江苏省沿海防护林体系建设现状及对策建议

施忠华　倪健忠　郑刚

摘要：文章分析了江苏省一期和二期沿海防护林体系建设情况，从策应沿海开发战略、保护区域生态环境、改善农业生产条件、提高海堤安全系数、提高整体绿化水平、促进农村经济发展等角度分析了我省沿海防护林工程建设发挥了重要作用，并针对当前全省沿海防护林建设存在的资源总量偏低、林分质量不高、林种布局不合理、管护不到位等问题，从建设重点、配套政策、造林方式、机制创新、科技支撑和监督管理等角度提出了相关对策建议。

关键词：江苏省；沿海防护林；现状；存在问题；对策建议

江苏沿海地区位于我国沿海、陇海兰新线和长江交汇区，包括南通、连云港和盐城三市，土地总面积3.05万平方公里，海岸线长954公里。该地区是长江三角洲的重要组成部分，区位优势独特，土地后备资源丰富，战略地位重要。然而，江苏沿海地区处于海陆交替地带，气候变化异常，风暴潮、台风、风沙、龙卷风和海煞等自然灾害频繁，给经济社会发展及人民生命财产造成极大损失。江苏省沿海防护林体系是江苏沿海大开发生态建设的重要内容，是江苏防灾减灾体系的重要组成部分，是江苏沿海林业抢抓新机遇、谋求新发展、再创辉煌的战略举措。加强江苏沿海防护林体系建设对改善沿海生态环境，维护沿海地区生活、生产和生态安全，优化人居环境，建设“环境美”新江苏具有重大意义[1]。

一、沿海防护林体系建设取得显著成效

建国以来，我省沿海防护林建设从无到有，从小到大，取得了显著成绩。“九五”以来，江苏省委、省政府提出了沿海防护林体系建设工程，全省大规模全面开展沿海防护林体系建设，先后进行了一期和二期工程建设。2003年江苏省委、省政府做出绿色江苏建设决定，明确了以建立江河湖海生态防护林和绿色通道为框架，以森林公园、自然保护区为嵌点，以江海河湖生态防护林、丘陵岗地森林植被恢复、绿色通道、城市森林、野生动植物资源与湿地保护为五项林业生态工程，江苏省沿海防护林体系建设步入快速发展的新阶段。

（一）一期防护林体系建设情况

1991-2000年，江苏沿海防护林体系一期工程建设共计完成人工造林6.72万公顷，其中营造防护林4.21万公顷，用材林0.69万公顷，经济林1.81万公顷，竹林0.02万公顷；封山育林0.17万公顷；低产低效林改造0.88万公顷；中幼林抚育5.27万公顷。据不完全统计，一期工程建设总计完成投资29250万元，其中国家投资完成1140万元，地方配套完成3890万元，群众投资、投劳折资24220万元。

（二）二期防护林体系建设情况

2001年，江苏相继开展了沿海防护林体系二期工程建设，运用生态经济学理论，以林业分类经营思想为指导，以建設沿海高效生态林业为目标，强化科技支撑，扩大森林资源总量，突出森林资源保护，优化林种树种结构，构筑全省布局合理、结构优化、功能齐全、高质高效的沿海防护林体系。2001-2005年，共计完成造林10.5万公顷，新建、更新和完善农田林网97.3万公顷，完成沿海基干林带1080公里造林0.87万公顷、低效林改造0.67万公顷，四旁植树2.6亿多株。

2005年，根据国家林业局《省级沿海防护林体系建设工程规划修订指导意见》的有关通知精神，江苏省林业局大幅修编了《江苏省沿海防护林体系二期建设工程规划》，编制了《江苏省沿海防护林体系建设工程规划》。该规划以2005年为基期，2006年-2015年为规划期，提出了在江苏省沿海地区实施大中型河堤水土保持林基地建设、千里海堤基干林带建设、高标准农田林网建设、丘陵岗地森林植被恢复、沿海百万亩高效生态防护林建设、城乡一体绿化和低产林改造及森林抚育等七大工程，规划新造林总面积21.79万公顷，其中人工造林面积21.05万公顷，封山育林面积0.73万公顷，建设农田林网折算成片林面积1.67万公顷，建设绿色通道总长度26322公里，城市绿化植树3085万株，村庄绿化植树21874万株，森林抚育面积9.02万公顷，低产林改造面积4.98万公顷。

