如何通过分析全要素、开启全流程，打通狱政管理的重要维度

摘 要 监狱在推进狱政管理精细化过程中，以“精、准、细、严”为标准，运用精细化管理的理念、方式和手段，来提高狱政管理的科学化和规范化水平，实现狱政管理工作的制度化、程序化、标准化、信息化，从而最大限度的发挥狱政管理各环节的作用和效能。但是，就目前情况来看，由于对狱政管理中的全要素和全流程分析还不够，从而制约狱政管理专业化、精细化进程。因此，本文立足于对狱政管理进行必要的要素分析，探寻狱政管理实施要素管理的特殊性，进而提出全要素、全流程的新理念，为狱政管理的专业化、精细化打通一个重要维度。

关键词 狱政管理 要素投入 全要素管理

作者简介：周亮，北京市监狱管理局清河分局潮白监狱。

中图分类号：D926.7 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.323

一、 狱政管理的要素投入

人（或人力）是所有人类活动中不可或缺的最基本、最重要、最活跃的要素。除了人的要素之外，还需要投入的要素就取决于人类活动的本身。不同活动投入的要素应该有所不同。

狱政管理是指监狱管理机关在依法对罪犯实施惩罚和改造过程中，实施的有关狱内行政事务等方面的计划、组织、协调、指挥、监督与控制等一系列职能活动，其特殊性不言而喻，其中心目的是保障国家刑罚制度的贯彻实施，这就根本决定了狱政管理的对象是刑罚执行的相关活动，而既非罪犯群体（或个体），又非民警群体（或个体）。

要素投入最简单、直接的方法是采用枚举法，把狱政管理的投入要素逐个列出逐个分析。这是非常必要且有意义的一项工作，是把狱政管理推向专业化、精细化的重要步骤。

分类的方法不同，得出的结论也不同。这主要取决于分类的目的。本文从实际管理的角度出发，首先把这个最基本最重要的要素单独提出来，然后以与人的关系紧密程度来区分、归纳其它要素，从而确定另外两类要素，即人造要素和自然要素。显然，这种“三分法”的意义不在其科学严谨，而在其具体应用。

（一） 人（或人力）

人是狱政管理的核心要素，民警则是核心中的核心。从实际情况看，除了民警，主要还有三类人参与到狱政管理，或者讲，他们的行动对狱政管理产生了一定的影响，可以认定他们作为狱政管理投入的“人的要素”。

1.工勤人员。他们一般从事一些技术性工作，如电工、维修工等，他们是一支不容忽视的力量，对确保刑罚执行的顺利进行起着重要作用。

2.外协人员。近年来，随着国家对监管事业加大投入力度，监狱各类设施设备正处于更新换代密集期，不断有外协人员进入监狱进行施工作业，从目的看，他们的工作是对狱政管理的保障和支持，从这个角度，把外协人员列为狱政管理人的要素之一应该没有太大疑问。

3.其他人员。主要包括来监狱指导工作的领导、专家及负责监狱外围安全检查的保安人员等。他们的工作对提升狱政管理的专业化是不可缺少的，确认他们为人的要素是完全必要的。

（二）人为要素

这并非一个严谨的概念，只是用于区分自然要素（时间、空间），一切由人的活动所创造物都可以归于此类。对应于监狱经常使用的提法，这类要素还可以细分为三小类。

1.物。指人的活动的创造物中有形的那一部分要素，又以是否能够移动区分为设施（不可移动）、设备（可移动）两小类。

2.技术。技术是人类活动的创造物中无形的、并且与有形之物緊密结合共同发挥作用的那一部分要素。技术寄居于有形之物内，是各类设施设备的“大脑”，两者是相互依存、共同发挥作用的关系。

3.制度。狱政管理是一项特殊的人类管理活动，受到国家法律法规及内部规章制度的约束与规范，从某种意义上讲，狱政管理可以看作是落实国家法律法规和各种规章制度的过程，政策制度的变化必然会引起狱政管理的变化。

（三）自然要素

自然要素只有两种：时间和空间。任何人类活动都是在一定的时间和空间范围内进行的，都离不开这两种要素，因此，在进行要素分析时，往往加以忽略。但作为一项特殊的人类管理活动，时间和空间对狱政管理的重要性是显而易见的，有必要把这两种要素列出来加以分析。

二、要素分析

狱政管理的特殊性决定了其投入的每一类（种）要素都具有有别于它们在其它人类活动中所呈现出来的特点，这是我们对狱政管理进行要素分析的基础。

（一） 人

人作为狱政管理的核心要素，其重要性不言而喻。人在狱政管理中具有数量性、差异性、专业性、结构性、不可控性的特点。

（二）人为要素

1.物（设施、设备）

（1）数量性：具有两重含义，一是投入物的要素要有一个科学的数量，包括在用和备用两部分，都要有计划地投入；二是要对投入物的要素做到胸中有数，计数准确，必须定期核查，确保账务一致。

（2）使用：包括使用权限、使用情况、使用人、使用状态等，都必须加以明确规定，防止滥用、擅用、乱用等情况发生，影响到监管安全。

（3）不可控性：各种物的要素同样存在可靠性问题，一是受自身使用寿命的影响；二是由于突发状况，如自然灾害造成其使用困难或难以发挥效用，对各种设施设备可靠性的管理应该是狱政管理的重要任务。

