工商资本参与农地经营的投机行为类型及其有效抑制

摘 要：目前工商资本参与农地经营的参照体系缺失，导致土地交易与各种投机行为频现。本文梳理了相关文献，并总结出投机行为的类型。为有效抑制工商资本参与农地经营的投机行为，应积极构建第三方监督下工商资本“资质审查-项目监管”的管制主线，严格限制工商资本的准入关；加快推进工商资本大规模租赁农地的风险保障金制度，规避农民流转土地后的风险。

关键词：工商资本；农地经营；投机类型；有效抑制

基金项目：本文系2016年教育部人文社会科学项目“工商资本投资农业的风险防范机制研究”（项目编号：16XJC790007）

1 问题的提出

相比之前工商资本进入种植业产前、产后良种、加工、销售以及规模化养殖业等，目前工商资本参与农地经营，则是通过流转农民土地承包经营权，以圈地为特征直接进入到种植业的产中环节。近几年，工商资本参与农地经营的来源、途径和方式都发生了新的变化，但尚无全国性的调查数据，因而参照体系缺失导致各种投机性问题和风险也在不断加大。当前，农地流转中存在着农地“非农化”、良田“非粮化”、工商企业跑马“圈地”、套取国家农业补贴和优惠，这种模式下的工商资本参与农地经营存在着重大隐患。习近平总书记指出：“在农村土地制度改革试点中要把好关，不能让一些人以改革之名行占用耕地之实。特别要防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题。”因此，对工商资本参与农地经营中的投机行为进行剖析，分析其原因及可能带来的影响，提出有效抑制投机行为的对策建议，对于充分发挥新型经营主体中资本的生产要素功能，保障农户的基本权益、促进乡村振兴战略的实施，具有重要的意义。

2 工商资本参与农地经营中的投机行为类型

2.1 土地投机型：工商资本低成本拿地，新一轮圈地运动初现

按照我国《农村土地承包法》的规定：“只要取得原承包方同意，受让方就可将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转。”目前，工商资本和现代农业还处于初步融合阶段，工商资本参与农地经营的参照体系尚未建立，国家政策也倾向于原则性指导。土地的金融属性，让其具备了升值空间和预期收益，因此给觊觎土地已久工商资本提供了可乘之机。由于农村土地流转规范性不足，以赚取土地差价的土地中介人不断增加。同时还存在以创建“空心合作社”的名义变相圈地。这类合作社外在有正规名称，但内部管理制度、财务制度等都不存在或者不健全。民间存在着很多这种模式的合作社，他们的存在只是一个形式，没有实际的合作社成员进行真正运作。目前，广西实践中，工商资本大量“圈地囤地”却不直接开发。工商资本以具备资质与开发能力的假象，一次跟农民签约多亩农地。实际运行中，工商资本并非真正进行农地开发，而是发出邀请转包或分包。工商资本待价而沽，从中套取国家支农补贴、赚取土地转包差价。如若转包不了，则就选择撂荒伺机而动。新一轮圈地运动的表现十分

明显。

2.2 假扶贫投机型：工商资本承包经营贫困村集体经济或产业示范园，经营权与收益权错位

政府投入大量资金扶持农村尤其是贫困村集体经济和产业发展。通过经营农业示范园区，扶持新型产业业态；通过发展农村集体经济，壮大农民集体资产。实践中，大笔政策资金投入建立起来的园区很多被外来资本承包经营。他们打着“扶贫”的旗号，租期长达几年甚至十几年以上。外来资本长时间、大规模主导着产业园区，导致产业园区经营主体错位。此外利益分配不均衡，各地利益分配差异极大。大部分增值收益被外来资本获得，贫困村农户几乎没有任何话语权，只获取国家规定的固定收益。这无异于用财政资金给工商资本做“嫁衣”，扭曲了政府的本意，颠倒了经营主体与收益主体。

2.3 产业链投机型：工商资本蚕食全产业链，农户自我积累与自我发展能力弱化

目前尚无全国性的工商资本投资农业的分布数据，但从个别省市的调查统计来看，直接参与农业生产的工商资本已经较为庞大。与传统的资本投资农业的领域分布相比，目前大规模资本进入农业领域，几乎占据了农业生产的全部链条。若单纯论农户与市场对接，则必然产生高额的外生交易费用。从个案和具体时间段观察，工商资本主导的农产品商业化可能有利于农民增收。但在“资本-政府-农户”的利益链条中，农户处于谈判的弱势地位，不具备与大资本公平谈判的能力，无力通过合理价格赢得自身利润。这将不断弱化小农从农业全产业链获取利润的能力，导致小农对于资本的依赖性不断增大，农户后续自我发展动力与能力不足，不利于农业深层问题的解决。

3 有效抑制工商资本参与农地经营投机行为的策略

3.1 构建严格的工商资本“资质审查-项目监管”准入制度

《农村土地承包法》第三十三条规定：“受让方须有农业经营能力”。首先应对农村资源价值和开发风险做专业评估，然后对资本方的履约能力进行有效认定，对履约过程中可能出现的不确定性做出明确的预判和约定。经基层政府审查，具备从事农业生产基本条件、生产经营能力和风险意识的工商资本，予以准入；在符合农业经营资质的工商资本中，要重点对参与农地经营的项目进行审核。我国现行《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地不得出让、转让、出租用于非农业建设”。工商资本必须参与和农业相关的经营项目，农地必须以农业生产为导向。笔者建议，在工商资本参与农地经营的项目审核中，首先审核是否符合当地产业规划与产业政策，其次关注是否有利于农业安全和生态环境保护。在具体操作规程上，可以由基层政府筛选符合条件的农业投资项目，以市场化的方式由工商资本招标对接，继而从源头控制项目风险。

3.2 优化工商资本大规模租赁农地的风险保障金制度

在土地流转较大地区，为了防范工商资本租赁农地带来的风险，通过政府补助、流入方缴纳等方式，向受让方收取一定额度的保障金，以确保土地转出方的利益。實践中，多地已经开始实施工商资本租赁农地后的风险保障金制度，但如何根据新问题进一步优化则成为新的课题。笔者尝试着做了以下思考：1）制度设计及运行优化：应在传统的风险保障金设计上，创新建立土地流转风险补助金和村级风险保障金。土地流转风险补助金由市、镇两级财政按上年新增土地流转面积每亩以一定标准提取；村级风险保障金可以由市镇两级财政土地流转风险补助金、村级土地流转风险准备金和业主土地流转保证金组成。这样既可以降低土地流转风险，同时可以通过强制性投入形成沉没成本，约束企业经营行为；2）退出机制优化：目前农地普遍已经确权颁证，按照“四至清晰”的鱼鳞图确定了每个农户的地块位置。工商资本参与农地经营，改变了农地产权证上的地块位置与形态。企业若确因困难而无力存续经营，政府应及时启动风险保障金支付农民地租，避免大规模、群体性社会矛盾的产生。

参考文献

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[2]刘良恒，王建，覃星星，孙晓辉.“下乡资本”跑马圈地“烂尾”频出[N].经济参考报，2018-1-30（A05）.

[3]贾晋.警惕乡村振兴战略推进的五种错误倾向[Z].粟者智库，2018-5-9.

[4]张琴.农业园变别墅区：开发商与不守纪干部结成利益联盟[N].《瞭望》新闻周刊，2013-4-1.

作者简介

张尊帅（1985-），男，汉族，江苏徐州人，讲师，经济学博士，成都大学商学院，主要研究方向：农业经济学。