江苏省2005年第七次森林资源调查成果显示：沿海三市森林覆盖面积24.76万公顷，其中：有林地面积18.12万公顷，特灌林地面积6.64万公顷，森林覆盖率为8.12%。

2015年全省覆盖率监测结果显示：沿海三市森林覆盖面积52.56万公顷，其中：有林地面积45.17万公顷，特灌林地面积7.39万公顷，森林覆盖率已由2005年的8.12%，提高到2015年的17.24%，2005-2015年期间，新增森林面积27.80万公顷，沿海防护林建设取得了显著成绩。

二、沿海防护林建设发挥了重要作用

江苏省沿海防护林工程的建设，已在江苏沿海初步形成了一个多林种、多树种、多层次、多功能的综合防护林体系，构筑了千里海疆绿色屏障。

（一）策应沿海大开发战略，保护区域生态环境。2009年6月，国务院常务会议审议并原则通过《江苏沿海地区发展规划》，正式将江苏沿海发展正式提升为国家战略。该规划明确要求划定重要生态区，加强生物多样性的保护，并加快92个重要生态功能区建设，构建“四纵五横”的生态廊道，维护生态平衡稳定，确保地区生态安全。江苏省沿海防护林体系建设工程通过基干林带、大中型河堤防护林、高标准农田防护林网、沿海百万亩高效防护林、丘陵岗地森林植被、城乡一体绿化、自然保护区和湿地等体系化和标准化建设，将为江苏沿海开发筑牢点线面结合的绿色生态安全屏障。

（二）改善农业生产条件，保障农业稳产增产。沿海地区气候变化无常，水循环剧烈，较易发生灾害性天气。森林具有防风固沙、降低风速、提高湿度、调节气温的功能，对减轻我省沿海地区自然灾害侵袭，保障农业稳产高产具有不可替代的作用。

（三）增强海堤生物安全防护效能，提升海堤安全系数。海堤是沿海地区防御海啸和台风等风暴潮的重要屏障。利用森林植被的固土护堤和防止水土流失等功能，通过在海堤上构建基干林带，能够增强对河堤、海堤和水利工程的生物安全防护效能，提升海堤安全等级。

（四）加快绿化造林进程，提高整体绿化水平。海防林体系建设工程是国家林业生态重点工程，能够充分发挥其示范辐射作用，带动城乡绿化一体化，推动全省造林绿化向高质量、高层次方向发展。

（五）改善投资环境，提高社会效益。沿海防护林工程建设是对外开放的绿色窗口，建设绿色屏障是发展沿海平原地区经济的保障。截止2015年，江苏沿海区域已经建立2个国家森林公园和2个国家级自然保护区，形成了江苏东部沿海以野生动植物及湿地保护为主的森林生态旅游带，大大改善了投资环境，吸引更多外商来投资开发，进一步促进了沿海经济的发展和繁荣。

（六）拓宽致富门路，促进农村经济的发展。各地在建设沿海防护林过程中，在发挥森林生态效益的前提下，丰富建设内涵，挖掘建设工程的内在经济潜能，优化林种、树种结构，大力发展意杨、优质梨果、银杏等经济效益好的树种，取得了明显的经济效益。

沿海防护林工程的建设，在江苏沿海初步形成了多树种、多林种和多功能的综合防护林体系，使得江苏沿海区域的森林资源总量快速增加，森林生态效益日益显著，形成了独有特色的滨海森林生态景观，为江苏沿海地区经济可持续健康发展创造了优越条件，构建了江苏沿海人民安居乐业的生态绿色家园。

