公共危机治理中的社会动员问题研究

[摘 要] 加强社会动员机制建设，广泛动员社会力量参与公共危机治理是提升公共危机治理能力的必然要求。近年来，我国在社会动员方面有了很大的进步，但总体来看，我国公共危机社会动员机制还不够健全，社会力量参与危机治理的总体水平仍然不高。加强公共危机能力建设，需要进一步完善社会动员机制建设，充分发挥社会力量在公共危机治理中的重要作用。

[关键词] 公共危机治理；社会动员；参与

当前，我国正处于经济社会的转型期，随着改革不断深入，各种风险和不确定性因素在增多，由此导致的各类公共危机事件发生概率在增大，如果不及时进行治理，将不利于社会和谐稳定。建立健全公共危机治理体制机制，提高危机治理能力是有效预防和处置公共危机事件，保障公共安全的迫切需要，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。包括企事业单位，社会组织，以及社会公众在内的各种社会力量是公共危机治理的重要主体，在公共危机治理中具有重要作用。建立健全社会动员机制，广泛动员社会力量参与公共危机治理不仅可以在很大程度上预防和降低公共危机事件发生频率，还可以弥补政府危机治理能力的不足，协同政府有效治理公共危机。

1公共危机治理中动员社会力量参与的必要性和重要性

1.1动员社会力量参与公共危机治理是推进社会治理现代化的必然要求

推进社会治理现代化的重要目标是实现善治。善治就是使公共利益最大化的公共治理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。[1]其基本理念就是多元、合作和互动。作为社会治理重要内容的公共危机治理是一个个复杂的、系统的社会公共工程，对其有效治理需要最大可能地动员各种社会力量的参与，形成政府主导下的公共危机多元主体共同治理体制，这也是新时代打造共建共治共享的社会治理格局，推进社会治理现代化的必然要求。

1.2动员社会力量参与公共危机治理是弥补政府危机治理能力不足的重要力量

公共危机尤其是重大公共危机事件发生时，通常会造成重大人员伤亡和重大财产损失，且每一重大公共危机事件都具有复合型、不确定性和处置的紧迫性等特点。基于这样的特点，作为公共危机处置主导力量的政府由于自身资源调度能力是有限的，在一定时期内能够投入的人力、物力和财力也有一定限制，因此，任何政府在重大公共危机处置中都有可能会出现能力不足的问题，如果单纯依赖政府往往会影响公共危机治理效率。面对这一问题，最好的解决途径就是广泛动员社会力量，通过政府与企事业单位、社会组织以及社会公众等多元主体间的相互协作来共同治理。

1.3动员社会力量参与公共危机治理是消解重大公共危机事件可能产生的社会恐慌的有效途径

公共危机事件的发生会对人们的正常生活和社会正常秩序产生巨大冲击，特别是在导致重大人员伤亡和财产损失时，会使人的心里产生阴影，对政府产生不信任感，认为生存无望，从而一些小的公共危機事件都足以引发严重社会动乱，这些都不利于社会的和谐稳定发展。社会公众参与是社会的安全阀，亨廷顿认为，通过立法渠道加以组织和安排起来的“参与社会”，能够消解政府与民众的对立，从而保证社会稳定。[2]在公共危机治理中广泛动员社会力量参与可以使社会公众及时了解事件真相，消除疑虑与紧张，从而可以有效消解重大公共危机事件可能产生的社会恐慌，有利于保持社会和谐稳定。

2 当前我国公共危机治理中的社会动员存在的主要问题

动员各种社会力量参与公共危机治理是辅助政府治理公共危机的有力手段。近年来，我国在社会动员方面有了很大的进步，但总体来看社会动员机制还不够健全，社会力量参与危机治理的总体水平仍然不高。

2.1社会动员方式相对单一落后

长期以来，我国在公共危机治理中习惯于运用一种“突击式”的政治动员方式，带有明显的自上而下的命令主义特征，虽然在一定时期内表现出较高的效率，但随着经济社会的发展和群众思想意识的转变，这种动员方式存在诸多问题。不仅容易产生“危机压倒一切、公共危机治理不计代价”的片面认识，经常为应急而中止社会常态运行，公共危机治理的灵活性不够；而且公众的接受、认可程度会越来越低，社会和公众对政治动员变得越来越麻木，动员的效率会不断递减。

