中国的和平发展与国防经费管理使用

陈舟

【关键词】改革开放四十年  国防费  国家安全  合理增长  公开透明

【中图分类号】E25                              【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.20.009

从国防经济的观点来看，国防费规模是指政府为实现其保卫国家安全职能而配置与使用的那部分经济资源的价值总量，是居民为消费国家安全而支付的价格。国防费投入过多会影响经济建设，投入过少又不利于国家安全。从改革开放四十年来的历史经验看，中国坚定不移地走和平发展道路，奉行防御性的国防政策，贯彻国防建设与经济建设协调发展的方针，适应国防需求和国民经济发展水平，合理确定国防费的规模，依法管理和使用国防费。

四十年来中国国防费始终保持合理适度增長

以经济建设为中心，由中国社会主义初级阶段的基本国情和主要矛盾决定。但这并不意味着要等经济建设搞上去了再抓国防建设。巩固的国防、强大的军队，始终都是经济建设的安全保障。国防建设是中国现代化建设的战略任务，对经济社会发展也具有重要拉动作用。改革开放四十年来，中国坚持国防建设服从和服务于经济大局，坚持国防建设与经济建设协调发展，国防投入保持了合理适度的规模。

第一个十年（从1978年到1987年），随着国家工作重点转移到经济建设上来，国防建设处于低投入和维持性状态。国防费年平均增长3.50%，同期GDP年平均增长14.10%，国家财政收入年平均增长10.80%，国家财政支出年平均增长10.40%。国防费占GDP和国家财政支出的比重，分别从1978年的4.6%和14.96%下降到1987年的1.74%和9.27%。

第二个十年（从1988年到1997年），为弥补国防基础建设的不足和维护国家安全统一的需要，中国在经济不断增长的基础上，逐步加大国防投入。国防费年平均增长14.50%，同期GDP年平均增长20.70%，国家财政收入年平均增长14.82%，国家财政支出年平均增长15.10%。

第三个十年（从1998年到2007年），为维护国家安全和发展利益、适应中国特色军事变革的需要，中国在经济快速增长的基础上，继续保持国防费的稳步增长。国防费年平均增长15.90%，同期GDP年平均增长12.50%，国家财政收入年平均增长19.61%，国家财政支出年平均增长18.40%。国防费占GDP的比重虽有所上升，但占国家财政支出的比重总体上仍呈下降趋势。

第四个十年（从2008年到2017年），中国国防费年平均增长11.35%，同期GDP年平均增长11.80%，国家财政收入年平均增长12.69%，国家财政支出年平均增长14.91%。国防费增长与GDP增长、国家财政支出增长基本同步，表明国防费支出与国民经济协调发展。

历史地看，20世纪80年代至90年代初是国防费投入建设的低增长期。国防费增长十分缓慢，远远落后于经济增长，甚至出现过连续负增长的情况，产生了大量的建设“欠账”。直到90年代中后期，中国国防费才得到了真正意义上的较快增长，而这一期间国家经济增长的速度也很快。经过近20年的调整，中国国防费已经由弥补国防基础薄弱的补偿性增长进入与国民经济增长相协调的发展性增长。“十二五”期间，中国GDP年均增长7.8%，中国经济发展进入新常态，增长速度从高速转向中高速。“十三五”时期经济年均增长至少达到6.5%。近3年国防费连续以个位数增长，正是基于与国民经济协调发展的考虑。

与世界其他主要大国相比，中国国防费无论是占GDP和国家财政支出的比重，还是国民人均和军人人均数额，都比较低。按照国际经济学界普遍的观点，国防费占GDP的比例在2%～4%之间比较安全。在冷战结束后的27年（1991～2017年）里，世界国防费占全球GDP的平均比重为2.2%～2.8%，中国的平均比重为1.3%，而同期美国为3.8%、俄罗斯为4%、法国为2.6%、英国为2.5%。近6年来，世界主要大国国防费占财政支出的平均比重为美国16.95%、英国6.80%、俄罗斯16.86%，而中国为5.3%。近20年来，中国的国防费投入总额相当于美国的13.58%。2017年中国人均国防费为735.22元，相当于美国的1/20、日本的1/3、英国的1/6、法国的1/5、俄罗斯的1/3;军人人均数额为51.13万元，是美国的14.93%、日本的34.7%、英国的22.4%。2018年，全球国防费将增长3.3%，达到16700亿美元，为冷战后全球国防费的最高水平。其中，美国国防费占40%，中国国防预算为11069.51亿元，不及美国的1/3，仅相当于美国1981年的水平。据估算，2018年，美国每平方公里领土所占国防费为8.15万美元，日本为150多万美元，而中国仅为美国的21%，日本的1.1%;中国每公里边防、海防线所占国防费为385美元，仅相当于美国的13%，美国则高达2929美元。

