中国粮食储备体制改革思考与建议

2018-12-14李鹏

中国市场 2018年31期

摘要：粮食储备是调节粮食供求的“蓄水池”，也是保障国民口粮安全不可或缺的，关系到国计民生和治国安邦。如果储备规模过小则会引发危机，过大则会增加财政负担，影响农民增收，扭曲市场规律。当前，我国粮食储备规模达6.2亿吨，粮食库存消费比达100%左右，庫存严重超标，库存轮出困难，转圈粮时有发生，财政负担过重，高出口、低进口，民众福利受损。解决这些问题，首先要处理好长期与短期、政府与市场、目标与方法的关系，然后短期侧重救济，加快去库存、降低粮食总产量、重视市场规律；长期侧重治本，调整政府与市场的关系，解决政府越位、科学确定储存规模、深化粮企改革、公开库存和补贴数据。

关键词：粮食储备；高库存；高成本；高进口；体制机制；改革

1 问题的提出

管仲曾言：“五谷食米，民之司命也。粟者，王之本事也，人主之大务。有人之途，治国之道也。”粮食是人类生存和发展的最基本生活资料，是稳定市场、保证国计民生的最重要物资，同时也关系到治国安邦。粮食生产具有季节性、周期性和地域性，而消费则是连续的、超地域的（张瑞娟等，2012），为了保障粮食安全，粮食储备应运而生。远在夏朝时，仓储制度就已经成为我国重要的财政制度，之后众多君王亦高度重视粮食储备。从历史经验看，粮食储备的主要作用是“平抑粮价，调控市场；赈灾备荒，安民固本；供养军队，备战迎战”。

粮食安全是经济问题，也是政治问题，保障人民的口粮安全是政治问题，超出口粮安全量的应该属于经济问题。当代，我国的粮食储备体制始于计划经济时期，属于政府主导型储备体制。随着经济的发展和技术的进步，我国粮食产量增加、仓储容量提高、粮食损耗减少、粮食储备增加。2005年起，为了保障农民利益、弥补城乡二元结构城市给农村的剥削，国家陆续施行“托市”政策，实施以来，农民的收益有了保障和一定的增长。但是也带来了问题，最低收购价政策绑架了粮食生产，导致粮食收购价格不断偏离市场价格，并呈现持续推高态势，已经到了“天花板”。粮食生产的连年增产，入库不如市，导致储备不断增加，据估计，2016年我国粮食储备规模达6.2亿吨，高于全年总产量，库存消费比高达103.9，远远高于联合国粮农组织17-18%的标准水平，相较于美国等发达国家，更是高得惊人。最低收购价政策本是短期政策，却被长期执行，后期“卖粮难”不断出现，农民收入有所下降，国家财政负担不断加重。

粮食安全非常重要，虽然粮食持续增产、口粮消费需求下降，但是粮食储备的重要性亦不可忽视，因为工业化、城市化导致转化用粮需求增加、极端天气频繁出现，自然灾害频发致使粮食储备应急性需求提高、国际市场动荡，储备环境严峻。威胁粮食安全因素的存在，不说明就需要持续无度的增加粮食储备，贾帅帅等（2016）认为粮食生产连年增收，储备不断增加，居民的口粮安全已有保障，且这一保障在可预见的未来不会出现本质性的改变。这意味着我国粮食储备具备了市场化、法制化、高效率改革的基础。何况持续增加的粮食储备，不但没有发挥其应有的作用，反而带来了一系列问题，且愈发凸出：轮出粮“质次价高”，拍卖困难，“转圈粮”现象时有发生；粮食价格偏离市场价格，扭曲市场规律；农民增收遇阻；财政负担高企。人口众多，政府不敢轻易触动粮食储备，这是我国陷入粮食储备尴尬境地的最真实原因。为了走出困局，政府做了有益尝试，2016年，国家取消玉米的临时收储政策，改为市场定价加补贴，多地棉花临时收储政策也做出调整。国家粮食局研究制定的《2017年粮食流通工作要点》指出，以粮食供给侧结构性改革为主线，完善粮食宏观调控，提升粮食流通现代化水平，扎实推进粮食收储制度改革，加快推进粮食“去库存”。这意味着国家已经认识到当前粮食储备存在的问题以及其引起的连锁反应，所以开始顶层设计，着手改革储备体制，逐步发挥市场的决定性作用。文章细述了我国当前粮食储备存在的问题，分析了产生问题的原因，最后提出了粮食储备改革的标本兼治之策，对推进农业供给侧结构性改革，加快农业现代化步伐，具有重要意义。