2.技术

技术是人类活动中最具革命性的要素，新技术的投入往往能成倍提高效率。随着我国经济社会的快速发展，各种新技术开始运用于狱政管理中，并收到很好的效果。

3.制度

综合性、枢纽性是制度所具有的特点，是其它要素难以比拟的，同样也为我们熟知与掌握，这里需要重点关注的是其它特性。

（1）制度的“立改废”：任何一项制度都具有自身的生命周期，并通过“立改废”这三个彼此关联的过程来加以实现。从狱政管理的现状来看，“立改废”做得并不好，有些制度是立而不废，变成“僵尸制度”，有些则是明显不适应新形势，但又不能及时修改，成为“带病制度”，这已经影响到狱政管理的正常进行。

（2）制度汇编：把各项制度按照一定原则（比如效力或订立时间等）进行汇编，除便利使用，更在于从中发现制度之间在相互衔接、交叉、重叠时所产生的漏洞、缺陷，以便于对相关制度进行必要的“立改废”。

（三）自然要素

任何人类活动都发生在一定时空条件下，但作为一定特殊的人类管理活动，在狱政管理中，时间和空间则具有不可忽视的特殊性。

1.时间的连续性：这一特性决定了狱政管理的连续性，即监狱的运转是不可间断的，这是不以人或大自然的意志为转移的，必须保证年复一年、日复一日、二十四小时正常运转；另一方面，在连续性的基础上，时间又是可划分可计量的，并遵循一定的自然规律（昼夜）和人文安排（节假日），这是我们对重点时段重点管控以及强化节点控制的基础。

2.空间的可分割性：这一特性对狱政管理尤为重要。从宏观上看，狱政管理的空间可以分为狱内狱外两大区域（以大墙为分界线），还可根据一定规则，对上述两处空间进一步分割，原则只有一条，利于狱政管理的正常开展。

三、全要素管理

随着监管形势的不断变化、押犯结构的日益复杂，特别是党和人民对监管工作的要求大大提高，狱政管理必须在原有基础上，向着更加专业、更加科学、更富效率方向寻求突破，实施全要素管理为其提供了可行的渠道。

（一）全要素管理的具体要求

1.全覆盖。即对所有投入狱政管理的全部要素实施有效管理，不能忽略任一种或任一类要素。全覆盖的一个重要方面就是首先从制度层面覆盖全部要素。

2.统一性。所有要素必须指向同一目标，即确保狱政管理的正常运转。

3.系统性。狱政管理是一项系统工程，投入要素在此系统内即相互配合，又相互制约，即非简单的叠加，也不是乘数效应，而复杂的由量变到质变的过程。

4.匹配性。狱政管理是一项特殊的人类管理活动，就要讲求投入产出效率，在确保监管安全的基础上，追逐最佳投入产出比，这一内在规律向内决定了投入要素存在匹配的问题，为结构创新留下了发展空间。

5.流动性。投入要素并非固定不变的，而是在一定的时空下，不断发生变化，这些变化有显著的，有细微的，还有难凭肉眼观察到的，但必须对投入要素的流动性实施有效管控，这是狱政管理的必然要求。

（二）全要素管理努力的方向

1.专业化。一方面投入的诸要素更加专业化，投入的设施设备和新技术要更加符合狱政管理的内在要求，投入的人力要具备更加专业的基本技能和素质，包括敬业精神、纪律意识等思想道德品质。

2.加大结构创新。随着大量具有较高专业技能的警力和各种新技术、新设备的不断投入，为狱政管理的结构创新腾出较大空间，应该大胆尝试，依托创新提升狱政管理的整体水平。比如，潮白监狱特警队的设立就是创新之举，实践证明效果很好。

3.及时更新基础设施，继续引进新设备新技术。监管形势任务发生变化，狱政管理的要求明显提高，要保持自觉主动意识，对原有基础设施有计划更新，暂不能更换的，要加大维修力度，避免事故发生陷入被动挨打境地；继续引进新设备新技术，更新换代的频率要跟得上技术进步的节奏，依托技术进步催化狱政管理系统内部发生变化反应，不断提高狱政管理的质量水平。

4.强化空间管理。对狱内外空间进行有规有序有目的分割，并进行规范化命名，确保狱政管理在任一空间都能顺畅运行，条件成熟后，开展区域联动，进一步提高狱政管理效率。潮白监狱正在开展规范狱内标识工作，可以在此基础上，逐步完成对狱内外空间的分割命名工作。

四、全流程管理

狱政管理是一个大系统，可以按照一定的原则拆分成若干小系统，直到拆分成具有一定独立性的“工作”，如罪犯入监、罪犯离监就医等。在这些工作中，必然要投入种类、数量不等的要素，且这些要素在一定时空内处于流动与变化之中，对这些要素实施有效管理，可以看作是对整个工作流程的控制与管理，反过来，对工作流程的控制，是全要素管理的内在要求，可以看作是对全要素管理的“简化”与“模块化”；流程控制与要素管理两者是统一的，互为表里，只是看问题的角度不同。

实施全流程管理，其意义在于两个方面：一是对某一工作流程从开始到结束的全过程，进行有效管理；二是对所有工作流程实施有效管控，实现对整个狱政管理的全覆盖。

对狱政管理实施全要素、全流程管理，是狱政管理专业化、精细化的必然要求，也是新形势新任务之下，提高狱政管理水平的必由之路。这项工作的開展需要遵循循序渐进、逐步积累的规律，不可能一蹴而就，要发扬“钉钉子精神”，扎扎实实理清狱政管理投入要素的种类、数量，理清每一项工作流程，步步为营，向着全要素、全流程管理迈进。

参考文献：

[1]唐新礼.狱政管理（第二版）. 法律出版社. 2015.