加强财政涉农资金整合，推进扶贫工作新格局

赵中泾 王文棣

为全面贯彻2018年中央1号文件精神，实施乡村振兴战略，和省委、省政府决策部署，坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，深化涉农资金管理使用机制改革，赋予贫困县统筹整合使用财政涉农资金的自主权，激发贫困县内生动力，紧紧围绕“两不愁、三保障”脱贫目标，以脱贫成效为导向，以扶贫规划为引领，以重点扶贫项目为平台，统筹整合使用财政涉农资金，提高资金使用精准度和效益，形成“多个渠道引水，一个龙头放水”的扶贫投入新格局。白银市位于甘肃中部，辖会宁、靖远、景泰三县及白银、平川两区。三县属六盘山连片特困地区扶贫开发重点县，两区是插花型贫困区。2015年底尚有240个贫困村21万贫困人口，贫困发生率达15.8%。白银市委市政府十分重视扶贫开发工作，围绕“1236”扶贫攻坚行动，瞄准贫困县区、贫困村和贫困人口，把保障脱贫攻坚资金摆在首要位置，思想认识进一步提升，整合资金力度进一步加大，不断推进贫困县精准扶贫精准脱贫工作。

一、白银市贫困县统筹整合财政涉农资金情况

1.贫困县统筹整合涉农资金实施方案及管理办法制定情况

《财政部国务院扶贫办关于做好2018年贫困县涉农资金整合试点工作的通知》（财农〔2018〕9号）下发后，各县区结合实际情况，制定具体的实施办法和整合资金管理办法。景泰县制定印发了《景泰县脱贫攻坚领导小组关于印发景泰县2018年涉农资金整合使用实施方案的通知》（景脱领发〔2018〕15号）和《景泰县涉农资金統筹整合使用管理办法》（景政办发〔2017〕166号），靖远县制定印发了《靖远县2018年统筹整合使用财政涉农资金实施方案》（靖政发〔2018〕86号）和《靖远县人民政府关于印发靖远县统筹整合使用财政涉农资金管理暂行办法的通知》（靖政发〔2017〕255号），会宁县制定印发了《会宁县人民政府关于上报会宁县2018年统筹整合使用财政涉农资金实施方案的报告》（会政发〔2018〕64号）和《会宁县人民政府关于印发会宁县统筹整合使用财政涉农资金管理办法的通知》（会政发〔2017〕83号），白银区制定印发了《白银区2018年统筹整合使用财政涉农资金实施方案》和《白银市白银区人民政府关于印发白银区统筹整合使用财政涉农资金管理办法的通知》（白政发〔2017〕196号），平川区制定印发了《白银市平川区2018年脱贫攻坚资金整合实施方案》（平政发〔2018〕43号）和《白银市平川区涉农资金统筹整合使用管理（暂行）办法》（平政办发〔2017〕68号）。办法明确了资金整合的范围、整合的程序、部门职责、监管措施及相关要求。

2.统筹整合财政涉农资金进展情况

根据《甘肃省2018年省级财政涉农资金整合方案》，2018年，白银市贫困县统筹整合使用资金计划6.69亿元，其中：中央资金5.72亿元，省级资金0.97亿元。按照相关文件要求，白银市各贫困县对中央、省、市下达和本级安排的纳入统筹整合使用范围的财政涉农资金逐项进行了清理。经过清理，截止2018年05月，白银市贫困县计划整合资金规模54860.74万元，其中：连片特困地区贫困县51030.97万元（景泰县11480.22万元、靖远县19478.75万元、会宁县20072万元），插花型贫困县3829.77万元（白银区1401.77万元、平川区2428万元）。按照县区划分，其中：景泰县11480.22万元（中央资金9117万元、省级资金2049.22万元、县级资金314万元）。靖远县19478.75万元（中央资金18587万元、省级资金831.75万元、县级资金60万元）。会宁县20072万元（中央资金18754万元、省级资金1218万元、县级资金100万元）。白银区1401.77万元（省级资金401.77万元、县级资金1000万元）。平川区2428万元（省级资金1568万元、县级资金860万元）。已整合到位资金33201.22万元，其中：景泰县11480.22万元（中央资金9117万元、省级资金2049.22万元、县级资金314万元）、会宁县20072万元（中央资金18754万元、省级资金1218万元、县级100万元）、平川区1649万元（省级资金1119万元、县级资金530万元）。