2粮食储备存在的问题

粮食安全的前提是生产安全，我国连年增加的粮食产量，为国家粮食安全提供了保障。2005年以来陆续施行的最低收购价政策和临时收储政策更是激发了农民的种粮积极性，有效的短期政策激励，解决了农民种粮的后顾之忧。不断提高的粮食总产量，不断充实粮食储备，其作用也在在频繁发生的自然灾害及2008年发生的粮食危机中发挥了重要作用。但是，短期政策长期化，外加粮食储备体制机制积存的问题导致粮食储备居高不下，连年增加，早就超过了必要的储备水平，引发了一系列问题。

2.1高储备，库存显著高于安全需要

储备过高与生产、消费和进口息息相关。2003年我国粮食产量为4.3亿吨，到2015年增至6.2亿吨，累积增加1.9亿吨，实现12连增，打破了过去“两丰一歉”的特征。2015年我国粮食需求量为6.4亿吨，略高于国内产量如果加上粮食储备和进口，供给远大于需求。当前，国内产量基本稳定，需求虽然增长，但是比较缓慢，据世行预测，2020年中国粮食需求约6.7亿吨，与国内产量相差无几，但是不断增长的进口，致使部分国内产量入库不如市，推高粮食库存。库存增加，可以保障粮食安全，但比格曼的随机模型和洛特林格的动态随机模型都已证明，随储存量增多，安全增加幅度明显递减（刘颖等，2010）。当前粮食总供给约为总需求的2倍，过剩明显，却又存在优质粮食不足的问题，属于结构性过剩，数量安全得以保证，质量安全有所欠缺。结构性过剩可以通过进出口来反映，国内生产+粮食库存已经超过粮食需求量，但是进口却在不断增加，足以说明数量有余、质量不足。2015年我国粮食缺口为2500万吨左右，却多进口了1亿吨，玉米是我国粮食库存最为严重的，但仍进口了473万吨、出口仅1.1万吨，近六年共进口1913万吨、仅出口63万吨。过去12年粮食库存连增时，我国的进口总额也在不断增长，累积进口7.8亿吨。从出口来讲，我国粮食质量不过关，缺乏国际竞争力，价格却高于国际平均值，2015年高出国际粮价约30-50%，小麦、大米、玉米三大主粮分别高771、745、790元/吨。随着经济的发展，人民收入不断提高，食物消费结构也在发生着显著变化，口粮消费逐年减少，畜产品需求量增加（胡小平等，2010），意味着国民的口粮安全已基本无忧，我国粮食总体供求呈现出宽松态势（李国祥，2014）。

粮食储备存在的目的是保障国民的口粮安全，那么既能保障安全又不带来大的负担的库存量是多少呢？按照联合国粮农组织标准，库存量占消费量的17-18%即可，其中12-13%为周转储备，5-6%为后备储备，照此标准计算，我国粮食总储存粮为1亿吨，现实是我国粮食储备总量却高达6.2亿吨左右，而且粮食储备还在以每年至少新增7000万吨的数量增加。据国际谷物理事会数据显示，除中国外，世界粮食库存占消费的17%，我国高达100%左右，人均库存是世界平均值6倍，总库存是世界其他所有国家库存总量的1.8倍，远高于17%的国际警戒水平，短期内我国粮食安全基本无忧，反而是其带来的问题更加引人关注，这恰好也是进行粮食储备体制改革的最佳时机。从国际经验来看，美国每年粮食消费量的40%左右进入储备，虽然其存储能力约5亿吨，但政府储备仅500万吨，为年产量的1.4%。日本政府的专项储备约为3个月的供应量，2015年为530万吨。

