林权类不动产权籍调查初探

郑元华

摘 要：按照党中央、国务院的要求， 2016年在全国基本实现不动产统一登记制度体系，完成登记机构、登记簿册、登记依据、和信息平台的“四统一”并正常有效运行，但由于国土、房产、林业、农业等部门现行的行业标准、技术规范在数学基础、精度要求等方面存在的差异，已成为制约不动产统一登记顺利开展的瓶颈，尤其是林权类不动产权籍调查迟迟难以开展，本文结合建阳区的试点工作，从实际操作的角度对林权类不动产权籍调查的范围、方法、步骤以及影响当前权籍调查工作的问题等方面进行了一些探索。

关键词：林权；不动产；权籍调查

林权类不动产权籍调查是林权类不动产登记的前提和基础，因此，依据《不动产权籍调查技术方案（试行）》、《不动产单元设定与代码编制规则》，以林地为依托，以满足不动产登记要求为出发点，充分利用已有林权类不动产权籍调查、登记以及其他资料，采用已有的林地宗地矢量图、地形图、影像图等图件做工作底图，通过外业实勘，内业整理的方法，完成林权类不动产权籍调查工作，为林权类不动产登记提供登记依据。

一、林权类不动产权籍调查的范围及内容

1.权籍调查技术路线

根据《不动产权籍调查技术方案（试行）》和《不动产单元设定与代码编制规则》等有关文件为依据，结合建阳区现有林权登记发证情况，需开展权籍调查的情形有：

（1）林权类不动产权利的首次登记。

（2）因林权宗地界址、面积发生变化而申请的不动产变更、转移登记。

（3）原林业部门已完成的林权不动产权籍调查资料不完整或调查完成后已发生变化不能满足登记需求的。

开展林权类不动产权籍调查，首先由不动产权利人向乡镇林业站（或权籍调查机构）提出权籍调查申请，乡镇林业站（或权籍调查机构）组织完成权籍调查后，将权籍调查成果资料交给申请人，然后再由申请人将权籍调查成果提交不动产登记中心审查，成果通过审查后，导入不动产权籍调查数据库，并完成不动产单元的编码，最后在不动产登记系统中完成登记流程。

2.权籍调查内容

林权类不动产权籍调查主要包含三方面的内容，分别是：宗地信息、林地承包经营权信息、森林和林木信息。其中，宗地信息主要包括：宗地的权利人、权利类型、权利性质、土地用途、四至、面积等状况；林地承包经营权信息主要包括：发包方、承包方、承包方式等内容；森林和林木信息主要包括：森林、林木权利人、林地所有权性质、林地使用权（承包）期限、坐落、小地名、林班、小班、面积、起源、造林年度、主要树种、株数、林种、共有情况等内容。

二、权籍调查的方法及步骤

林权类不动产权籍调查是指调查机构依据不动产权利人的申请，组织申请人和有关利害关系人到现场，指认宗地四至，确认宗地的位置、界线，调查林分状况，绘制林权宗地图，计算宗地面积，并对宗地的有关内容进行定义等，为林权不动产登记提供依据的行为。

南平市建阳区通过开展示范区工作，整理修订出一套符合登记实务的标准化林权类不动产权籍调查表；探索出“以GPS测绘仪结合手工地形图勾绘”的宗地勘测方式；创新制定出“调查申请提交—材料收集准备—实地指界设点—外业勘测调查—内业比对分析—成果审查入庫”的调查程序；确保不动产单元权属清晰、界址清楚、空间相对位置关系明确，为下一步统筹推进标准化林权类权籍调查工作奠定了基础。

1.提出调查申请

建阳区林权类不动产权籍调查的承担单位目前主要以乡镇林业站为主；采用的方式是申请人直接到当地的乡镇林业站提出调查申请，委托林业站对其拥有的林权宗地开展权籍调查；已有权籍调查成果，但不完整或已发生变化无法满足登记需求的，也应委托勘验单位开展补充调查。

2.准备工作

（1）根据申请人委托的事项，林业站收集、整理和分析调查的不动产单元林木林地权属来源、林权流转、抵押、查封等相关资料及相邻宗地界限并对材料进行初审。通过审查，符合条件的方可受理，再进行下一阶段的工作。

（2）打印宗地所在图幅的1：10000地形图（大地2000坐标系）作为调查的林权宗地外业底图；提前检查外业实地勘验调查GPS手持定位测量仪器，备齐外业调查所需权籍调查表等资料。

（3） 发放指界通知，确定调查技术人员（至少2人），并提前五天通知林权宗地登记申请人、林地所有权权利人、发包方、相邻宗地利害关系人、村委会、村民小组长等，在调查当日共同前往实地勘验，对于单位（或个人）不能亲自出席指界的，可以委托代理人指界。