各贫困县都能按规定用途合理安排整合的财政涉农资金。景泰县统筹整合使用财政涉农资金主要用于农村基础设施建设、产业扶贫、农村实用技术推广与培训、农业贴息与自然灾害补助等。靖远县统筹整合使用财政涉农资金主要用于农业生产发展和农村基础设施建设。会宁县统筹整合使用财政涉农资金主要用于农业生产发展和农村基础设施建设，包括：高效节水灌溉、农田水利设施维修、山洪灾害治理、小型水利工程、农村环境综合整治、高标准农田建设、全膜玉米和黑膜马铃薯种植、优质红葱种植、中药材培育种植、塑料高架大棚蔬菜种 植、特色经济林果种植和肉羊养殖。白银区统筹整合使用财政涉农资金主要用于农业生产发展和农村基础设施建设，包括 行政村道路建设、电子商务培训、高标准农田建设、美丽乡村建设、公共服务设施建设等项目。平川区统筹整合使用财政涉农资金主要用途根据各乡镇上报到户产业扶持计划，具体项目分乡镇安排。

二、白银市扶贫领域工作中存在的问题及原因探究

2018年，按照“1236”扶贫攻坚行动要求，白银市市级财政预算安排扶贫专项资金2422万元，各县区财政预算安排扶贫专项资金7624万元，均达到《甘肃省财政专项扶贫资金使用管理实施办法》中省级和片区贫困县按当年地方财政收入增量的20%以上，市级按10%以上，插花型贫困县按15%以上增列本级专项扶贫资金预算的要求。专项资金将聚焦扶贫重点区域，瞄准会宁、靖远、景泰县建档立卡贫困村、贫困户，以脱贫攻坚重点人群为核心，实现扶贫投入新格局。扶贫专项资金主要用于改善农村基本生产生活条件，培育壮大特色优势产业，推进易地扶贫搬迁工程，提升公共服务保障能力，撬动金融投入支持扶贫，推进农民能力素质提升等方面；大力推行以奖代补、先建后补、民办公助等方式，创新财政资金投入机制，撬动引导金融和社会资本参与脱贫攻坚，促进贫困县加快发展。同时，按照“谁用资金，谁负主责”的原则，落实各级各部门监管职责，全程跟踪项目实施和资金使用，严格执行项目资金管理规定。

然而，随着精准扶贫工作深入开展，白银市各地扶贫开发领域的违法违规操作行为和腐败现象逐渐显现，产生了不良的社会影响。2015年以来，白银市财政部门与扶贫开发部门联合多次开展扶贫领域监督执纪问责，持续开展涉农资金专项整治行动，严肃整治扶贫领域腐败问题。如何在扶贫开发领域遏制腐败现象，让扶贫资源真正惠及贫困地区和贫困人口，顺利完成脱贫攻坚任务，是我们在当前精准扶贫过程中必须高度重視的问题。