数据来源：国际谷物理事会，2015、2016为预计数；中国为估计数。

从表1看，我国的粮食库存消费比远远高于其他国家，同样为人口大国的印度，粮食库存消费比仅有13%左右，但印度并没有发生严重的粮食危机，而且印度还是世界粮食出口大国。随着“刘易斯拐点”的到来，我国人口数量增长已出现下降态势，再加之口粮消费的减少，粮食储备应该逐渐调整到正常水平。现实却是我国近年来库存只增不减，而且难用掉或消耗掉。粮食储备过高，积压严重，上游的供给过剩，而中游的收储仓容紧张、损耗又大，下游的加工企业成本高昂，只能转向进口。

（数据来源：国际谷物协会，中国近4年为估计数。）

2.2高成本，巨额财政代价难以为继

传统上我们认为粮食储备规模越高，粮食安全的保障越高，对于仅限于满足吃饱而言是没错的，但是粮食储备也是需要付出成本的，而且是规模越大成本上升越快，稳定市场供应和价格的边际效用下降，高储备不仅仅要求有更高的资金投入，造成更大的粮食损耗，而且要求更高的粮食生产，进而会付出高额的补贴，陷入一个绑架式的恶性循环。我国现行的收储体制已经足以保障对粮食的基本消费需求，但带来的问题也不容忽视，即它就像“不断把新粮转化成陈粮”的加工机器，收购-保管-仓储-调运-轮出，补贴多、效率低、代价大。据测算，我国一年的粮食收购费、保管费、轮出费、利息补贴、陈化损耗、出库损失等加起来，花费超过1000亿元。如玉米临储收购费每年补贴50元/吨、库存保管92元/吨、存储设施搭建70元、资金利息100元/吨，合计一年252元/吨。按照目前2.5亿吨玉米库存量计算，国家每年需要支付的库存成本费用在630亿元，若三年后轮储，财政支出就要2000亿元左右。高库存补贴加上陈化损失再加上轮出差价，潜亏高达5000亿元。财政支出付出如此高昂的代价，到达农民手中的不及10%，粮食企业存在潜亏，生存面临难题，效果不佳。

2.3储备主体单一，储备粮品种及布局失衡

我国的粮食储备根据主体不同更可以分为政府储备、农户储备和企业储备。政府储备又可以分为中央储备和地方储备，中储粮建立后，中央储备和地方储备界限更加清晰。中央储备在最低收购价和临时收储政策执行过程中形成，旨在保护粮食安全和农民利益；地方储备由各省市自行构建，保证局部的粮食供求平衡。但是随着粮食生产不断增加、市场价格不断走低、种植成本持续增加等影响，我国政府储备规模不断增加。据资料推算，当前我国政府储备占总储备量的96%以上，农户储备和企业储备总和不到4%。而且随着工业化、城市化的不断推进，农户离土比例增高，其对粮食储备的意识越来越淡化（史清华等，2009），农户储备规模在不断降低，甚至农户零存储现象逐渐增多（吕新业等，2012）。企业储备在我国发育程度低，近两年随着粮食加工业的发展，储备规模有所增加，但是随着粮价的走低，国有粮食企业收购了大量粮食，严重制约了企业储备规模。政府储备高企、农户储备萎缩、企业式储备式微是当前我国粮食储备的现状（郑风田等，2016）。

粮食储备的最重要目的就是保障粮食安全，既然这样就应该储备陈化速度慢的，但是目前我国的粮食储备中，玉米库存占了一半多，应该增加小麦的储存比重。从储备形态看，我国粮食储备都以原粮形态存储，缺乏成品粮库存（贾晋，2012）。布局的失衡可以从中央储备和地方储备、产区和销区两方面来看，中央储备远高于地方储备规模，许多中央直属储备均是负荷储备，储备规模还在增加。我国31个省、自治区、直辖市分为粮食主产区、主销区和产销平衡三类，目前存在主产区储备规模过大、主销区储备规模不足，中央储备粮的70%储存于主产区，主销区储备规模偏少，而且现有储备布局与流通物流体系缺乏有效衔接，规模偏大，调运不畅，威胁粮食安全。