（4）制定调查路线，为外业实勘工作做好时间上的安排。

3.外业实地勘验调查

（1）外业实地勘验调查包括权属调查和宗地图测绘。在林权宗地外业勘验现场，调查技术人员首先应核对出席宗地指界人员的身份后，再通过谷歌卫星遥感图片、林业“三定”图、近期林业基本图（森林资源二类调查图）、1：10000地形图、对合同书上写明的林地四至等情况一一核对，确认大致范围；然后再根据申请人、利害关系人与发包方等有关人员现场共同指界，确定调查宗地四至界线走向，设立宗地界址点，绘制宗地草图。

（2） 通过外业勘验调查界址走向与GPS定位界址点相结合的方式确定调查宗地的界址走向，从而做到每宗地界址清晰，权属明确。对于有明显界线标识的界址走向（如道路、水系、林田分界线、山脊线、山谷线、相邻宗地界址线等），经现场核对与地形图无误的，继续沿用原有界址成果，提取矢量化坐标；对于界址线走向不明显且难以在地形图上确认的，采用GPS手持定位仪器测量界址点坐标。具体操作为：首先到达界址点位置，调试GPS定位仪器，设定好坐标系参数等信息，量测界址点坐标，并将所测界址点点号及坐标记录在权籍调查表中，同时对相邻宗地公共界址线上的公共界址点需要作特别注明，以便于内业资料整理。

需要注意的是，由于GPS定位仪器采集数据过程中，会遇到界址点处于密林等信号接受不良的情况，因此仪器需要静置相对较长的时间，便于卫星信号不断通过仪器解算提高精度。

（3）按照国土部《不动产权籍调查技术方案》（试行）、《森林资源规划设计调查技术规程》（GB/T26424）和《林地保护利用规划林地落界技术规程LY/T 1955-2011》的要求，现场调查林权宗地自然状况、权利状况、森林和林木信息等内容，并将其与申请人申请登记的内容核对，确认是否一致。

（4）参与外业勘验调查的相关人员，都应在不动产权籍调查表中的《界址签章表》上签字确认。无法在现场当场确认签字的，也可以等调查人员填好权籍调查表后，再交由申请人，相邻利害关系人等相关人员签字（并摁手印）确认；当事人拒绝签字的，由调查工作人员注明具体原因。对于当事人缺席现场指界的，调查机构必须将调查结果书面告知缺席方，缺席方对调查结果有异议的，可以在收到通知之日起十日内以书面形式向不动产登记机构提出，由不动产登记机构依法对异议请求重新进行审查；逾期不提出，则视为无异议。

4.内业成果整理

将外业采集的界址坐标导入ARCGIS中，结合实地明显界址走向及相邻宗地共用界址线，以拟合的方式绘制林地宗地红线图，并生成宗地界址点信息及CAD电子宗地红线图，计算宗地面积，同时填写完善林权权籍调查表，记录宗地权利人基本信息、宗地面积、宗地坐落等；填写界址点坐标表，描述界址点四至走向，附录宗地图等信息。成果经相关人员确认无误后，盖章签字。

5.成果提交

林业站（或调查机构）将完成的权籍调查材料交给申请人，权籍調查材料包括：

（1）《地籍调查表》 包括（《宗地基本信息表》、《界址签章表》、《界址点坐标表》、《界址说明表》、《宗地图》（纸质和CAD格式电子版）和《林业三定宗地位置图》）。

（2）《土地承包经营权、农用地其他使用权调查表》（申请承包经营权的提交）；

（3）《林权调查表》；

（4）相关的其他成果材料。

6.成果审查及入库

权籍调查成果统一由不动产登记中心负责审查，主要采用室内外相结合的复核方法审查。具体步骤如下：

（1）审查调查机构是否具有相应资质、调查人员是否具有相应资格，有关单位和个人是否盖章；审查外业调查成果是否完整、相关的权属来源、图件、表格材料是否齐全、表格填写是否规范准确符合规定要求；审查调查结果是否保持宗地及林木定着物之间的内在联系，内业存档资料与调查成果是否一致等。

（2）将调查机构提供的林地宗地红线图的电子数据导入已有的权籍调查数据库，查看与数据库中已有的相邻林权宗地界址、自然地物、地貌是否存在空间位置矛盾，若与其他宗地、地物、地貌有重叠之处，则由审查人员，根据正射影像图、小班界线、自然地物地貌、结合外业调查材料，并通过询问外业调查人员等方式进行判断确认，若在室内无法判断其是否正确，则需到实地查看。