2.2社会动员科学性针对性不强

社会动员的科学性针对性不强，一直以来是我国社会动员机制存在的一个重要问题，表现为过度强调动员的程度和速度，有时忽视了动员水平是否与灾害应对实际需要相匹配。一旦出现这种状况不仅带来公共危机治理中公共事务和社会工作过于繁杂，超出必要的需求，而且过度应急反应可能给灾害救援带来的负面影响，甚至顾及不到灾区客观需要水平的过度资源投入也会给灾区社会长期健康发展带来不利影响。

2.3存在“重动员、轻协调”现象

政府针对被动员起来的社会力量进行协调与管理的能力不足。尤其在灾害危机事件发生后，社会力量被迅速动员，有关部门、企业事业单位、社会组织带动大量的人力、财力、物力、技术资源迅速向灾区集结，但组织指挥系统对灾区社会需求评估滞后，信息传递渠道不畅，对社会动员所带来的资源协调往往出现困境，有时表现为混乱无序，有的自发社会应急参与还会给救灾工作带来诸多阻滞影响。

2.4公众参与危机治理的意识缺乏

一方面由于受文化习俗、经济水平和危机教育水平等影响，我国社会公众长期以来在主观思想上公共安全意识淡薄，危机治理的参与意识不强，在危机事件发生时，部分公众仍习惯于把自身定位为政府救援的对象，缺乏主动参与意识，自觉性不高，在公共危机事件应对上存在等、靠、要思想。另一方面由于缺乏相关的培训和教育，社会公众普遍缺乏实际的应急技能和知识，应急能力低下。由此带来社会公众参与公共危机治理互救、自救的主动性和能力都不强，社会动员的响应程序低。

2.5志愿者服务动力和能力不足

限于志愿者组织的发展水平和政府组织引导的缺失，在公共危机治理社会动员方面面临着志愿者服务动力能力不足问题。一方面，合格的志愿者严重不足，满足不了应急需求，自发参与者人员构成和综合素质参差不齐，专业技术和工作经验低下。另一方面，有限的志愿者组织也未能充分有效地组织起来，应急志愿者之间、志愿服务组织之间缺乏沟通与协调，在应急志愿服务活动中分工不明确，缺少配合、效率不高。很多时候到场志愿者的安全得不到有效保障，独自行为未能受到必要约束。

3公共危机治理社会动员问题的原因分析

3.1政府对社会动员的重视不够，认识不统一

首先在危机治理理念和总体设计上，我国公共危机治理体系中对政府与社会之间的关系就缺乏明晰认知，公共危机治理中的“无限政府”理念支配着公共危机治理实践，以政府为主导的公共危机治理体系成为应对各类灾害危机的核心力量。在具体工作中，部分地方和部门把“政府主导”变成了“政府包揽”，认为社会组织或志愿者参加突发事件应对作用不大，可有可无、无关紧要；还有的认为社会力量参与只能是“帮倒忙”和“添乱”；有的甚至对社会参与存有防范心理，有时主动来了也拒之门外。

3.2法律规定不明确，制度和机制不健全

目前，我国关于公共危机治理的法律制度还不够完善，关于社会力量有序参与公共危机治理，在已经出台实施的一系列法律文件中，尚缺乏比较明确的法律规定。法律缺失使得社会力量的有序参与难以得到保证，也对其参与的热情和信心产生较大影响。对于社会公众自发地参与，正式应急体系与非正式应急力量之间的协调模式依然存在体制建设缺失，沟通与互动渠道十分有限，协调与联合行动依然存在较多困境。比如，在2008年汶川地震、2010年玉树地震等几次重大自然灾害应对中，社会力量虽然做出了一定贡献，但由于缺乏相关法律保障和制度规范，社会力量参与的组织性有序性严重欠缺，不仅影响了救灾效果，也影响了社会动员的可持续性。

3.3社会力量发展滞后

提高社会力量的公共参与是公共危机治理体系中不可或缺的重要组成部分。近年来，作为重要社会力量的我国志愿者组织，社会组织等尽管有了长足发展，但总体上仍处在发展的初级阶段，由于受思想观念、体制机制、法制政策、监督管理等因素的影响，我国志愿者组织、社会组织等发展较为滞后，这使我国社会力量参与公共危机治理的基础非常薄弱。

