新时代背景下吉林省特色小镇发展现状及创新路径探析

孙 娜，冯志佰

(长春师范大学城市与环境科学学院，吉林长春 130032)

科技创新是新时期、新经济背景下对特色小镇建设提出的高标准、高要求。自2016年7月1日，住建部、国家发改委、财政部联合发布通知决定在全国范围开展特色小镇培育工作以来，受各种利好政策的合力推动，到目前为止，住建部共公布了403个国家级特色小镇。总体来看，特别是十九大以来，我国特色小镇的发展趋势主要有以下几点：特色小镇将进一步提升新型城镇化水平；特色小镇将进入内涵式发展时代；特色小镇将促使多元协同发展；特色小镇建设要更加注重产城融合；特色小镇与互联网大数据时代联系更加紧密。

吉林省在特色小镇建设方面，抢抓战略机遇，积极争取国家相关政策，目前已有辽源市东辽县辽河源镇、通化市集安市清河镇等9个国家级特色小镇。总体来看，吉林省特色小镇的发展优势主要集中于区位交通优势、自然资源丰富、文化底蕴深厚、产业特色突出、品牌效应明显、乡村风情独特等方面，但与新时代发展战略要求存在一定的差距，特别是在创新科技方面，吉林省特色小镇的发展对创新元素的融入还处于初级阶段，创新活力较为缺乏，导致吉林省特色小镇的发展后劲不足。因此，吉林省特色小镇的发展急需重新审视外部环境，认清自身的短板，以科技创新为重要突破口，全面转型升级，助推新型城镇化的快速发展。

1 特色小镇研究概况

1.1 理论研究

国内外关于特色小镇的理论研究主要集中于规划学层面及发展模式层面两个维度展开。从国外研究来看，部分学者认为“自下而上”要比“自上而下”的城镇发展模式效果更好，前者以小规模农业为重点，将发展劳动密集型产业与高新技术产业相融合，重点强调专门机构的重要作用，不能仅仅依靠政府的投入[1-2]。也有学者认为城镇化水平的程度受限于二、三产业在国民经济中所占的比重，人口城镇化的过程和速度能有效反映城镇化整体的发展过程和速度，居民生产生活方式的提升得益于第三产业的推广范围[3-4]。从国内研究来看，大部分学者认为小城镇的建设发展必须先从规划入手，而且要做到科学规划、民主规划、依法规划，要将长远发展目标和近期建设目标有机结合，把城镇建设规划、土地利用总体规划与当地国民经济和社会发展规划结合起来[5-6]。从传统经济角度来看，主要有“苏南模式”、“温州模式”以及“珠三角模式”。从功能形态角度来看，主要的小城镇发展模式有交通枢纽型、旅游服务型、工业主导型、历史文化名镇型等[7]。

总体来看，国内外的特色小城镇发展研究大部分建立在经济发展水平比较高的社会背景下，对于欠发达地区的小城镇发展问题的探讨及经验分享比较缺乏。同时，大部分学者基于比较传统的研究视角与研究方法，对特色小镇的科技创新问题研究的不够明确。

1.2 实证研究

2014年特色小镇概念首次被提出，2016年三部委联合发出《关于开展特色小城镇培育工作的通知》，特色小镇培育和发展如雨后春笋全面铺开。但我国特色小镇尚处于起步探索阶段，2018年中国建筑设计研究院城镇规划院对全国403个国家特色小镇的建设情况进行连续三年的跟踪，提出近两年来，我国特色小镇培育推进过程中发展各有短板。出现了许多风险问题，推进存在困难。国内特色小镇研究的兴起与政策实践密切相关，学者们大部分集中于研究长三角经济圈范围内特色小镇实证研究，特别是对浙江模式特色小镇的实证研究较为充分，并且重点探讨特色小镇在主导产业、生态建设、文化融合等方面建设与发展问题，而科技创新视角的实证探讨较为缺乏，特别是对吉林省这样欠发达地区特色小镇的创新发展路径极少被关注。

国外的特色小镇由来已久，可以追溯到美国的硅谷、英国的剑桥镇、法国的戛纳、瑞士的达沃斯等形态各异的小镇，但这些特色小镇的发展都离不开产业集群的支撑[8]，同时具备舒适的人居环境，深厚的历史文化底蕴、历史遗迹以及极具特色的城镇建设风貌。大多数国外的特色小镇内部集中了全球一流的院校和企业总部，这都是我国许多城市无法媲美的基础实力和要素集聚优势，但从创新的视角来看，国外许多特色小镇如硅谷小镇、格拉斯小镇、波托菲诺小镇等发展经验可以为我国提供较为科学的经验借鉴。

2 吉林省特色小镇建设现状

自2016年中央发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》以来，引起全国各省市政府积极响应，2017年3月，吉林省住建厅在《关于开展吉林省特色小镇培育的通知》中提出“十三五”规划期间要高水准、高标准推进特色小镇健康有序发展[9]。同时，吉林省特色小镇建设作为推进新型城镇化和乡村振兴的重要抓手，目前已经进入加快发展期。