2.4储备体制滞后，储备主体利益相悖

经济体制是决定一切经济行为的根本因素，我国的粮食储备体制诞生于计划经济时代。在我国经济体制转型期，粮食储备体制没有及时进行改革，目前仍旧是政府主导型受政府约束的储备体制，虽然后续改革成立了中储粮，对我国粮食储备实施垂直化管理，是我国粮食收储的执行主体，执行政策性收购和经营性收购，然而其又是自负盈亏的企业，于是政府储备粮食的目的和中储粮执行储备的意图存在利益冲突。政府储备粮食的目的在于保障国计民生、调控市场，中储粮作为执行主体，却意在赚取经济利益，单纯依靠轮出是难以赚取利润甚至是亏损的，于是赚取中央的储备粮补贴，成为其主要的经济来源，除了追求利润之外还要兼顾社会利益，承担社会责任，导致粮价波动起伏不定，“逆向操作”時有发生（何蒲明等，2010）。利益相悖的委托代理关系，又加之缺少合理的激励机制，导致粮食储备矛盾重重。制度决定着经济活动的报酬结构，缺乏激励的运作体制注定了矛盾的存在。除了体制方面存在的问题，我国粮食储备法律的修改和完善略显滞后，《中央储备粮管理条例》是我国粮食储备的主要法律，该条例诞生于2003年，之后未有大的修订，导致政策出台后便一成不变，更为重要的是缺乏对政策的评估和动态监控。除了体制僵化，粮食储备体制带有的计划经济色彩还表现在粮食收购价格方面，一直以来，我国粮食收购都是采用政府性定价的保护价，价格是政府定价，市场的作用很难发挥，更没有考虑国际市场。脱离市场定价的粮食市场供求失衡，误导了消费和生产。

我国的粮食收储涉及多个系统，政出多门，衔接不够紧密，可看作是一个共同代理问题，即粮食问题涉及多个部门来执行，但是每个部门的侧重点和出发点不一致，即“铁路警察各管一段”，执行主体却是同一个，导致执行主体目标不明、踌躇不前，效果不佳的局面。在我国粮食收储方面，价格由发改委制定，生产由农业农村部负责，资金来源于财政部，国家粮食局负责存储，中储粮是执行机构，贷款来自于中国农业发展银行，中央和地方储备协调不力，甚至冲突，产供销的系统性考虑不足，缺乏国内国际统筹。从目前来看，粮食储备没有发挥稳定市场价格的作用，反而有时候是推波助澜。价格国家定、资金银行贷、储备财政补，亏损可挂账是我国粮食储备的真实写照。我国粮食价格支持政策经历了统购统销、定购价、合同价和最低保护价，虽然一直在改革，但是并没有发生实质性变化，均是政策价。缺乏市场定价的粮食收购扭曲了市场供求，导致粮食生产结构调整不及时，从而粮食库存攀升，储存成本升高，国际竞争力低，难以为继。

3我国粮食储备改革的方向和建议

我国粮食储备体系存在的一系列问题，表象是价格倒挂、替代品进口冲击国内、仓库不够用、财政补不起，最终呈现“储备数量扩大化、临时政策长期化、市场机制边缘化”的后果。本质来说，我国粮食储备中存在的问题，主要是政府的越位导致的，越位有时候比缺位带来的风险更大，问题更多（Rodrik，2016），主要表现在：收购主体单一，托市收购存在收益冲动；多龙治水，降低政策效果；计划经济痕迹浓厚，市场机制僵化。也就是说我国目前的粮食储备体制是政府越位过度，导致市场的基础性作用都没有发挥出来，那么我国的粮食储备体制如何改革呢？

