中国地方税体系问题分析

谢芬芳

（中共湖南省委党校，长沙 410006）

地方税体系是指由多个地方税税种组成的，具有一定的税收收入规模，明确的税权划分，相对独立的征收管理机构所形成的一个相对完整的税收体系。地方税体系一般包括地方税制度体系、地方税收入体系、地方税税权体系和地方税征管体系四大部分。下面就从这四大体系出发，分析我国现行地方税体系存在的主要问题，为进一步改革和完善我国地方税体系提供对策依据。

一、地方税制度体系不完整，缺乏主体税种支撑

地方税制度体系是指构成地方税体系的各个地方税税种及其相关法律法规的总称，是地方税体系的一个重要组成部分。地方税制度体系一般包括各地方税种的法律法规体系和地方税税种构成体系两大部分。我国地方税体系是自1994年分税制改革以来逐步建立起来的，目前地方税税种有城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、资源税、印花税、土地增值税、车船使用税、契税、烟叶税、城市维护建设税和环境保护税等共11个。从地方税税种的设置和构成情况来看，主要存在两个问题。

（一）地方税税种构成体系不完整

一个完整的地方税税种构成体系应包括两大块：一是地方税主体税种。一国地方税主体税种可以是一个税种也可以是几个税种，但其收入规模必须占全部地方税收入的绝对比重且税源稳定、与地方经济发展水平关联度较大。一般可以选择财产税类、商品税类和所得税类的税种作为地方税主体税种。二是辅助性税种。与地方税主体税种相比，其收入规模较小，税源零星分散、征管难度较大，但能充分体现受益原则。一般可以选择财产税类、资源税类、行为目的税类的税种作为地方税体系的辅助性税种。主体税种与辅助税种相互协调配合，构成一个完整的地方税税种构成体系。

我国目前地方税税种构成体系中，既缺乏主体税种，辅助性税种建设也相对滞后。因为，我国的分税制是以共享税为主体的，共享税收入占全部税收收入的比重一般都在55%以上，所以，目前地方财政税收收入主要是靠增值税、企业所得税、个人所得税等分享收入，其他地方税税种收入只能作为地方财政收入的补充。以2017年的预算执行数为例，地方税各税种收入占地方财政税收收入的比重只有34.54%，而增值税、企业所得税和个人所得税的分享收入占地方财政税收收入的比重则高达65.46%。税收收入是地方财政收入的主要来源，是地方政府正常运转、履行其职能、提供公共产品和公共服务的物质保障。一般来讲，地方税各税种的开征与合理搭配，应该最大限度地满足地方财政支出的需要，也应该满足地方政府运用资金发挥其调节功能的要求。中国目前地方税税种构成残缺，与地方财政密切相关的财产税体系在中国尚未建立起来，不动产领域税费混乱现象严重，费大于税的现象比较普遍，税种设置不合理、不完整，没有开征遗产税和赠与税等，与地方经济发展水平和消费水平相适应的地方税税种缺失，严重影响了地方财政收入的质量和可持续性。

（二）地方税主体税种缺失

“营改增”之前，营业税是我国地方税体系中的主体税种。从表1可以看出，“营改增”试点之前，营业税收入占地方税各税种收入的比重都在60%以上，是地方税收入的最大来源，且收入规模相对稳定。但从2012年“营改增”试点开始，到2016年5月1日“营改增”全面推行，作为地方税主体税种的营业税退出了历史舞台，这样，中国的地方税体系就没

有了主体税种的支撑。尽管中央暂时调整了增值税的分成比例（中央与地方各分享增值税的50%），但加上近几年出台了一系列增值税的减税政策，使得地方税收收入大幅度减少，进一步加剧了地方财政紧张状况，在地方财政事权不变的情况下，无疑给地方政府提供公共产品和公共服务带来影响。

表1 营s业税占地方税各税种收入的情况

二、地方政府税收收入规模偏小，与地方政府财政事权不匹配

在我国，地方政府税收收入包括地方税各税种收入和地方政府分享的共享税收入，共同构成地方财政税收收入。衡量地方税收入规模的指标主要有两类，一类是绝对指标，主要包括地方税各税种收入总额和地方财政税收收入总额两个指标；另一类是相对指标，主要包括地方税收入占全国税收收入的比重、地方财政税收收入占全国税收收入的比重等。通过对这些指标的考核和比较，可以得出一国地方税收入的质和量，从而判断该国地方税收入规模的合理性。表2、表3、表4、表5分别反映了我国自1994年分税制实施以来的地方税收入规模与构成情况。

从表2可以看出，1994年分税制实施以来到2015年我国地方税各税种的收入总额是逐年大幅度上升的，由1994年的1 068亿元上升到2015年的39 720亿元，21年间地方税各税种收入规模增长了36倍多。由于“营改增”试点范围的不断扩大，到2016年5月1日的全面推行，地方主体税种的营业税逐渐为共享税种的增值税所取代，才使得从2016年起地方税各税种的收入总额开始下降。但可以预见的是，2017年是我国地方税各税种收入的一个低谷，因为，随着税收收入的逐年增长，地方税各税种的收入也会逐年增长，再加上从2018年1月1日起又有一个新的税种——环境保护税加入到地方税税种构成体系中，使得今后我国地方税各税种收入总额会逐年上升。