1.扶贫领域内发生的腐败现象及其特点。

（1）扶贫领域内腐败体现形式不同且发展趋势呈多元化。从近几年来所涉及的扶贫资金范围内发生的腐败案例看，主要以侵占扶贫资金为私有、挤占挪用为主要形式，有的干部截留扶贫资金或相关补贴款项，贪污财政扶贫资金拨款。另外，通过虚报扶贫资金或补贴领取人员信息，使用假的、伪造的相关证明材料，虚报冒领、套取扶贫资金及相关涉农补贴，并将所得的扶贫资金及相关涉农补贴挪作他用甚至虚耗浪费，如：2012年至2013年，白银区王岘镇东台村违规使用村集体征地补偿款给高某等三名村干部发放过节费、补贴、养老保险费等共计4.59万元。后给予相关责任人高某等两名村干部党内严重警告处分、党内警告处分一人；2012年12月和2013年6月，白银区王岘镇雒家滩村以“平整文化广场人工费和机械费”、“垃圾清运费”名义编制虚假花名册，分别套取村集体征地补偿款14.97万元，用于支付雒家滩村戏台落成文化活动开支和村上工作餐费。后给予相关责任人刘某等两名干部留党察看（一年）处分、党内严重警告处分一人。

（2）扶贫资金腐败涉及范围呈现基层化、隐蔽化的特点。目前，扶贫资金腐败现象的对象主要是由乡镇机关干部及村党支部委员会和村民自治委员会构成的“村两委”组成。乡镇领导及村上干部，在基层工作中，没有本着“情为民所系，利为民所谋，权为民所用”的理念去为当地的百姓排忧解难，脱贫致富，却利用人民赋予的权力铤而走险、贪赃枉法。在扶贫资金及相关涉农补贴项目的资格审查、人员确定、落实发放的具体操作与发放过程中，优亲厚友、弄虚作假，使得扶贫资金及相关涉农补贴项目的审核、发放过程中发生了大量的挤占挪用、截留私分、虚报冒领的现象发生。如：2012年12月-2014年2月，白银区水川镇桦皮川村委会将上级拨付的三年草原补助款3.9324万元用于发放村干部补助工资；2010-2011年水川镇桦皮川村在城乡一体化项目桦皮川村农宅建设和基础设施项目实施过程中村委会主任刘某在项目资金中违规领取补助工资1.71万元；水川镇桦皮川村挪用白桦公路快速通道农户塑料大棚补偿款总计18.14万元。后分别给予白银区水川镇桦皮川村原村委会主任刘某党内严重警告处分、行政记大过处分。

2.扶贫资金涉及腐败案件的原因分析。

扶贫资金及相关涉农补贴项目管理制度、监督机制方面存在缺陷与不足。

当前，扶贫资金及涉农补贴项目具体操作发放的部门主要在于乡镇及农村。各政府层级下发的扶贫专项资金及涉及农业、农村、农民生产生活各方面的补贴类别纷繁复杂，数量众多。然而乡镇及农村的领导干部尤其是负责扶贫资金发放的专干由于自身服务意识淡薄、个人素质素养不高，缺乏扶贫资金及涉农项目补贴发放的公平公开意识，认为扶贫资金及涉农补贴项目由自己经手发放就是属于自己的“资源”，在资金、补贴的审核、发放的具体操作各个环节，都会产生许多因涉及发放扶贫资金及涉农补贴的村干部个人因素而产生的扶贫资金及涉农补贴项目发放有失公允的腐败空间存在。有的乡镇及村干部对于扶贫资金、涉农补贴项目的发放规定、管理办法不熟悉，甚至有的对于相关的资金管理办法彻底不知晓。而基层县区及乡镇又没有制定相应的资金发放管理制度规定。使得基层扶贫资金及涉农补贴项目的发放及兑现缺乏具体规范的审核发放标准与实施方案，加上扶贫资金及涉农补贴项目的发放环节较多，这更给别有心机的乡村负责扶贫资金及补贴发放的干部有机可乘，在发放过程中优亲厚友、弄虚作假、虚报冒领、截留私分、挤占挪用等违规违法的现象大量发生。此外，由于基层扶贫资金及涉农补贴项目监督检查机制的不健全不完善，有些地方甚至对于涉农惠农资金监管处于“空白地带”。这为乡村扶贫资金领域的腐败提供了温床与土壤，更让扶贫领域的腐败分子肆无忌惮。

