反思我国行政诉讼的相对集中管辖模式

黄荣祥，刘杰勇

（1.浙江大学法学院，浙江 杭州 310000；2.山东大学法学院，山东 济南 250000）

一、我国新近正在推行的跨行政区域管辖诉讼模式——相对集中管辖模式

作为一项基本的行政诉讼制度，管辖在社会转型时期的中国不仅具有开启行政案件审理的程序价值，而且还具有影响新政案件最终能否获得公正审理的实体价值。新近正在推行的相对集中管辖模式是在过去不断探索的经验上得出的保证行政审判权独立行使的最佳路径。最高人民法院首次微调行政诉讼管辖制度的策略是“有限提级管辖”，这集中体现在2000年开始实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条中。该条对中级人民法院一审行政案件的管辖条款进行了解释，将“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”明确规定为“本辖区内重大、复杂的案件”，从而在一定程度上提高了一审行政案件的审级。不过，这种有限提级管辖的策略实践效果并不明显，大多数行政案件实际上还是由基层人民法院审理的。而且，法院系统也对一味提高审级做法的负面作用保有清醒认识[1]。因为一味提高审级，中院和高院的压力会大大增加，基层法院却可能无案可审，从而使审判资源的配置受到一定影响，另外基层法院处理纠纷的天然优势无从发挥，不利于把矛盾化解在基层。

而后，一些地方法院开始探索“异地交叉管辖”（即将大量有管辖权的基层人民法院不适宜审理的行政案件通过中级人民法院的指定交由本辖区内异地基层法院审判）。异地交叉管辖发轫于浙江省台州市中级人民法院，在实施之初取得了明显的成效，一组数据可以说明这点。自2002年7月至2005年年底，该市基层法院共审结一审异地管辖案件447件，其中被告败诉158件，败诉率达35.35%，为同期审结的非异地管辖案件的2.5倍；在这些案件中，提起上诉的118件，上诉率仅为26.4%，不到同期审结的非异地管辖案件的1/3。两组数据对比显示，异地管辖制度进一步增强了行政审判的公信力。2008年《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》认可了异地交叉管辖制度。尽管《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》有关指定异地法院管辖的制度设计初衷良好，但其实施效果并不理想，这从近几年来行政诉讼原告胜诉率持续低迷上可以获得印证。

2013年1月4日，最高人民法院下发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，决定在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作。《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》规定：“行政案件相对集中管辖，就是将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，通过上级人民法院统一指定的方式，交由其他基层人民法院集中管辖的制度。各高级人民法院应当结合本地实际，确定1～2个中级人民法院进行试点。试点中级人民法院要根据本辖区具体情况，确定2～3个基层人民法院为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件；集中管辖法院不宜审理的本地行政机关为被告的案件，可以将原由其管辖的部分或者全部案件交由其他集中管辖法院审理。非集中管辖法院的行政审判庭仍予保留，主要负责非诉行政执行案件等有关工作，同时协助、配合集中管辖法院做好本地区行政案件的协调、处理工作。集中管辖法院的选择，应当考虑司法环境较好、行政案件数量较多、行政审判力量较强、经济社会发展水平较高等因素，并制定试点方案报请高级人民法院决定。”2014年11月1日生效的新《行政诉讼法》第十八条第二款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”这是本次修改新增条款，是对行政诉讼地域管辖中“司法辖区与行政辖区合一”模式的重大改变。自此，“相对集中管辖模式”得到修改后的《行政诉讼法》的认可。2014年12月28日，上海设立全国首个跨行政区划人民法院——上海市第三中级人民法院。同月30日，北京市第四中级人民法院揭牌，经中央批准的第二家试点审理跨行政区划案件的人民法院宣告成立，标志着相对集中管辖正式拉开帷幕。

二、相对集中管辖模式存在的问题

（一）无法突破行政诉讼的“原告就被告”原则

相对集中管辖模式本意是为了突破行政诉讼中“原告就被告”原则，从而改变地方保护主义及地方行政权的强势影响法院居中公正审理的局面。但目前而言，在行政诉讼中规定相对集中管辖模式也难以实现对“原告就被告”原则的突破，无法摆脱原有制度框架的束缚。新《行政诉讼法》第十八条第一款规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经过复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”第二款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”新《行政诉讼法》第十八条第一款规定是关于一般地域管辖的规定，第二款是关于跨行政区域管辖的规定，以一般地域管辖为原则，跨行政区域管辖为例外。