从表3地方税各税种收入占全国税收收入的比重和表4地方财政税收收入占全国税收收入的比重来看，我国地方税收入规模偏小，与地方政府承担的支出责任和其财政事权不匹配，尤其是地方税各税种的收入占比偏低，地方政府的主动权偏小，组织税收收入的积极性不高，甚至倒逼其以费代税，不利于地方税体系的可持续健康发展。

表5则是从地方税各税种的内部构成情况来分析我国地方税收入情况的。从表中可以看出，自分税制实施以来，我国地方税的主体税种很明显就是营业税，其收入占比稳定在60%以上，但自“营改增”以后，营业税主体税种地位逐渐削弱，直至退出。从表5中2017年的情况来看，尽管土地增值税、契税的收入占比达到了20%，但其稳定性差、征收面不广、收入弹性不足，很难担当起地方税主体税种地位。因此，中国必须通过深化税收制度改革，逐步培植地方税主体税种，健全中国的地方税体系。

表2 地方税各税种收入规模

表3 地方税种收入占全国税收收入的比重

表4 地方财政税收收入占全国税收收入的比重

表5 地方税各税种收入占比情况 单位：%

三、地方税税权配置不合理，制约了地方政府的积极性

地方税税权体系包括地方税种的立法权和地方税收的征管权。地方税种的立法权具体有：制定和颁布地方税税法的权力；地方税税种的开征、停征、修改、补充等权力；地方税税种的税目、税率的调整，税收的减免，税法的解释等权力。地方税收的征管权主要是指税务机关根据税法进行地方税税款征收、日常管理和监督检查等一系列工作的权力。我国目前地方税税权体系主要存在以下问题。

（一）税收立法权高度集中于中央，制约了地方政府的积极性

根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发（1993）85号）规定，“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央。”因此，我国目前各地方税税种的相关法律法规都是由中央政府制定并颁布的，税收立法权高度集中于中央，体现了中央统揽全局的要求，对税收政策的统一性和权威性起到了一定的作用。但税收立法权过度集中也阻碍了地方政府组织财政收入的积极性。

（二）中央层面的税收立法权不规范，导致中国税收法律层级低

我国税收立法权高度集中于中央。税收理应由全国人大（立法机构）进行专门立法，但事实是授权国务院立法的税收条例、暂行条例、征收办法等税收法律法规大量存在。我国目前正在征收的18个税种中，只有个人所得税、企业所得税、车船使用税、环境保护税、烟叶税和船舶吨税是由全国人大进行专门立法的，其他各税种都是以国务院和财政部颁布的条例、暂行条例、征收办法等形式出现的，法律层级明显偏低。同时，我国还没有制定《税收基本法》，没有用法律形式，从法律层面来明确界定税收性质、作用、税收法律关系主体、客体及相互之间的权利义务等问题，这些都严重影响了我国税法的权威性和严肃性，不利于地方税体系的健康可持续发展。

四、地方税征管体系不完善，征管效率不高

地方税征管体系是税务机关依据税收法律法规，有效组织地方税收征收工作，确保地方税收及时、足额征收入库等一系列征管要素的总称。一般包括地方税的征管机构设置、征管人员素质、征管技术手段和方法、征管服务、税务稽查等。我国目前地方税征管体系不完善、征管效率偏低，主要表现在以下几个方面。

（一）税收征管政策变动频繁，稳定性差

我国现行税收制度体系中部分税种的征收办法变动频繁，降低了税收政策的稳定性和税收收入的可控性。以企业所得税为例，分税制实施以来，中央对企业所得税征管权的归属问题就进行了三次大的调整。这种频繁变动的税收政策给税务部门的征收管理和纳税人办理涉税业务造成了混乱，导致征纳双方的税收成本上升，增加税务稽查的难度，也给地方政府税收收入预期带来了很大的不确定性。

（二）税收征管机制不畅，地方税收征管效率低

1994年，为了配合分税制财政管理体制改革，我国在省级（含省级）以下分设了国家税务局和地方税务局两套税务机构，分别征收管理中央税、共享税和地方税。自税收征管信息化建设以来，尽管国、地税共用一个信息平台，但各自拥有不同的业务板块，一般来讲，纳税人的各种涉税信息只能通过后台在两部门之间进行传输，不能做到涉税信息全方位的及时共享，导致地方税征管机制不顺畅，征收成本高，税收效率低。

（三）地方税征管信息化程度低，税源监控难度大

现代税收征管必须以计算机网络技术为基础，实现信息、数据多层级、全方位共享，突破职能部门管理界限及上下级管理权限，达到对征收管理全过程、全方位的有效监控。但由于地方税税种较多、纳税人多且分布广、税源零星且分散，征管方式主要是“粗放式管理”和“人海战术”，现代税收征管技术手段相对落后，使得地方税税种的征管难度进一步加大。再加上原地税部门的信息采集方式多以手工录入为主，数据质量难以满足税收风险管控的需求，导致地方税税源流失严重，税收征收率低。

（四）地税干部综合素质不高，税收政策难以落实到位

税务人员素质的高低是确保税收征管效率不断提高的一个重要因素。一些处于征管一线的地税干部，由于长期与个体工商户打交道，执法弹性相对较大，江湖气息比较浓，刻苦钻研业务的不多，税收服务意识不强，税收政策落实不到位，再加上绩效考核的错位，使得整个地税干部队伍建设活力不足，缺乏一种你追我赶、积极向上的工作氛围，地税干部的综合素质难以提高。