人才基础，培植与壮大推进产业振兴的人力资本。围绕培养新型职业农牧民，开展各种专业技能培训，培育规模适度的家庭农场；围绕壮大农牧民企业家队伍，发展土地集中型、服务带动型和产业集聚型等多种形式的农牧业规模经营；围绕引入和创新农牧业发展的新产品与新业态，鼓励各种人才返乡回乡下乡创业。为各类新型经营主体营造良好氛围，使其在发展农牧业上大显身手，引领农牧业提质增效不断取得新的成果，带领广大农牧民步入现代农业的发展轨道。