“一般地域管辖与‘原告就被告’原则是表里的关系或者说是两位一体的关系，原告就被告不仅成为一般地域管辖的代名词，而且成为地域管辖制度的一个统治性原则，根深蒂固”[2]。而这一条制度的设计，受到了民事诉讼“原告就被告”原则的深刻影响。民事诉讼中“原告就被告”原则在民事诉讼中有如下优点：“利于保护被告的合法权益；利于抑制原告滥诉；便利被告应诉；利于证据收集；利于裁判的执行。”[3]行政诉讼中地域管辖对民事诉讼“原告就被告”原则的袭用无异于东施效颦，这是因为：1.行政诉讼的被告是行政机关或法律、法规授权组织，其拥有便捷的交通工具，通常与法院一样处于交通发达的市镇，“便利被告应诉”在此实属多此一举。更为关键的是，民诉中“便利被告应诉”有其道义基础，即民事诉讼中的原告、被告原本属于平等的民事主体，任何一方都被推定为平等的、不亏欠对方任何东西的法律主体，民诉中原告起诉被告打破了这种平衡，使被告处于莫名的诉讼中，自然要以“原告就被告”的管辖原则加以弥补，恢复原先的平衡。而这种道义基础在行政诉讼并不存在，因为行政主体拥有一定的职权，根据权责一致原则，自然要为其行政行为承担相应的法律后果，这种法律后果，不仅仅是违法行政的不利法律后果，也包括为其实施的行政行为承担一定可预期的诉累。2.民诉“原告就被告原则”中“利于证据收集”这一优点在行政诉讼中也不存在，因为行政诉讼以要求行政主体提供其在行政决定过程中收集到的证据为原则，行诉过程很少再收集证据。3.民诉“原告就被告原则”中“利于强制的执行”这一优点在行政诉讼中也不存在。若原告胜诉，被告拒绝履行判决、裁定的，法院对被告行政机关的强制执行无空间的限制。若被告胜诉，法院对原告的强制执行，按照“原告就被告”原则确定的管辖法院，对于处于异地的原告就无“利于强制的执行”可言。

无法突破行政诉讼的“原告就被告”原则，也就无法真正地将原告置于行政诉讼法权中的基础性地位，不能最大化保护原告的诉讼权利，特别是面对作为被告的强大的行政机关，如果制度的设计不是向原告倾斜，相反却偏向行政机关时，“《行政诉讼法》首要目的是保护原告的利益”就成为一句空话。

（二）改革方针没有突破现行司法体制，难以从根本上有效维系行政审判权的独立行使

行政诉讼制度的公信力来源于人民法院行政审判权的独立公正行使。《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》所确立的提级管辖、交叉管辖等措施之所以效果不佳，主要原因就在于这些局部调整“仍然属于现行的司法体系内的调整，并非治本之策”。就正在推行的相对集中管辖改革而言，本质上同样属于现行司法体制内的微调。以作为集中管辖法院的基层法院为例，如果非集中管辖区的被诉行政机关想要干预集中管辖法院的行政审判活动，只需要通过其所在区县政府并经由集中管辖法院所在地政府出面协调即可，充其量只是干预的环节增多、成本提高而已。相对集中管辖模式从目前各地的试点方案来看，大致存在三种模式：一是集中管辖法院相互之间实行固定对应管辖，如黑龙江省大庆市集中管辖法院龙凤区人民法院和让胡路区人民法院除受理其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件外，还相互管辖对方辖区的案件；二是集中管辖法院既受理其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件，也受理本院自身管辖的案件，如贵州省黔东南州凯里市人民法院和三穗县人民法院；三是集中管辖法院既受理其他基层人民法院管辖的行政诉讼案件，也受理本院自身管辖的案件，如果集中管辖法院认为不宜审理本地行政机关为被告的案件也可报请中级人民法院指定另一集中管辖法院管辖，如山东省枣庄市市中区人民法院和滕州市人民法院[4]。

无论是固定对应管辖模式、自我管辖模式还是另行指定管辖模式，实际上都无法杜绝来自行政机关的干预。固定对应管辖法院之间长期形成的对应管辖关系，双方行政机关容易达成一种规律性的默示的协作，互相帮助对方干预对方的审判活动。自我管辖模式的法院也受理自身管辖的案件，这和实行相对集中管辖模式之前一样，本地案件还是无法摆脱受干预的事实。另行指定管辖模式对于哪些案件应报请中级人民法院指定另一法院指定另一集中管辖法院管辖也无客观标准，不利于实践过程的统一。可见，现有语境下的相对集中管辖模式改革似乎陷入固化的悖论之中，很难逃脱新的行政干预。