吉林省共有建制镇429个，许多重点镇具有独特的区位优势、资源禀赋及文化底蕴。自2013年以来，省委、省政府对吉林省示范特色城镇建设做出许多重大部署，多年来培育发展了一批传统文化、绿色生态、休闲旅游、商贸物流等各具特色的小城镇。到2016年，第一批中国特色小镇名单中吉林省有3个特色小镇入选，分别是延边州龙井市东盛涌镇，辽源市东辽县辽河源镇和通化市辉南县金川镇。随后，吉林省住房和城乡建设厅公布了省级第一批特色小镇名单，共计40个特色小镇入围，其中，延边州安图县二道白河镇、长春市绿园区合心镇等6个特色小镇入围国家级特色小镇。吉林省特色小镇的建设与发展全面紧扣我省十大新兴产业和三大支柱产业，力求“一镇一业”，特色小镇的发展全面拉开帷幕。

2.1 空间分布

吉林省特色小镇的空间分布呈现较为不均衡的布局态势。40个特色小镇中67.5%分布于吉林省中部创新转型核心区域，其中，长春市域范围有鹿乡镇、奢岭镇等8个特色小镇；吉林市域范围有岔路河镇、桦皮厂镇等13个特色小镇；四平市域范围有叶赫满族镇、石岭镇等4个特色小镇；梅河口市域范围有1个进化镇特色小镇；公主岭市域范围有1个范家屯镇特色小镇。27.5%的特色小镇分布于吉林省东部绿色转型发展区域，其中，通化市域范围有金厂镇及集安市清河镇等4个特色小镇；延边朝鲜族自治州区域范围有图们市月晴镇、敦化市雁鸣湖镇等5个特色小镇；白山市域范围有1个抚松县松江河镇特色小镇；长白山管委会有1个漫江镇特色小镇。5%的特色小镇分布于吉林省西部生态经济区域，其中，白城市域范围有青山镇和镇赉县莫莫格乡2个特色小镇。通过对40个特色小镇的空间布局关系分析发现，一方面，为加快吉林老工业基地新一轮振兴发展，以省会长春为龙头，吉林、四平、辽源等城市构成的中部创新转型核心区拥有优越的区位交通，雄厚的产业基础及较强的综合经济实力，是培育特色高端产业类型特色小镇的重点区域。另一方面，我省东中西部的经济发展存在较大的差距，中部综合发展水平较高，西部区域较低，东部地区处于中间水平。因此，吉林省特色小镇的空间分布基本上与区域经济发展水平大致呈正相关关系。

表1 吉林省特色小镇的分布情况

2.2 特色产业

产业是特色小镇壮大发展的内生动力。吉林省在特色小镇的打造与培育过程中，十分注重对小镇的产业选择。一方面，立足各地区自身发展特色及优势，以农业大省、老工业基地为产业基础；另一方面，充分彰显东北地域特色、山水生态魅力及民俗民族文化，打造一批宜居宜游、风貌独特的优秀特色小镇。从吉林省40个特色小镇的产业支撑来看，38%的特色小镇以特色农业及农业现代化为产业支撑；23%的特色小镇主要以生态休闲旅游为核心产业；20%的特色小镇以装备制造、矿产等工业为主导产业；19%的特色小镇以民族、民俗特色文化产业为支撑。综合来看，吉林省特色小镇的产业选择紧扣吉林省三大支柱产业及新兴产业，力求“一镇一业”。

2.3 文化挖掘

吉林省自古是个多民族、多部落和部族活动的地区，拥有底蕴深厚的历史文化，生态资源十分丰富。吉林省特色小镇在文化挖掘方面除了对关东文化、少数民族文化、田园文化等传统文化发扬传承以外，同时较为注重对创意文化的挖掘，如长春市绿园区合心镇轨道交通文化特色小镇，将轨道交通相关元素进行整合，通过街道、景观、场址、轨道等空间环境载体，打造工业文化韵味十足的特色小镇。

2.4 运营管理

吉林省特色小镇运营管理主要采取政府与经营主体联动发展模式。政府负责小镇的空间规划、目标定位、公共服务、基础设施和审批服务，以市场化运行模式引进社会资本的投入建设，给投资主体一定的经营权和政策扶持力度。这种运营模式较符合吉林省各地方的现实情况，对缓解政府的财政压力起到一定的积极作用，同时也存在一定的问题，吉林省部分特色小镇在运营过程中由于所有权与经营权的分离，导致参与企业的短视行为，使特色小镇建设步伐缓慢甚至止步不前。

3 吉林省特色小镇科技创新发展存在的问题

3.1 创建模式老套

吉林省特色小镇大都属于特色产业型及传统景观风貌型，主要依托传统资源及优势产业创建特色小镇，在经验模式方面不够代表性，可复制的经验做法缺乏特色，特别是智能化、互联网科技的运用极度缺乏。特色小镇的发展在生产、生活、生态自主创新和技术运用等领域融合性不高。

