多中心治理研究进展与理论启示：基于2002—2018年国内文献

郁俊莉 姚清晨

（北京大学政府管理学院，北京 100871）

“多中心”一词最早由英国哲学家迈克尔·波兰尼提出，他在《自由的逻辑》一书中区分了社会的两种秩序,即只存在一个权威的指挥的秩序和多中心的秩序。奥斯特罗姆将波兰尼的“多中心”概念引入公共事务的分析当中，发展出一套不同于国家理论和市场理论的多中心治理理论。在《多中心》一文中，他将“多中心”的概念界定为：“‘多中心’意味着许多决策中心，它们在形式上是相互独立的。”“它们相互之间通过竞争性的关系考虑对方，开展多种契约性和合作性的事务。”奥斯特罗姆的“多中心”理论最初是在大城市地区治理的语境下探讨的，他从美国大城市地区的公共事务治理现状中发现了这一治理模式，并将其本质概括为八个字——“交叠管辖、权力分散”。因此，奥斯特罗姆的“多中心”并非多个权威中心，它们之间也并非孤立的，在处理共同的公共事务过程中，它们所采取的方式也并非诉诸一个拥有终极垄断地位的决策者。概言之，“在每一个决策领域内存在的多中心表明，只要没有一组决策者单独能够控制所有决策结构，大城市地区的治理能够在多中心的政治体制中出现”。

随着国内学者将治理理论从国际引入国内，治理理论的本土化过程也随之而来。多中心治理理论作为其中一个重要流派，自出现以来一直为国内学者所关注。以“多中心治理”为主题在中国知网进行检索，文献共计1 021篇，总体呈现出自2002年以后逐年递增的趋势①检索时间截止日期为2018年9月19日。。尤其是党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一战略目标之后，国内学者对多中心治理理论的研究伴随着对治理理论的研究而水涨船高。之所以呈现这一趋势，一方面在于该理论本身所具有的创新价值，即将“多中心性”从经济领域引入政治领域，另一方面在于该理论对于中国公共治理的实践具有极高的借鉴意义。多中心治理理论作为跨越政治学、政治经济学、行政学等多门学科的经典理论，其学术地位已无须赘述。梳理国内关于多中心治理理论的学术文献并对其进行研究综述，可以了解国内学者对这一理论进行学理研究的进展和现状，以及对这一理论在中国不同领域治理实践中的应用经验及效果，既从规范层面对这一理论进行研讨性的学习与考究，也从经验层面对其进行批判性的检验与发展。

一、多中心治理理论的学理研究

关于多中心治理理论的学理研究集中在探讨其涵义、基本假设、发展演变、制度安排等方面，也就是多中心治理理论的基本解读。国内学者在解读和理解这一理论方面观点基本一致，内容也大致相同，仅在解读的内容上有些许差别。也有学者从不同角度出发对这一理论进行学理分析，或以不同视角对其进行阐释，或对该理论的某一核心内容进行述评。

（一）多中心治理的基本定义与发展脉络

对多中心治理理论的理解要从“多中心”的概念入手。如前所述，“多中心”一词最早出自英籍哲学家迈克尔·波兰尼，他的“多中心”具有某种隐喻色彩，与自发秩序是同义的；与之不同，奥斯特罗姆的多中心理论强调参与者的互动过程和能动地创立治理规则及治理形态[1]。波兰尼和奥斯特罗姆关于“多中心”的不同定位在许多文献中都有阐述，如果说波兰尼的“多中心”是一种关于社会秩序的构想，那么奥斯特罗姆的“多中心”则已成为一种社会治理理论。彭莹莹等在对西方学者关于治理的论述进行梳理之后发现，奥斯特罗姆发展的多中心治理是治理作为一项“理论”而得到阐释的其中之一，另外一种则是“网络治理”[2]。