3.1口粮安全为底线，粮食增产靠科技，粮食调节靠市场

粮食储备最为根本目标是保障本国人民的口粮安全，其次是稳定市场价格。确保“口粮绝对安全”，关键是确保粮食生产能力，增强科技服务农业的力度，而非庞大数量的储备。当前降低粮食库存是重点，这也是农业供给侧结构性改革的重要一环，价格市场化是关键点，粮企改革是难点，优化管理职能是赌点。问题的解决要缓急有度、小调整应符合大方向。我国粮食储备继续进行改革，否则市场扭曲越来越严重。短期重点是降低粮食储备数量，优化粮食储备结构，提高储备质量，减少亏损，降低财政负担。长期必须治本，改革体制机制，放开放活市场，为小农户联结大市场，推动产加销存一体化，确保能产能销，让市场发挥决定性作用。

粮食是商品也是公共品，兼具经济与政治双重属性。当前，农业是市场失灵的重灾区，贸易保护过渡。对于商品而言，市场才是其最佳的配置手段。但是作为特殊商品的粮食市场，仅仅依靠市场是不够的，因为关系到国计民生，所以应该政府与市场两手都要抓，两手都要硬，即政府制定规则，市场决定归属。在安全稳定的基础上，更加注重市场的决定性作用，减少政府对农业市场的干预，应着力放开放活，让市场形成价格、调节生产、引导需求。重视市场，不是否定政府的作用，关键在于作用的方式和“度”。政府与市场各司其职，应做到政府有为、市场有效，政府职能可以由市场来替代的，应该更好地让位给市场。政府重点做好服务和引导，不可是裁判员又是运动员，确保农民利益，确保“粮食安全”。

3.2减供增需，加快去库存、降产量、重市场

未雨绸缪，启动小麦、稻谷收储体制的市场化改革。2016年，我国对玉米的临时收储政策进行了改革，改为市场化收购加补贴机制，实施起初，玉米价格波动幅度较大，但之后玉米价格渐趋稳定，并在一定程度上缓解了高企的玉米储备，最重要的是粮食市场引入价格机制。当前，应紧抓粮食阶段性、结构性过剩的“时间窗口”，推动粮食进行全局性、战略性改革。目前，我国粮食储备中稻谷、小麦的储备分别超过2亿吨和1.3亿吨，单一品种的储量也已经超过合理的储备总量。小麦、稻谷的托市政策已经难以为继，粮食连年增产及储备过度，恰巧也是改革的最佳时期，不应再等到“走投无路”才改，要提前布局，这样付出的代价越小，阻力也越小。改在保障口粮安全及农民收入前提下，小麦、稻谷的保护价政策应转向市场化道路，实行市场定价、价补分离。增加收购主体的多元化，实现粮食收购市场化，确保农民粮食卖得出。

改革也是有风险的，粮食市场化改革中要增加对产量、价格、储备波动的容忍度。粮食作为一种商品，就具备一般商品的性质，因此其配置应发挥市场的基础性作用。所以，要把粮食价格市场化作为核心和突破口，由“政府定价格-价格调供求”转向“市场定价格-政府调供求”，即只有在粮食价格波动较大时，政府才动用储备来稳定价格，不可由政府定价或干预定价，特别是不能过多、过频、过快的干预市场，要保持战略定力。即使要保护粮食的生产能力，也要通过保障粮食种植面积、保农业科技等措施，允许年度产量在一定的区间内波动，当超出一定的界限或者幅度时才去调节。当前我国粮食储备市场化改革具备现实基础，从粮食减产来看，38年中有10年是粮食减产，年均减少1700万吨，最多一年减少4600万吨。即使减产也是由于上年产量高带来的主动性调整。粗略计算，如果把现有粮食库存降到合理库存量，若每年减少5000万吨，需要8-10年时间。由此可以看出，我国粮食口粮安全是非常有保障的，具备了粮食市场化改革的现实基础，也势在必行。

走渐进式改革之路，实施价格政策与收入政策分离。改革是有风险的，也不是改革的程度越深越好，范圍越广越好，一定要在考虑了约束条件和机会的情景下采取适宜的制度。虽然粮食储备存在一些问题，但也不能改革的步伐太大甚至推倒重来，只有在弄清楚制约粮食储备改革的“硬约束”之后，进行渐进式改革才有可能成功。尽力避免“新者未立、旧者已亡”，“一则败于顽固，一则败于操切”。培育多元收购主体，用收购贷款、临时减税、财政补贴等措施，鼓励民营粮企入市，避免新的“卖粮难”；探索划拨地转为出让地、抵押贷款融资等方式，推动地方粮企改革脱困。规范粮食市场秩序，维护农民正当利益。实施土地休耕、污染耕地修复、补短板等行动，扩大绿色产能，把粮食安全从“数量型”转为“数量质量并重”。