（三）改革举措致使多数基层法院行政审判庭陷于休眠状态，动摇了现行行政诉讼法所确定的审级结构

按照《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》的精神要求，非集中管辖法院的行政审判庭将继续保留，但其功能只限于处理非诉行政案件和协助集中管辖法院做好协调处理工作。可以预见的是，随着相对集中管辖改革的推进，基层法院行政审判庭将出现“强者愈强、弱者愈弱”的局面：集中管辖法院将日益发挥行政案件审理主战场作用，非集中管辖法院则因无案可审而更加趋于边缘化境地。尽管相对集中管辖改革的初衷之一是合理配置行政审判司法资源，但其背后的运行逻辑却值得商榷：如果因为某基层法院行政案件数量较少、司法环境欠佳就取消其行政案件管辖权，那么是否可以据此推论由于各级法院行政案件数量都远远少于民事和刑事案件就干脆直接取消其行政审判权呢？事实上，行政案件数量的多寡、司法环境的好坏本身都是相对的、动态发展的，即便同样属于集中管辖法院，彼此之间的受案数量也会存在不均衡现象，甚至还会引起新一轮的集中管辖法院大调整。实行相对集中管辖，将直接导致部分法院审判功能配置的缺失，致使该法院的社会地位和影响力日益下降。《行政诉讼法》第三条规定：“人民法院设行政审判庭，审理行政案件。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条规定：“各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件。”在上述条款没有修改以及“县级以上地方各级人大听取和审查本级人民法院工作报告”的体制安排下，非集中管辖法院将因行政审判功能的萎缩而出现整体审判功能的残缺，现行行政诉讼法所确定的审级结构将因此而改变。从这个意义上来说，行政案件相对集中管辖试点工作将面临形式合法性的危机。

三、相对集中管辖模式存在问题的解决

（一）在未来改革实践更加凸显原告权利在行诉法权结构中的基础性地位

法权是一个用来表述权利权力综合体的概念[5]，行政诉讼中的法权结构自然是指行政诉讼中权利和权力的结构。行政诉讼中的权利，是指公民、法人或者其他组织（即行政决定过程中的行政相对人，行政诉讼过程中的原告）的权利；行政诉讼中的权力，是指人民法院的行政审判权和行政机关在行政决定过程中行使的且在行政诉讼中“余威尚存”的行政权。

在行政诉讼的法权结构中，原告权利应当处于基础性的地位，这是由行政诉讼的目的决定的。行政诉讼是适应现代社会中行政主体一方的不法行政行为侵犯相对人的合法权益、切实保障行政相对人的合法权益而产生和发展起来的，因此可以说保护行政诉讼原告的合法权益是其首要目的，自然要将原告权利处于基础性地位。而从已有的行政诉讼管辖制度的措施来看，并未突显原告权利在行政诉讼法权的基础性地位，如《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第二条规定：“当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权，直接向中级人民法院起诉，中级人民法院应当根据不同情况在7日内分别作出以下处理：第一，指定本辖区其他基层人民法院管辖；第二，决定自己审理；第三，书面告知当事人向有管辖权的基层人民法院起诉。”第三条规定：“当事人向有管辖权的基层人民法院起诉，受诉人民法院在7日内未立案也未作出裁定，当事人向中级人民法院起诉，中级人民法院应当根据不同情况在7日内分别作出以下处理：第一，要求有管辖权的基层人民法院依法处理；第二，指定本辖区其他基层人民法院管辖；第三，决定自己审理。”

从形式上是赋予原告选择管辖的权利，但实质上到底由哪个法院行使管辖权，最终还是由接受当事人申请的中级法院决定的。特别是与《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第七条规定：“对指定管辖裁定有异议的，不适用管辖异议的规定。”结合起来看，更是未将保障行政诉讼原告权利基础性作为基础性地位来保障。

（二）相对集中管辖模式下，最大化扩大行政诉讼选择管辖的适用范围

伴随着上海市第三中级人民法院、北京市第四中级人民法院等跨行政区划人民法院的设立，以及最高人民法院第一、第二巡回法庭的设立，说明在过去的“有限提级管辖”和“异地交叉管辖”模式效果不理想之后，我国已逐渐拉开相对集中管辖模式的序幕。