几乎所有研究多中心治理理论的学者对这一理论的起源与定义都大体沿着上述思路进行阐释。此后学者们从发展脉络、价值诉求、制度安排、操作技术等多方面出发对多中心治理理论进行剖析。李明强梳理了多中心治理理论的发展脉络，认为社会治理类型经历了从统治到管理再到服务的演变过程，当代社会已经普遍适用于各类组织的官僚制行政模式将在后工业文明时代被服务型的社会管理模式所取代[3]。在后者取代前者的过程中，推动多中心治理产生的是全球范围内的民主化浪潮和同样波及全世界的公共服务理念。李明强将多中心治理看作社会治理公共性再造的过程，他认为信任与合作共同构成了这一再造过程的基础，同时为再造提供了基本手段。这实际是治理变革或公共行政范式转换过程中实现多中心治理或民主行政的操作技术层面的讨论。王志刚也对多中心治理理论的起源、发展与演变进行了探讨，他认为多中心治理理论是多中心理论和治理理论在当今政治和经济全球化的时代背景下，为适应需求而逐渐结合所形成的新的政府公共管理范式[4]。他采用孔繁斌教授对于多中心治理理论的定义①孔繁斌在《公共性的再生产：多中心治理的合作机制建构》一书中对多中心治理的含义进行了描述。，从复合主体、网络结构、实现公民利益最大化和多样化需求以及“合作—竞争—合作”的治理方式出发阐述了多中心治理理论的基本框架。陈艳敏阐述了多中心治理作为 “公地悲剧”、“囚徒困境”和“集体行动的逻辑”等传统公共事务治理理论模型的替代方案而发挥作用的逻辑及其价值所在[5]。她认为埃莉诺·奥斯特罗姆从制度分析和经验研究两个方面研究了作为替代方案的多中心治理理论。具体地说，“公地悲剧”放弃了人们在公共事务上会采取合作以达到互惠目的的假设，“囚徒困境”忽视了公共资源博弈中的合作博弈结构，“集体行动的逻辑”则忽视了影响集体行动的制度是宪法层次、集体选择层次和操作层次共同作用的结果。在面对如此繁杂的公共事务治理困境的情况下，多中心治理理论便以其竞争性与合作性的内核成为一种可供选择的替代范式。

可见，关于多中心治理的基本定义和发展脉络，学者们的观点基本一致。他们都从全球治理变革的视角出发探讨多中心治理理论诞生的背景和渊源，进而对其进行阐发与解读。

（二）多中心治理的理论述评与框架要素

在理论述评方面，张振华从公共物品理论的角度出发对多中心治理理论进行了述评，以此分析了我国地方政府之间的合作与竞争关系[6-7]。他认为多中心治理理论主张根据产品属性来构建生产单位的规模，行政边界不是公共产品生产与消费的天然边界，官僚机构不应该垄断公共产品供给，要注重发挥市场主体和民间力量的作用。这一观点对传统官僚制行政模式以及在此基础上形成的单中心公共产品供给模式提出了挑战。同时，为了实现公共产品的多中心供给，必须要在行政层面上用民主制行政取代官僚制行政，在政治层面上容纳行政模式的转变。这实际上涉及奥斯特罗姆主张公共行政范式转换的三个层面——宪法层面、行政层面和技术层面。三个层面的转换成本由高到低排列，低层面转变的实现要在高一级层面的规则之下完成。由此奥斯特罗姆规定了民主行政范式的实现路径并非简单地打破官僚制行政的单中心体系，多中心治理模式的实现也并非简单地将更多利益相关者纳入决策系统。

这里又要回到奥斯特罗姆关于“多中心”本质的概括，即“交叠管辖与权力分散”。多中心理论的提出植根于美国“复合共和制”的政治土壤，与美国社会多层次且多数量的政府组织以及各个层次都十分发达的“多个决策权威中心的相互分离和制衡”这一模式是分不开的。在这一模式中，没有哪个权威中心能够掌控所有资源，因此也没有哪一个权威中心能够做出统一决策。民众的不同需求需要不同层次的机构组织的存在，同时各种各样的公共机构可以针对不同群体发展不同的规模经济。形象地说，美国社会存在一个类似“奥运五环”的治理模式，权力分散在各个中心，公共事务存在于若干个中心的交叠之处。当然，这些权力和对于公共事务的管辖权最根本地来自于民众需求，因此管辖和服务会随着需求而变动。也就是说，公共事务的消费者能够针对不同情形自由选择解决某一问题或提供某一服务的生产者和提供者。