3.2 产城融合不高

吉林省小城镇多数是自发形成的传统农业服务型行政中心，在产业结构中，以传统农业或工业为主导产业，服务业发展滞后，高新技术产业相对缺乏，战略新兴产业缺少动力引擎，产业结构问题十分突出。这与特色小镇的战略要求及发展趋势不相匹配，造成产业发展后劲不足，风险隐患大，经济效率低等问题。吉林省特色小镇的产业发展聚集功能和规模效益较差，并且缺乏有潜力、有基础的重大项目支撑，地产化现象仍然风靡，产业高新技术、高端服务含金量十分有限，缺乏市场核心竞争力，产业发展较为粗放，对特色城镇发展的支撑作用较为薄弱。

3.3 品牌效应不强

吉林省拥有得天独厚的资源优势及基础雄厚的产业优势，但在特色小镇的打造方面，对优势条件的挖掘并不充分。一方面，外界的认同感有待提高。吉林省在特色小镇的对外宣传方面力度不够，经验不足，使得小镇的发展相对闭塞。另一方面，特色小镇的发展缺乏对外合作与联系。在“互联网+”时代，吉林省特色小镇的品牌影响力没有与信息、资源、技术等要素的集聚充分结合，与外界缺乏对口合作，开放性不够，导致吉林特色小镇的发展品牌效应不强。

3.4 融资渠道狭窄

当前，国内大多数特色小镇的融资渠道存在不稳定性，虽然各地能获得国家及地方政府的相应配套政策及资金支持，也能通过一定的融资方式获取市场化运作推动，但仍存在一定的盲目性及风险性。吉林省特色小镇的融资模式同样存在这样的问题，主要采取的PPP合作模式理论上可以缓解政府财政压力，但效果有待验证，并且存在一定的风险隐患。因此，目前来看，吉林省特色小镇开发建设缺乏稳定的资金流，市场开放度较低，融资渠道狭窄、方式单一，仍然是最大的障碍。

4 吉林省特色小镇创新路径选择

4.1 注重产业科技创新，提升产业发展能级

强化特色小镇产业技术创新，支持与高校院所建立科技创新平台，围绕重点解决企业关键技术问题，重点推进吉林省主导产业及战略新兴产业转型升级。在特色小镇内部积极自主研发特色新产品，形成以市场为主导，重大项目为支撑，“产、学、研、用”一体化的科技创新链条。将大专院校的科研成果与特色小镇产业技术创新公共服务平台互融、共享，加快提高特色小镇产业技术创新步伐和技术水平，提升小镇产业发展的能级。

4.2 创新特色开发运营模式，打造孵化集聚平台

以“平台化运作，产业链经营”为战略模式，引入知名专业特色小镇运营集团，采取特色小镇孵化器、产业研发设计孵化器、科技创新孵化器、文化旅游孵化器、IP孵化器“五大孵化方式”，引入政府、投资开发商、建造商、金融机构、运营商及IP企业“五类合作伙伴”，运用孵化模式，导入经典特色小镇模式，形成整套的、可复制的运营模式结构，形成从规划设计、开发建设、投融资、运营管理、孵化器到人才培训为一体的六大平台体系以及特色小镇一揽子全产业链全程解决方案，形成特色小镇孵化模型为顶层设计与全要素导入以及持续的服务相结合的统一整体。

4.3 探索融资模式创新，盘活市场主体运行

围绕“政府主导、多元投入、市场配置、社会参与”，创新特色小镇建设的投融资机制。通过政府资金投入的引导和有效的机制与政策，运用市场化的运作模式，拓宽投融资渠道，形成政府、金融机构、社会资本和民间资金共同参与的多元化、可持续的投融资机制。发挥财政投资的引导功能，通过财政资金的先期投入、财政补助、资本金注入、信贷贴息等手段，引导民间资本通过直接参与、特许经营、BOT、BOO、BTO等方式参与到特色小镇建设中来，达到以较少财政资金带动更大规模社会资金投入的放大效应。编制项目建设规划和融资规划，整合资源，吸引社会资本进入。

4.4 统筹兼顾“多规合一”，提升空间环境品质

编制特色小镇全域规划，坚持规划先行，科学编制特色小镇全域规划，合理确定建设规模和功能定位，统筹考虑人口分布、生产力布局、国土空间利用和生态环境保护，合理确定生产、生活、生态空间，推动城镇发展规划、城乡规划、土地利用规划等“多规合一”，实现以规划“定空间、定产业、定项目”。编制特色小镇概念规划，强化小镇建筑风格的个性设计，落实概念设计方案和重要节点的意向效果，塑造完整、连续、有辨识性的小镇形态风貌。编制特色小镇控制性详细规划，划分控制性详细规划编制单元，明确各地块的刚性和弹性内容，实现近期建设用地范围控制性详细规划全覆盖。