（3）对经审查存在问题的权籍调查成果，退回林业站（或调查机构）修改完善，直至成果合格为止。

（4）不动产登记中心将审查合格的权籍调查成果导入不动产权籍调查数据库，在完成不动产登记后，更新相关数据库和不动产登记数据库。

三、存在问题及建议

实行不动产统一登记以来，普遍反映最大的问题就是林权类不动产权籍调查。由于国家和省级层面至今未明确林权外业勘验工作由林业部门还是国土资源部门承担，因此我省目前绝大部分市、县（区）在当地政府的协调下，设定过渡期，过渡期内权籍调查由林业部门承担。现在面临的最大困难是：林业部门不愿干，国土部门因人员、技术限制等又难以承担。为解决权籍调查遇到的问题，有些地方积极探索由中介组织承担，但也存在新的问题：一是申请登记的事项具有典型的行业特征，申请人及中介组织自行获取相关材料难。如林权外业勘验调查涉及的造林年度，林班、小班、林种、树种等因子行业专业性较强，非长期从事该项业务的专业人员无法开展。同时，上述因子均属林业部门资源建档数据，若林业部门不予配合将难以通过合法渠道取得。二是不动产统一登记前，这项工作是由林业部门免费开展，若改由申请人自行委托中介开展权籍调查，需要收取的调查费用较高，林农不愿承担中介服务费，群众的意见很大。而对承担林权权籍调查的机构需要具备什么资质，国家也无明确文件规定；这些问题已成为制约国土资源部门开展林权类不动产登记的瓶颈。

四、建议

1.继续由林业部门承担权籍调查工作，为林农提供免费服务。考虑到以下三个主要因素，福建省林权实地勘验调查工作目前大部分仍由林业部门承担：一是工作的延续性。福建省自2002年在全国率先开展集体林权制度改革以来，无论是省委、省政府文件还是全国首部关于林权方面的地方性法规，均明确林权实地勘验调查由县级以上地方人民政府林业主管部门组织，对申请林权登记实行无偿服务；二是工作的便利性。乡镇林业站拥有一支长期从事林权实地勘验调查的技术队伍，熟悉村情民意，熟悉山头地块，90%以上林权实地勘验调查由林业站独自或配合承担；三是行业管理的必要性。林业部门有指导林地林权管理和林地林木承包经营管理的职责，林权外业勘验调查涉及的林种、树种、造林年度等因子均需通过林业部门资源建档数据获取，若林业部门不予配合极易导致登记错误，进而产生登记赔偿、林权纠纷等一系列问题。

因此，在国家和省级层面未明确规定由国土资源部门承担林权权籍调查职责或者引入中介服务机构以前，为了维护不动产权利人合法权益，减轻林农负担，确保林权类不动产登记工作的正常开展，建议由市政府协调，明确林权类不动产登记的权籍调查工作仍由林业部门负责承担，并不收取费用。

2.县（市）级林业局下属的规划队（设计中心）是长期从事本辖区森林资源调查规划设计和作业设计及各项林业专业调查的专业队伍，既有林业调查规划设计资质、又有技术力量和人员，同时还拥有全县（市）的森林资源的所有图纸和资源数据，由其承担权籍调查具有着林业站和中介的双重优势。建议由县级政府下拨一定的“林地承包经营权”专项调查资金用于林权权籍调查，并将该项调查经费列入当地政府年度财政预算予以保障。

3.由有调查资质的中介组织承担。对集体经济组织成员承包本集体经济组织所有的林地的，从改革不损害群众利益、政府托底的原则出发，采用政府购买服务的方式，由当地政府授权国土资源部门或林业部门委托有资质的林权中介机构开展林權不动产权籍调查，并将该项调查经费列入当地政府年度财政预算予以保障；对其他形式使用林地的，由申请人自行委托有资质的中介机构开展权籍调查，双方根据相关收费标准和规定协商确定调查费用，费用由申请人自行承担。

4.加快中介组织的准入条件、收费标准、日常监管等规定的制定和出台。为保证不动产权籍调查工作的连续运行和平稳过渡，实现一个不动产单元的权籍调查事项由一家调查机构主导完成，更好地执行现行的《森林规划设计调查技术规程》，建议明确丁级以上林业调查规划设计单位可以承接林权权籍调查业务。同时，结合不动产统一登记点多面广的特点，朝着能够逐步综合承担不动产权籍调查工作的目标，建议由国土部门、林业部门部门联合制定权籍调查中介组织认证管理办法。并明确由哪个部门负责培育中介服务机构并加强监督管理，规范中介机构技术服务和收费标准，引入竞争激励机制，让中介服务更加便民利民。

5.不论由那个部门承担林权类不动产权籍调查，其技术标准和成果提交均应按照《不动产权籍调查技术方案》（试行）来执行，具体有国土部门负责培训。

五、结语

林权类不动产登记涉及面广，工作量大、历史遗留问题较多，因此如何进一步完善林权类不动产权籍调查工作机制，确保林权类不动产权籍调查工作的平稳过渡，实现日常不动产权籍调查的有序运行，既是不动产统一登记的要求，也是保障林权权利人合法权益的需要，这个问题有待于进一步探讨。

参考文献：

[1] 中华人民共和国国务院.不动产登记暂行条例[Z].2014-11-24.

[2] 中华人民共和国国土资源部.不动产登记暂行条例实施细则[Z].2016-01-01.

[3] 福建省人民代表大会常务委员会.福建省林权登记条例[Z].2009-11-30.

[4]中华人民共和国国土资源部.不动产权籍调查技术方案（试行）[Z].2015-03-30.

[5] 高延利.地籍调查[M].北京：中国农业出版社，2013：45-48.