除了上述价值—制度—技术的阐释路径以外，关于多中心治理理论的学理研究还可以从理论框架所具有的要素入手进行分析。李平原以政府、市场、社会多元共治的视角对多中心治理理论的主要内容进行了阐释[8]，认为多中心治理理论强调三个方面的内容，即多元化的治理主体，各主体之间相互独立且彼此之间相互联系，以及不同治理主体在一定范围内共同承担公共事务治理职责。也就是说，李平原将多中心治理视为一种模式，在这种模式下，政府、市场、社会共同参与公共事务的治理。王飏则以主体、基础、方式、过程为分析框架对多中心治理理论进行了阐释[8]，提出这一理论在实践层面应注意的问题以及对我国公共事务治理的借鉴意义[9]。除此之外，张克中等学者还在多中心治理理论的学理研究中阐释了该理论与传统治理理论相比所具有的优点，如选择的多样性、克服搭便车行为以及合理的决策机制[10]。

印第安纳学派的多中心治理理论将视野放在政治体制的改良和治理模式的转变之上，是与其民主行政思想一脉相承、互为论证的。文森特·奥斯特罗姆是民主行政理论的重要的代表人物，他所主张的推动公共行政范式由官僚制行政向民主制行政的转变，意味着对传统行政学及其政治理论的根本性颠覆。多中心治理理论就是作为其公共行政思考的理论终点而提出并发展的；“多中心治理秩序”承载着他对公共行政危机的解答和对公共行政未来建构的展望[11]。在奥斯特罗姆看来，民主行政应是多中心而非单一中心，其特征是将传统官僚组织集中的指挥结构改为许多不同指挥架构下实质的权力分散[12]。在这里，多中心治理的制度设计更多的是一种行政决策机制，作为从官僚行政范式向民主行政范式转变的替代方案而存在。孔凡宏认为，奥斯特罗姆的民主行政涉及多个主题，各个主体间既相互独立，又有内在勾连，都围绕着一根主线——多中心展开[13]。

由此，多中心治理理论既是奥斯特罗姆民主行政思想中的核心，作为贯穿民主行政思想价值诉求、制度安排、操作技术等的中心思想起着凝聚作用；又是在治理变革时代引领潮流的诸多治理理论中的代表性理论，有着属于自身的一套理论框架和叙事逻辑。刘峰认为“多中心”一词已成为一种思维方式和理论框架，更成为公共物品的生产与公共事务的治理模式之一[14]。国内多中心治理理论的学理研究大多从这两个角度出发对这一理论进行阐释与解读，对印第安纳学派的思想进行梳理与剖析。

除此之外，有学者以批判的眼光将“多中心治理”理论与中国治理的话语体系——“社会综合治理”理论进行了比较，认为后者是经过经验探索并且符合我国国情的治理模式，并将其内涵总结为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”。具体地，中国的“社会综合治理”相较于西方的“多中心治理”具有五个方面的特点：治理主体的多元化与中心化，治理对象的具体化与差异化，治理理论的成形化与制度化，多样化的治理工具与丰富的治理方法[15]。正是由于这些特点，社会综合治理模式才是符合中国国情的，多中心治理模式也仅仅在工具层面为学术界所认可。

当然也有学者跳出公共行政的学科框架，以跨学科的视角对多中心治理理论进行诠释。南京大学孔繁斌教授从承认政治的视角出发试图构建多中心治理的正当性[16]。在另一篇文章中，他将以多中心社会治理为核心的治理结构转变理解为传统共和主义在当代社会治理领域的复兴[17]。周亚权则从民主这一“元理论”出发，将多中心治理视为民主的一种综合表述方式[18]。这些研究从政治学和政治哲学的学科视角出发为多中心治理寻找正当性依据，并最终回归到了多中心治理的实践路径，与前述研究异曲同工、遥相呼应。