在不对现行新展开的管辖秩序进行挑战的前提下，要解决如上文提出的诸如无法突破“原告就被告”原则的问题、因无法突破现行司法体制，从而无法维系行政审判权独立行使的问题以及因行政诉讼集中管辖模式的普遍展开使多数基层法院行政审判庭陷于休眠状态的问题等，可以考虑通过以下措施来解决。

1.设立集中管辖法院之后，非集中管辖法院的受案范围仍与原先完全保持一致，而不是“主要负责非诉行政执行案件等有关工作，同时协助、配合集中管辖法院做好本地区行政案件的协调、处理工作”，若不如此，可以预见的是，随着相对集中管辖改革的推进，基层法院行政审判庭将出现“强者愈强、弱者愈弱”的局面：集中管辖法院将日益发挥行政案件审理主战场作用，非集中管辖法院则因无案可审而更加趋于边缘化境地[6]。在保留非集中管辖法院原有受案范围前提下，同时赋予原告选择管辖的权利，即原告既可以向被告所在地法院起诉，也可以选择向集中管辖法院起诉，完全由其自主选择。这样既可以保证每个普通行政案件（不管级别管辖上其是基层人民法院管辖的案件，还是中级人民法院管辖的案件），至少同时有两个人民法院有管辖权——被告所在地人民法院、高级人民法院确定的有权跨行政区域管辖的人民法院。当然，经过复议的案件甚至有多个法院有管辖权。这样既一方面可以突破行政诉讼中“原告就被告”原则，让原告自主选择管辖法院，扩大原告的诉讼权利，恢复原告权利在行政诉讼法权结构中的基础性地位，有利于案件争议的彻底解决，另一方面也可以避免多数基层法院行政审判庭陷于休眠状态。相比过去，可以较好地突破地方保护主义和行政权干涉法院行政审判权，从根本上有效维系行政审判权的独立行使，受中国历史传统因素的影响，原告总是容易形成固执的看法，认为我国的行政诉讼制度仍是“官官相护”的机制，即使法院的审判是公正的，原告的心理认同度往往不高，在赋予原告选择管辖的权利后，如果原告信任被告所在地人民法院，可以就近起诉，减少诉累，符合起诉便宜主义；如果对被告所在地人民法院狐疑，则可向有权跨行政区域管辖第一审行政案件的人民法院起诉，“以诉累换公正”。

实际上，新《行政诉讼法》第十八条第2款具有扩大选择管辖的适用范围的内在品质，同时又能契合法条语义上的“人民法院跨行政区域管辖行政案件”的要求[7]。为实现上述措施，只需出台新的司法解释，保留非集中管辖法院的原有职权，并将内涵于新《行政诉讼法》第十八条第2款的选择管辖权外化出来。如不把新《行政诉讼法》第十八条第2款当作选择管辖的依据，新《行政诉讼法》关于可选择管辖法院的范围只有第十八条第1款、第十九条、第二十一条，将使原告选择管辖权依旧非常狭窄。

四、结语

我国新近正在推行的跨行政区域管辖诉讼模式——相对集中管辖模式，虽存在诸如无法突破行政诉讼的“原告就被告”原则、改革方针没有突破现行司法体制，难以从根本上有效维系行政审判权的独立行使、改革举措致使多数基层法院行政审判庭陷于休眠状态，动摇现行行政诉讼法所确定的审级结构等问题，但可通过在未来改革实践中突显原告权利在行诉法权结构中的基础性地位、在相对集中管辖模式下，最大化扩大行政诉讼选择管辖的适用范围等途径来解决相对集中管辖模式在司法实践中遇到的问题。

本期插图均为汪洋国画作品

党的十八大报告明确指出：“要进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权和监察权”。回顾近十年，最高人民法院为实现社会公平正义，不断推动行政审判制度的改革。在行政管辖方面，从最初的“原告就被告”原则，到2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释〉》第八条中将“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不宜审理的行政案件”明确规定为重大复杂的案件实行有限提级管辖的方式，再到浙江台州实施的异地交叉管辖。这些积极的关于行政案件改革的探索和努力都具有一定的历史意义，并取得较好的司法实践效果。我们相信随着时间的推移，行政诉讼相对集中管辖制度会越来越完善和健全。●