中国国防费增长的历史必然和时代内涵

从世界国防费支出增长的经验看，军事需求与国防费规模有密切关系：一是国家利益拓展引起国防支出规模扩大;二是积极的军事战略需要更多的国防投入;三是安全威胁形态越复杂，国防费规模越大;四是军事技术变革引发国防费规模增大;五是军事转型升级、结构调整、裁军需要扩大国防费规模;六是大国崛起需要一定规模的国防费开支作支撑。改革开放四十年来，在国家综合国力、安全环境和全球战略形势深刻变化的大背景下，中国国防费增长合理合法、适度稳健、可持续。它的历史必然性体现于以下几点。

捍卫国家主权、安全、发展利益的时代要求。世界正面临前所未有之大变局，世界经济政治的不确定性、不稳定性持续上升，大国战略竞争和博弈日趋激烈，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧。中国正处在从大国走向强国的关键时期，地缘战略环境的风险和变数明显增多，反对和遏制“台独”的斗争复杂严峻，领土和海洋权益争端不断升温，恐怖主义、分裂主义、极端主义活动猖獗，海外利益安全风险上升。中国拥有2.2万多公里的陆地边界，同14个邻国接壤，是世界上邻国最多、陆地边界最长的国家之一。随着中国全方位对外开放的不断扩大，国家利益向全球拓展，境外企业达3万余家、海外资产总量6万余亿美元，公民年出境1.3亿人次。开展海上护航、撤离海外公民、应急救援等海外行动，和海外利益攸关区安全合作，成为军队维护国家利益的重要方式。中国军队维护国家边海空防、网络太空安全和海外利益安全的任务艰巨繁重。

深化國防和军队改革的时代要求。世界新军事革命深入发展，战争形态加速向信息化战争演变，武器装备远程精确化、智能化、隐身化、无人化趋势更加明显。全面实施改革强军战略，发展新型武器装备，积极开展实战化训练，提高基于网络信息体系的联合作战能力、全域作战能力，是应对战争形态和安全环境新变化的必然要求。按照军委管总、战区主战、军种主建的总原则，成立陆军领导机构、火箭军、战略支援部队、联勤保障部队，调整组建15个军委机关职能部门，划设5大战区等，军队组织架构和力量体系实现革命性重塑。优化军队规模结构和力量编成，压减老旧装备部队，发展新型作战力量，推动军种建设战略转型。深化军队院校、科研机构、训练机构改革，打造院校教育、部队训练、职业教育三位一体的新型军事人才培养体系。推进军官职业化制度、文职人员制度、兵役制度等重大政策制度改革，基于军事职业高技术性、高奉献性、高风险性，合理确定军人待遇保障、退役安置和荣誉制度等。

维护地区和世界和平的时代要求。中国的安全和发展与世界和平繁荣息息相关，中国将始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者。中国军队积极参与国际维和、反恐和人道主义救援，加强防扩散国际合作，参与管控热点敏感问题，共同维护国际通道安全，参与维护全球网络安全等。自1990年首次向联合国维和行动派遣军事观察员以来，已累计派出3.6万余人次维和人员，先后参加24项维和行动，派兵数量居联合国安理会五常之首。从2008年年底以来，连续派出28批护航编队执行护航任务，已为6400多艘中外船舶提供安全保护，其中一半是外国船舶。从向西非派出医疗队抗击埃博拉到对马航失联客机展开立体大搜救，从撤离被困也门的中外人员到50余次执行国际紧急人道主义物资援助任务，中国军队承担越来越多国际责任的事实，国际社会有目共睹。展望未来，中国军队将更加积极参与国际安全合作，提供更多公共安全产品，为维护世界和平与发展做出更大贡献。

图 改革开放40年中国国防费增长示意图

国民经济发展的现实可能。确定国防费规模的一个基本原则就是要与国民经济发展水平相适应。国防费规模的战略需求必须以经济发展为支撑保障。经济建设是基本依托，经济实力增强了，国防建设才能有更大发展。改革开放以来，中国经济快速增长，于2010年成为世界第二大经济体。近几年，在严峻复杂的国际环境和国内长期积累的深层次矛盾凸显的情况下，中国经济在较高的发展基数上依然保持中高速增长，2016年增长6.7%，2017年增长6.9%。中国经济规模超过12万亿美元，对世界经济增长的贡献率保持在30%以上。国家重大基础设施水平全面跃升，一批重大科技成果达到世界先进水平，这为建设巩固国防和强大军队奠定了雄厚物质基础。我们要抓住机遇，适当增加国防投入，及时把经济实力转化为国防实力，加快推进国防和军队现代化。