三、存在问题

（一）资源总量不足，林分质量不高。《全国沿海防护林体系建设工程规划（2006-2015年）》明确到2015年，全国沿海地区森林覆盖率和林木覆盖率分别要达到37.3%和37.8%，基干林带达标率为92.3%，造林成活率要到85%以上，造林保存率达到90%以上，村屯绿化率达到90.0%，农田林网控制率达到85.0%，实现社会经济的可持续发展，率先在沿海地区实现林业现代化。我省沿海防护林建设历经20多年，沿海三市森林覆盖率虽达到了2015年的17.24%，仍低于全国平均水平。通过我省2010年第八次森林资源清查和2015年第九次森林资源清查沿海三市样地数据统计对比，由于杨树用材林大幅度减少等原因，沿海三市乔木林单位面积蓄积量由2010年的44.80立方米/公顷下降至2015年的42.49立方米/公顷，而同期全省乔木林单位面积蓄积量由2010年的51.69立方米/公顷增加至2015年的55.57立方米/公顷，远低于全省平均水平及变化趋势。海岸基干林带虽已基本合拢，但还存在森林资源分布不均、造林树种仍以杨树为主（2009年全省森林资源规划设计调查结果显示，杨树面积占乔木林面积的75.82%），造林模式单调，混交比例小，林种树种结构及布局不合理，标准不高、低产低效，科技含量不高等现象，进而引发抗病虫能力差，防护效能低，防御各种自然灾害能力较弱的问题。另外，《江苏省土地利用总体规划（2006-2020年）》中，认定的江苏沿海地区2005年现状林地面积仅为49444公顷，仅占沿海地区国土总面积的1.62%；2010年规划林地面积70376公顷，占2.31%；2020年规划林地面积115857公顷，占3.80%，其规划林地目标与江苏沿海地区生态建设实际要求相差悬殊。

（二）服务体系不健全，管护执法不到位。沿海地区林业机构不健全，大多数乡镇没有专门的林业机构，人员编制、经费安排和科技支撑等方面没有得到很好落实。林业科技推广手段还比较落后，新品种、新技术的引进及推广步伐不快，成果转化率较低。沿海防护林建设没有统一管理机构，给查处盗伐、滥伐、毁林等违法行为带来了一定难度，弱化了管护力度。

（三）政策支持不够，林业用地困难重重。一期海防林的基干林带基本上是海堤内侧、河道两侧的农用地，海防林工程的启动和实施虽是政府发展社会公益事业的重大举措，但与其他种植业相比优势不明显。由于受经济利益的驱动，退林还耕现象时有发生，因此，迫切需要界定海防林用地，依靠强有力的政府行为去组织、推动和管理海防林体系建设，确保海防林地位和作用，从根本上解决发展海防林用地问题，从政策层面上保证海防林建设用地的合法地位。

（四）开发利用过度，部门协调不够。在沿海滩涂綜合开发利用过程中，林业的比重偏低，存在短期行为，只顾眼前利益，不顾长远利益。有些地方片面强调经济效益，忽视生态防护效益，甚至在入海河道的风口上种植梨、桃等果树经济林。且现有体制不顺，事权不清，责任不明，林业、水利、交通、农业等相关部门协调不够，在造林投资、后期管理、森林采伐等环节存在分歧甚至纠纷。

（五）资金投入不足，调控体系尚未建立。由于国家财政投入资金不足，地方财政筹集力度有限，加之海防林不能单纯作为商品林经营，因此，要保障其防护效益充分发挥、规划得以充分落实，需要有特定的生态林补偿政策予以支撑，使土地拥有者得到适当补偿。