此外，从扶贫资金及涉农资金补贴项目作用享受方的广大建档立卡贫困户及符合条件的村民来讲，大部分都对扶贫资金及补贴项目的内容内涵及发放流程、条件不清楚甚至不知道。在扶贫资金及涉农资金补贴发放的各个环节中，对具体的操作流程不了解，当自己的切身利益被损害或者没有得到应该享有的资金补贴时，不知道如何监督村干部的发放操作过程，而乡镇及农村的扶贫资金监督机制的不健全不完善，更难以保证广大贫困户及村民合法利益的维护。

三、构建扶贫资金领域反腐机制的对策探究

2015年11月27日，中央扶贫开发工作会议在北京召开。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席会议并发表重要讲话。习近平在讲话中强调，这次中央扶贫开发工作会议是党的十八届五中全会后召开的第一个中央工作会议，体现了党中央对扶贫开发工作的高度重视。党的十八届五中全会从实现全面建成小康社会奋斗目标出发，明确到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

在中国第三个“扶贫日”发布的《中国的减贫行动与人权进步》白皮书指出，“中国政府承诺，在 2015 年已经完成 1442 万人脱贫的基础上，从 2016 年起，每年都要完成 1000 万以上贫困人口的脱贫任务”。而在精准扶贫、精准脱贫工作深入开展的过程中，扶贫开发领域的职务犯罪和违法违规操作行为逐渐显现，产生了恶劣的社会影响。因此，为了如期打赢脱贫攻坚这场硬仗，实现全面建设小康社会的奋斗目标，构建扶贫资金领域反腐机制可以说是目前打击扶贫领域违法违规现象的迫切需要。

1.建立扶贫项目资金动态监管平台。

通过建立扶贫项目资金动态监管平台，不断健全扶贫项目资金动态管理制度，不仅可以有效提高扶贫资金的使用效率，也可以在制度上杜绝挤占挪用、虚报冒领等违法违规行为的出现和扶贫资金的流失。通过建立扶贫资金动态监控平台，对每一笔资金的下达、拨付，与每一个项目的绩效目标信息进行全程跟踪式管理，使每一笔扶贫项目资金都可控、可查，保证扶贫项目资金的效益得到最大发挥。

2.建立扶贫领域的反腐预警宣传教育体制。

建立扶贫领域的反腐预警宣传教育体制，加大对广大基层乡镇农村干部的反腐宣传教育，通过在基层扶贫部门的工作场所悬挂教育口号，组织观看反腐相关题材的警示纪录片并撰写心得体会、召开扶贫领域反腐形势研讨会，让广大扶贫干部就扶贫领域腐败发言献策，组织学习扶贫领域资金及补贴项目有关政策及法律法规，并书写学习笔记，开展相应的预警教育，强化对干部队伍的教育培训，使广大基层干部深刻意识到扶贫领域腐败现象的危害性，并在干部队伍中形成“不想腐、不敢腐、不愿腐”的意识形态与气氛。建立扶贫领域的反腐预警宣传教育体制，有助于肃清干部队伍头脑意识中权力寻租及徇私舞弊的错误想法，是促进基层扶贫干部带动白银市各县区建档立卡贫困户及农村人口打赢脱贫攻坚战的思想保证。

3.建立方便畅通的扶贫领域腐败问题群众举报通道。

在广大贫困地区，因农村贫困户对于扶贫资金及涉农惠农补贴项目政策的了解知之甚少，再加上对于保障贫困群众利益的法律法规及相关政策的不熟悉，使得广大贫困群众对于自身切身利益不懂得如何维护，对于扶贫资金及涉农资金补贴项目的发放流程不知道如何监督考察，导致个别别有用心的基层扶贫干部有空可钻，从而损害贫困群众利益的现象时有发生。因此为了打击扶贫领域的腐败现象，保护贫困群众的利益，建立便捷畅通的扶贫领域腐败问题群众举报通道变得十分重要。各级扶贫资金监管部门及纪检监察部门可针对扶贫资金及涉农资金补贴项目开通专门的群众举报通道，以电话、网页、微信等多种方式向广大群众开放举报方式，同时对于举报人的信息严格保密，消除群众举报的后顾之忧。贫困群众足不出户，通过网络、手机就可以轻松、放心的将身边的涉及扶贫领域的腐败线索举报。这样引导群众参与，将群众涉及自身或者身边发生的腐败问题线索直接举报至监管部门，形成多方约束机制，一旦基层发生扶贫领域的腐败线索，扶贫监管部门及纪检监察部门可以马上就群众举报的线索开展调查，如情况属实可以第一时间将所举报的問题进行整治，涉及到违法犯罪的可以移交司法部门追究法律责任。这样促使基层干部队伍扶贫工作形成“清风气正”的工作氛围，确保扶贫各项工作的有序开展。