3.4科普宣教不到位。

加强应急知识和技能宣传教育，提升社会公共危机应对能力是危机治理中进行社会动员的基础和前提。但在现实中，我国对公共危机事件中公众应急意识和能力的培养训练没有得到充分的重视，在现有的基础教育、高等教育和职业教育中几乎难觅关于危机教育的踪影。由于缺乏政府的价值引导，公众难以自发形成对于危机知识的自我学习能力，也就缺少必要的逃生避险常识和基本的自救与互救能力。

4加强公共危机治理社会动员的对策与思考

4.1转变公共危机治理理念，科学界定政府责任

在公共危机治理上，如何正确认识和处理政府与社会的关系，成为公共危机治理体制建设的关键。去一段时间，政府在公共危机治理的中处于主导地位，其他社会力量参与公共危机治理的空间相对较小，这在一定程度影响了公共危机治理的效率。现代社会的公共危机治理体制应该是超越“政府公共危機治理体制”的全社会力量参与“社会公共危机治理体制”。这种新型全面的公共危机治理体系，应当摒除公共危机治理事务由政府包揽一切的理念，充分认识到政府在公共危机治理中的作用有限性和边界性，通过制定行动规则协调社会力量与政府公共危机治理体系的互动，引导社会力量正确发挥作用，以形成政府与社会共同合作、协同治理的公共危机治理模式。

4.2完善社会参与的相关法律制度

一是加快推动相关立法活动，为社会力量参与公共危机治理工作提供法律支持。比如修改完善《突发事件应对法》，进一步明确社会力量参与应急处置的法律地位、相关工作程序及权利义务等；二是制定完善规范社会组织活动的相关法律法规，用以明确规定社会组织的组织形态、主体条件、权利义务、经费财产、法律责任等，为推动社会组织发展壮大提供更多支持；三是尽快出台《志愿者组织法》等专门性法律法规，使志愿者组织的参与行为制度化、规范化和法治化，对信息共享、沟通协调、功能整合、联合行动等方面做出具体规定，并明确志愿者在应急社会动员中的权责。

4.3积极培育和发展专业化社会组织

一是大力优化社会组织发展的环境。改革完善社会治理体制，加大社会组织扶持发展力度，在税收减免、人才培养、资金扶持、财务管理等方面制定扶持优惠政策，在社会公共事务和提供专业化服务等方面提供发展空间。二是进一步加强志愿者队伍建设，推动全社会形成对志愿服务理念和基本原则的共识，建立健全公众参与志愿服务的平台，发挥志愿服务引导社会成员承担社会责任和实践育人的功能。

4.4建立健全常态化的应急技能和知识宣传教育体系

一是健全基层应急知识科普体系。尽快改变过去局限于纪念日或活动日的“点缀式”科普宣教方法，做到基层社区公共危机治理科普宣教常态化。二是建立应急演练体系，以增强社会公众的应急意识和技能。三是制定系统的公共安全教育培训体系。将应急知识教育培训纳入大、中、小学教学计划，加强对领导干部和公务员的危机治理能力培训。

4.5建立健全应急社会动员的保障体系

一是建立必要的应急救援队伍，形成专兼结合、精干高效的应急救援力量；二是要建立充足的应急救援物资储备和财力资源，加强对社会各界捐款的管理，并做到合理分配；三是建立必需的应急避难场所，按照安全、方便、通用的原则，增加应急避难场所的数量；四是建立应有的社会动员补偿制度，在公共危机治理储备金中建立善后补偿专项资金，对应急社会动员中可能给被动员者造成的损失购买财产、人身、健康保险，通过保险机制来分担风险，降低行政成本。[3]

参考文献

[1]俞可平.治理和善治：一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001（9）：42

[2]亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社，1998：45-46.

[3]王宏伟.试析应急社会动员的基本问题[J].中国应急管理，2011（8）

基金项目：2014年度国家社会科学基金西部项目“民族地区社会组织发展及管理问题研究”（项目编号：14XZZ014）的阶段性成果。

作者简介：余永庆（1980—），男，青海湟源人，中共青海省委党校公共管理教研部副教授，研究方向：社会治理。