中国国防费客观、公开和透明

中国国防费问题历来备受外界关注，特别是每年全国“两会”时都是海外关注的一个热门话题。一些人有疑虑是正常的，通过摆事实、讲道理可以获得增信释疑。但也有一些人总是戴着“有色眼镜”，别有用心地曲解中国国防费的增长，没事生事、没事找事、恶意说事，甚至拿其诋毁中国和平发展、制造“中国威胁论”，对此类视事实和道理而不顾的论调，必须揭穿其真正用心。

中国国防费客观、公开和透明，没有什么“隐形军费”。1978年以来，中国政府每年向全国人大提交财政预算报告，并对外公布年度国防费预算总额。从1998年开始，每两年发表一次国防白皮书，对国防费保障范围、增加费用的主要用途、财政拨款制度、预算审计制度、占国家财政支出比例等情况进行介绍。中国自2007年起开始参加联合国军费透明制度，向联合国提交财政年度的军事开支基本数据。中国对联合国常规武器登记册的建立和发展做出重要贡献，每年向登记册提供作战坦克、大口径火炮、装甲战斗车、作战飞机、攻击直升机、作战舰艇、导弹和导弹发射系统七大类常规武器的进出口情况。由于个别国家自1996年起向登记册提供其向台湾出售武器的情况，违背了联大有关决议的精神及登记册的宗旨和原则，迫使中方暂停登记。鉴于有关国家已停止上述做法，中国从2007年起恢复向登记册提供七大类常规武器的进出口情况。

中国国防费主要由人员生活费、训练维持费和装备费三部分组成，各部分大体各占三分之一。人员生活费，主要用于军官、士兵、文职干部的工资、伙食、服装、医疗、保险和住房等保障;活动维持费，主要用于部队训练、工程设施建设及维护和日常消耗性支出;装备费，主要用于武器装备的科研、试验、采购、维修、运输和储存等。国防费的保障范围既有现役部队，也有民兵、预备役部队，还包括部分离退休干部供养、军人子女教育、国家经济建设支援等。

长期以来，一些西方国家指责中国给予国防科技工业大量隐性补贴、没有将武警部队开支列入国防费等，这完全站不住脚。以国防费投入方式对国防科技工业进行的更新改造费，既不是所谓的“专项补贴”，更不是隐性投入，主要是为保障特定武器装备生产质量而采取的先期投入，数额十分有限，这是世界上通行的做法。至于武警部队开支，现行《武警法》明确规定：武警部队执行国家赋予的安全保卫任务及相关建设所需经费，列入中央和县级以上地方财政预算，按照国家有关规定给予保障。每年全国人大审议政府预算，武警部队开支历来都属于公共安全开支，而不属于国防开支。一些著名智库，如瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所和伦敦国际战略研究所每年发布中国国防费开支数据时，硬将武警部队开支计算在内，这不客观、不公正，与事实相违。

中国对国防费实行严格的财政拨款制度。军队根据国家确定的国防发展战略、军队建设目标和年度军事任务开展预算编制工作，汇总编制的国防费预算经中央军委审查批准后提交国家财政部。国家财政部根据中长期财政计划和预计年度财政收入，与军队协商提出军费拨款方案，纳入年度中央财政预算草案，由全国人民代表大会审查和批准。国家和军队审计机构对国防费预算及执行情况进行审计监督。近年来，政府加强国防费科学化、精细化管理，改革创新财经管理制度，推进资产管理改革，加强预算执行监督管理，提高国防费开支的透明度和规范性，确保国防费正确有效使用。党的十九大报告明确提出，要推进军事管理革命。其中一项很重要的内容，就是健全军费管理制度，树立现代管理理念，提高专业化、精细化、科学化管理水平。军队现行的军费配置存在着预算与规划计划的衔接不够紧密，配置结构不够优化，配置方法不够先进，使用管理效益不高等问题。适应军队职能任务需求和国家政策制度创新，深化军费预算管理和审计制度改革，是军队政策制度改革的重要内容。

政治决定军事，政略决定战略。一个国家是不是对其他国家构成威胁，主要因素不在于它的国力军力是否强大，而在于它奉行什么样的内外政策。习近平主席说，中国从一个积贫积弱的国家发展成为世界第二大经济体，靠的不是对外军事扩张和殖民掠夺，而是人民勤劳、维护和平。中国的防御性国防政策，绝不会因国家政策的调整和发展阶段的不同而改变。中国将一如既往地反对战争政策、侵略政策、扩张政策，无论发展到什么程度，永远不称霸、永不搞扩张。中国必将走出一条崭新的、不同于历史上其他大国崛起的和平发展道路。

（军事科学院战争研究院博士后、上校周洲对此文亦有贡献）

责 编/刁 娜