四、扶贫领域腐败治理的进展成效

2015年以来，白银市财政部门与扶贫开发部门联合多次开展扶贫领域监督执纪问责，主要针对2015年和2016年中央财政专项扶贫资金和中央专项彩票公益金支持贫困革命老区扶贫开发部分，包括发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、“三西“农业建设专项补助资金。紧密结合中央第三巡视组对甘肃开展巡视“回头看”反馈扶贫领域相关问题整改落实，重点检查资金使用管理的合法性、规范性，覆盖资金分配、使用、管理、监督全过程。通过入户走访、现场查看、核查资料、算账对比等方法，着力围绕“六个精准”，以脱贫成效为标准查找问题。对挤占挪用、层层截留、弄虚作假、套取、骗取扶贫资金行为，无论金额多少、职务高低，发现一起，处理一起，曝光一起，并取得了良好的进展成效。

1.基本摸清了全市涉农资金底数。

对近两年各级财政安排用于农民补贴、农业和农村基础设施建设、农村社会事业和其他涉农惠民资金进行全面清查，制订了《全市涉农惠民项目资金统计表》，建立涉农资金相应数据库。通过各县区、各部门清理汇总上报。

2.以问题为导向，检查反映出了一些资金监管方面存在的问题。

补贴补偿类资金问题，主要集中在征地补偿、危旧房改造、退耕还林等方面；农业和农村基础设施建设、农村社会事业类资金问题，主要集中在未实行政府采购，农田水利高效节水项目、土地治理项目、农业生产项目等项目前期工作存在问题，如项目片区选择不合理、可行性论证不充分、监管不到位，造成资金滞留等方面以及县区级财政配套资金不到位，影响项目建设进度等。

3.涉农项目资金监督管理工作得到加强。

在扶贫领域腐败专项整治中，按照市委市政府安排，由财政部门牵头，对照涉农惠民项目资金种类，对中央、省、市有关涉农项目资金管理制度进行收集整理，对部分中央、省财政及相关部门已印发的涉农资金监管制度（办法），结合我市实际，进行了细化补充和完善。收集汇编现行涉农项目资金管理制度规定63项，其中：财政部等部委文件规定25项，省政府、省财政厅等厅局文件规定28项，市政府、市财政局文件规定10项。制度规定涉及农民补贴、补偿、农业生产发展、农业生态修复和治理、农村社会事业及公共服务、扶贫开发等各个方面和资金用途、补贴范围、补助标准、资金拨付、财务决算、监督检查各个环节。待修改定稿后，以涉农资金管理制度汇编的形式，印刷成册，下发到所有村级，使基层涉农工作干部系统掌握和了解涉农政策，规范操作，同时也提高广大群众对涉农政策的知晓度。在此基础上，要通过不断充实完善，逐步形成一套切合白银市实际的涉农资金监管制度体系。为白银市如期打赢脱贫攻坚这场硬仗，实现全面建设小康社会奋斗目标的实现打下坚实的基础。

作者简介：赵中泾，男，硕士，研究方向：农业科技组织与服务。

通讯作者：王文棣，男，博士，甘肃农业大学管理学院副教授，研究方向：农村社会学、民族社会学相关研究。