四、对策建议

（一）强化工程建设，保障沿海开发

江苏省沿海防护林体系建设工程要策应江苏沿海大开发战略，以体制创新、机制创新和科技创新为动力，加强区域生态环境共同建设，以基干林带建设、滨海湿地保护、农田林网发展、城乡绿化建设为重点，在现有沿海防护林体系基础上，以重要生态功能保护区和海堤公路、河流湿地为主，加大新海堤、老海堤、沿海高速和通榆河的“四纵”生态廊道，以及石梁河水库—新沭河—临洪河口、黄河故道、苏北灌溉总渠、新洋港—大纵湖、长江口北支的“五横”生态廊道的建设，构建“四纵五横”的生态廊道网络，维护沿海地区生态系统稳定，确保区域生态安全。同时，在城镇及产业密集区周围构建开敞式绿色生态空间，在交通主干道两侧构建防护隔离林带，在临港产业园区周边构建生态隔离区，力争建成资源总量丰富、林种布局合理、生态功能完备、树种结构稳定、林分优质高效的沿海防护林体系。

（二）完善配套政策，确保建设成效

1.明确用地政策。统筹规划沿海建设用地，严格按照国家相关规定划定沿海国家特保林带范围，界定重要生态功能区范围，规划永久性绿色开敞空间，正确处理沿海防护林体系建设与基本农田保护、滩涂开发及其他建设的关系，规定沿海防护林体系建设工程与国家其他工程一样批准用地指标，保证项目能落实到地块，从根本上解决发展海防林建设用地问题。坚决实行退耕还林、退渔还林，规定新固垦土地中必须有20%以上为生态用地，用于沿海防护林体系建设，海堤、入海河道两侧各50米范围用于林带建设。

2.完善相關经济政策。建立稳定的投资渠道，形成可持续发展的运行机制；探索沿海防护林生态补偿机制[2][3]，加大生态公益林补偿力度，努力实现森林生态补偿的法制化和规范化，把分类经营的指导思想落到实处，推进沿海防护林体系的可持续利用发展。

3.调整林业管理政策。按照“放宽商品林，严管公益林”的指导思想，不断完善林木采伐和林地管理，实行分类经营。同时，按照林地保护利用规划的要求，加强沿海基干林带即沿海国家特殊保护林带林地“一张图”建设，加强小班档案管理，建立图形图像属性数据库，开展年度变更调查[4]，明确沿海特殊保护林带管理实施办法，明晰职责，规范管理，促进沿海特保林建设。

（三）加强绿化造林工作，充分挖掘造林潜力

江苏沿海滩涂现有面积68.73万公顷，是江苏今后一个时期造林绿化的潜力所在。“十三五”期间，要加强沿海生态防护林带的建设，进一步发挥林业在江苏沿海开发国家战略中的重要作用；要建设和完善沿海防护林基干林带，加强盐碱地造林示范、经济开发区绿化，提高林木覆盖率，提升沿海防护林生态功能。在当前造林难度增加，造林成本大幅上升的形势下，必须制定切实可行的海防林造林计划，加大政策、资金扶持力度，全面提升海防林造林标准和补助标准；要与彩色化、珍贵化、效益化相结合，选择珍贵乡土树种、优良品种和合理营造林方式，做到林业三大效益相统一；要制定专门针对海防林造林质量管理办法，加大监管力度，严格造林各个环节质量管理，确保造林质量，提高海防林造林成效。

（四）继续加快林种树种结构调整，完善和提升森林生态体系

沿海三市森林树种较为单一、结构较简单，森林生态功能相对薄弱的基本格局尚未明显改变，森林林分质量不高，森林生态防护单位效能偏低。因此，在主要造林树种选择上要重点考虑适应性强、生长期长的乡土树种，逐步优化树种结构，增强树种丰富度，优化龄组结构，加大混交林营造比例，不断提高沿海防护林的生态效益。

