PPP融资模式在东阳市公共基础建设项目中的应用与研究

摘要：城市基础设施状况是城市发展水平和文明程度的重要支撑，是城市经济和社会协调发展的物质条件。投融资问题是现阶段政府在公共基础设施建设上面临的一大难题，PPP模式的引入能够有效地缓解政府所面临的资金压力，也为民间资本提供更广阔的投资空间。本文将简述PPP模式在东阳市公共基础建设项目中应用时遇到的问题，并提出相应的可行策略，以促进PPP模式在城市建设中的可持续发展。

PPP模式即“公司合作制”，是一种由公共部门和私营机构之间进行相互合作，共同完成公共产品供给的投融资模式。在推进城市基础设施建设资本化运作的5年以来，PPP模式被广泛的应用于东阳市的水利工程、基础道路、燃气管道铺设以及博物馆、体育馆等基础设施建设方面。相对于我国传统的以土地出让金收入为偿债来源的单一融资方式，PPP模式占有一定的优势。在基础设施项目建设中采用PPP模式能够合理地明确各个参与方的权利和责任，建立健全项目结构，共同分担项目风险，将政府机制和市场竞争相结合，在实现社会福利的同时给企业带来利润。

一、PPP模式在东阳市公共基础建设项目应用中的问题

（一）对PPP模式认识不足

虽然我国早在20世纪末就开始将PPP模式引入基础设施建设领域，并且也取得了显著的成效，但是地方政府对其的认识不足，仅将PPP模式作为一种补充手段来解决现下融资难题，并未充分认识到该模式所拥有的优势。PPP除了其融资优势之外，更重要的是将公共基础设施供给领域由政府化向市场化转变，有效降低基础设施建设供给的盲目性，提高基础设施建设的利用率，并减少腐败。如果政府部门并未正确认识该模式的优势，仅仅重视其融资功能，将会在思想观念上淡化在该模式中政府本应承担的责任，增加项目合作的风险，最终无法实现政府与私人机构的优势互补。

（二）缺乏相对应的法律法规

PPP模式是当下国际上主流的公共基础设施建设方式之一，在国外发展较早也更成熟，而我国目前并没有专门针对该模式形成完善的法律法规体系。现有的法律法规也多以相关部门各自制定的部门规章以及地方政府出台的管理办法为主，不具有统一性，无法从根本上约束各方的行为。在现行的相关法律法规体系内，PPP项目协议属于行政法管辖范围，政府基于公众利益享受一定的特权，且行政合同和民事合同之间并无明确区别，对项目合同出现争议后采用何种方式进行诉讼定义不够清晰。

（三）社会信用体系不完善

公共基础设施的建设由于周期较长，往往会涉及几届政府，因此，决定合作成败的关键因素之一为政府的信用。私营机构最大的顾虑就是由于政府领导人的换届导致合作项目无法根据协议继续完成，因此在中央大力推广的前提下，签约率依旧低下。政府在项目中过于强势，无法明确自己的岗位职能，过度插手干预项目进程或者单方面进行违约导致社会利益受损，缺乏契约精神。另一方面，私营机构在招标过程中先以低价中标，中标后在项目实施过程中又以各种理由变相增加条件，造成项目延期或毁约，导致政府损失严重。

二、促进PPP模式在基础设施建设中应用的可行策略

（一）加深认识，掌握本质

为了促进PPP模式在公共基础设施建设项目中切实发挥内在优势，中央政府应由上而下引导各级政府加深认识，准确把握PPP模式的本质内涵，不过分倚重其融资功能，强化其公私合作的理念，加快推进城市公共基础设施建设。同时，可鼓励政府成立专业性的服务部门，培养该领域的专业人才，在项目评估、模式选择、风险控制及合作管理等方面为私营机构以及政府部门提供咨询与辅导，减少该模式运营过程中的盲目性，进而降低运营风险和成本。

（二）完善法律法规

PPP模式运作过程内容繁多，程序复杂，在我国应用推广的时间也较短，尚未形成完善的公共事业领域中的法律法规体系。因此，建议中央政府加快建设相关法律法规，对在PPP项目中需要各方承担的责任、义务和风险进行明确的界限划分，平衡政府和社会组织之间的利益，真正达到合作共赢的目的。中央政府可在现行的规章制度基础上，构建一套全国性的统一的流程规范，制定良好的监督体系和审计方法，加强对项目建设实施过程中灰色地带的监控，确保基础项目能够健康有效地实施。于此同时，还可配套建立完善的项目评估体系，做好PPP项目中责任风险、融资方案、财政补贴、关键绩效指标和产出标准等要素的评估，平衡好项目的社会效益和经济效益。

（三）强化责任，加快推进社会信用体系建设

在PPP融资模式下，政府部门迫切地需要转变对自身的定位和观念。在PPP项目中不能占据主导地位，要从基础设施和公共服务的主导者、提供者转变成参与者和质量监督者，要把市场交给懂市场经济的私营机构来把握。签约合作协议时要明确项目责任，在责任和风险分配的过程中，政府应主动承担相应的政策风险，尽可能的为私营机构提供相应的保护。私营企业也应遵守契约精神，不能为了谋取私利而变相加价，推迟公共设施建设进程。

三、结论

在推进城镇化建设的大环境下，政府需要进行大规模的基础设施建设，而投资效率以及融资问题是政府现阶段所面临的严峻考验。PPP融资模式能够有效的激活民间闲置资本，扩大融资规模并有效地降低金融风险，提高基础设施建设的运营率，打破政府在公共基础建设中的垄断地位，有效的减少腐败的发生。因此，在基础设施建设的项目中，应积极采用PPP融资模式。

参考文献：

[1] 卢安婧. PPP融资模式在公共基础建设项目中的应用与研究 ——以东阳中国木雕文化博览城项目为例[J]. 青年时代， 2017（17）.

[2] 左潇. 公共基础设施PPP融资模式研究[J]. 中国市场， 2017（12）：46-46.

[3] 张军令. PPP模式在城市基础设施建设中的应用分析[D]. 吉林大学， 2016.

基金项目：

本文系浙江横店影视职业学院2017年院级课题《PPP融資模式在东阳市公共基础建设项目中的应用与研究》结题成果