3.3尊重市场规律，确定储存规模，深化粮企改革

以“口粮绝对安全”为底线，优化粮食储备结构，提高粮食储备产品质量，科学确定合理的储备规模，究竟储备多少合理呢？当前，对于我国粮食储备并没有形成统一的观点，有的认为我国内部市场大，回旋余地大，可以少储一点，有的认为我国人口众多，一旦发生危机很难周转，应该该多储一点。笔者认为，我国粮食的合理储备应该在3000-6000万吨范围之内。我国是世界最大粮食消费国，每年消费占世界粮食贸易的两倍左右，一旦发生危机，的确会影响经济发展和社会稳定，所以可多储一点。按照国际标准，当前可能储存1亿吨就可以了，即使这样，也已经是美国的20倍、日本的18倍、印度的3倍，远高于我国人口对其倍数。为稳妥起见，可设立总库存（储粮）的上、下限，比如6000万-1.5亿吨。高出上限便不再购买，低于下限水平时则及时补充。粮食储备的主要目的是防饥救命，所以应多储备陈化速度慢的粮食产品，小麦、水稻、玉米陈化年限分别为6年、3年和3年，因此应多储小麦、少储水稻和玉米。

推动收储主体多元化，深化粮企改革，延伸产业链。要善于“藏粮于民”，来弥补国库库容小、占用资金过大、账实不符、陈化粮不能及时轮换的缺点，农户储备能够有效弥补政府储备库容小、储备能力不足、占用资金过大、陈粮不能及时轮换的缺点。1994年農户存粮超过农民当年消费量的65%，目前农户储备已经很小，多是收粮之后很快就卖掉了，后续消费多是在市场购买。从改革方向看，储备主体可以是官、企、民三维一体的储备体系。改革可以分两步走，首先将粮食储备减至1亿吨左右，然后逐步扩大民间储备/库存比例，至一半比例甚至2/3，以减轻财政负担。民间储备重点可放在农工商一体化企业。核心是大力减少“纯”流通、“纯”原粮企业，大力发展上中下游一体的组织或企业。储备规模缩小后，部分粮库等可作为补贴就近划拨给合作社作集体资产。

在不涉及国家秘密，不危及国家安全前提下，定期公开库存和补贴数据，提前引导市场和生产。数据公开透明，提前公布收储计划，将总库存（战略储备除外）、补贴等数据及时公布，运用互联网、大数据手段正确发出市场信号，可以给生产、加工、流通企业一个合理、稳定的预期，既可引导生产和市场，也可加强监督，建设廉洁政府。建议建设粮食交易中心，定期发布中国粮食指数；探讨商签“全球粮食安全与储备共享协定”，作为我参与国际经济治理的抓手，强化全球粮食共同安全。

4结论

粮食储备重在维护一国国民的口粮安全，关系到治国安邦，其重要性不言而喻。但粮食储备应有“度”，过高的粮食储备会损害农民利益，增加国家的财政负担，同样不利于社会稳定。当前我国粮食库存消费比在超过100%，严重扭曲粮食市场价格，粮食储备的应有之意被弱化，反而饱受诟病甚至国际指责。虽然我国人口众多，政府不敢轻易冒险对粮食储备进行体制机制改革，但是应看到连年增产的粮食产量以及加入WTO后优惠的贸易政策，足以为粮食的安全提供保障。针对当前储备库存过高、财政负担过重、收储体制滞后、收购存储主体单一等问题，应该借助供给侧结构性改革的大势，对农业特别是粮食储备进行供给侧的结构性改革。短期而言，要去除过高的库存量，即降库存；长期要注重市场规律的发挥，政府要改变角色，往精益政府方向转型。同时，要善于互联网+、大数据等技术，合理的监控和预测粮食生产及储备，做到动态化的调整。

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