（五）突出机制创新，激发内在活力

近年来随着国土自然禀赋和市场经济因素约束进一步趋紧，沿海乃至全省森林资源增长进入波动调整阶段，沿海造林绿化的重点将逐渐转移到立地条件差、地点较分散、组织发动难的地块，势必大大增加造林绿化成本。因此，要充分挖掘造林绿化潜力，进一步创新体制和机制，把沿海防护林工程及配套林业基础设施建设纳入各级政府财政预算内投资计划，建立稳定的生态效益补偿机制，确保沿海林业建设的投入。与此同时，要理顺林和地的隶属关系，栽和管的紧密关系，投入与收益的分配关系；要广泛吸纳社会资金，发展非公有制林业，严格保护林权所有者的权益；要推进林木、森林和林地使用权流转，规范流转程序，加强流转管理，推动沿海防护林体系建设健康快速发展；要吸引各种社会主体参与，全面提高沿海防扩林体系建设成效。

（六）强化科技支撑，健全服务体系

要加快沿海防护林体系建设工程关键性技术研究，充分发挥林业科技机构和科技人员的力量，重点突破抗风耐盐等抗逆性树种育种及选择、困难立地造林、林农复合经营、重大病虫害防治、林火管理和控制、数字林业建设等技术问题，提高科技贡献率；要制订切实可行的科技实施方案，开展多种形式的林业技术培训，培养基层林业技术骨干，提升防护林工程建设质量和管理水平；要加强基层林业机构和林业专业队伍建设，推广站场合一等基层林业管理模式，强化森林资源管理，充分发挥各项工作职责，推进沿海防护林体系快速健康发展，着力加强海防林的管理工作。

（七）切实加强领导，落实目标责任[5]

一要切实加强组织领导。各级政府是沿海防护林工程建设的工作和责任主体，必须依靠强有力的政府行为去组织、推动和管理沿海防护林建设工程，推行海防林建设任期目标责任制，实行年度目标管理考核，落实各项检查和考核，建立年度奖惩机制；要实行工程项目法人负责制、项目工程设计和施工招投标制以及工程施工监理制；要建立重大毁林案件、违规使用项目资金和项目工程质量事故责任追究制。

二要精心组织部署。在工程实施中，各级政府和部门要从战略高度出发，把海防林建设工程作为带动造林绿化事业的龙头工程，作为改善农业生态环境，增强农业发展后劲的基础工程和帮助农民致富奔小康的骨干工程。

三要实行部门绿化责任制。协调各行业各部门关系，有效整合海防护林建设的各种资源，组织协调好林业、交通、水利、建设、农垦等各部门、各方面力量，抓好落实，搞好责任范围内的造林绿化工作。

（八）全程监控管理，立法依法治林

在工程建设中，要认真执行有关工程建设标准，严格监督管理，强化管理，对资金使用全过程实施监控，坚持先调查后规划，先设计后施工，先试点后推开和先落实责任后栽树，并要重栽树重管理，切实保证海防林造林的成活率和合格率。同时，要建立健全法律规范，把沿海防护林建设纳入法制化轨道；要界定海防林地位，保证沿海林业用地，为沿海防护林体系建设提供强有有力的法律保障；要坚持确保农民得实惠、生态受保护两条基本准则，逐步实现“林有其主，主有其权，权有其责，责有其利”；要加大执法力度，依法查处破坏海防林资源违法犯罪案件，严厉打击乱砍滥伐林木、乱垦滥占林地等违法行为，巩固沿海防护林体系建设成果。

参考文献：

[1]刘斌，王学东.江苏省沿海国家特殊保护林带现状与发展对策[J].江苏林业科技，2000，27 （1）：55-58.

[2]陈大胜，孙方弢.构建江苏沿海防护林补偿制度初探[J].山西农业大学学报（社会科学版），2010，9 （5）：556-560.

[3]朱凤琴，齐新.我国森林生态效益补偿制度的完善与创新[J].林业经济，2009 （10）14-17

[4]黄众，郑刚.推进林地年度变更调查 提升林地动态监测水平[J].江苏林业科技，2013，40 （2）：29-31.

[5]吴希从.南通市沿海防护林体系建设成效与发展对策[J].防护林科技，2016 （6）：71-72.