二、多中心治理的应用研究

中国知网收录的以“多中心治理理论”为主题的文献中，以多中心治理理论为视角研究其在某一公共领域或某类公共事务之中的实践应用研究占据较大比例。应用型研究较单纯的理论分析更具现实意义，大多按照“某公共领域或公共事务治理现状——多中心治理理论对于该领域或事务的适用性分析——某公共领域或公共事务多中心治理模式的建构与对策”这一逻辑进行。如丁煌教授基于多中心治理理论对地方政府公共政策执行力提升的研究即按照 “地方政府公共政策执行力存在的问题——多中心治理理论之于地方政府公共政策执行力分析的适切性——多中心治理视角下提升地方政府公共政策执行力的对策选择”这一逻辑进行的[19]。对收录于国内高质量期刊①指被CSSCI、北京大学中文核心期刊要目总览、CA、JST等收录的期刊；本部分参考文献均来自此类期刊。中关于多中心治理理论的四十余篇应用型研究文献进行梳理，发现学者关注的公共领域或公共事务涉及诸多方面，具体如下表所示。

涉及诸多应用领域的研究一方面映射出当前我国公共事务治理中的政府失灵和市场失灵，即在我国公共领域的语境之下更多地指向政府作为单一中心对公共事务进行“控制”和“管理”所带来的各种社会问题，这表现为广泛存在的政府“越位”或“缺位”现象及与之相伴随的社会多元主体的“发育迟缓”；另一方面则显示出多中心治理理论对现实事务的适用性，也就是作为一项治理理论，多中心治理在经验层面的主张和操作技术能够被诸多领域的公共事务治理实践所借鉴和利用。同时，从中我们也可以看到中国学者对于解决繁杂的社会问题的深切关怀以及推动实现社会多元共治的殷切希望。

从表1可以看出，学者提出的多中心治理理论视角下推动公共事务治理模式转型的对策建议集中在以下几点。首先，多主体参与及其协调。如李力东主张将劳动关系治理的多主体参与以及主体间的调适与合作作为实现劳动关系多中心治理的路径之一[32]。谭禹也将政府单一供给模式视作制约我国保障性住房发展的主要制约因素，主张多元主体进入保障性住房领域[33]。其次，制度环境建设与监督机制的完善。多中心治理呼吁一个合作互惠的制度环境，要求主体间责任范围的明确界定和互动结构的清晰顺畅。张俊哲在以多中心理论视角探讨农村环境污染的有效治理中主张构建完善的农村环境污染治理网络，强调要理顺各个治理主体的结构关系，明确责任界限[34]。沈艳也将建设提升群众体育社团自组织治理的制度环境，限制搭便车行为作为群众体育社团多中心治理的实现路径之一[35]。其中的关键，是政府作为官方治理主体放弃以往以限制、控制为主要手段的社会组织监管模式。完善的监督机制一方面来自制度约束，另一方面来自多元治理主体的成本收益分析，通过机制设计让参与者成为监督者。此外，专业性和界限并非十分严格的公共领域可以加强社会监督，如研究生教育领域[36]。再次，政府角色重构和社会资源整合。中国语境下的政府角色重构是指在公共事务治理中抛弃身兼“裁判员”和“运动员”于一身的角色，转而成为治理的参与者和引导者。何继新在对江西瑞安综合农协的多中心行动体系进行分析后，提出政府应给予引导和支持，使农村NGO步入持续健康的发展轨道，为其提供必要的制度保障和资源支撑[37]。整合社会资源则是指公共事务的治理中引入多方参与主体，尤其是公共事务的直接相关者或公共产品的直接受众。

综上，多中心治理理论的应用研究坚持问题导向，直面中国社会中存在的公共治理问题，以多中心的视角和理论对问题进行分析，并提出政策建议。如上所述，既有从措施角度提出的建议，也有从各个主体的角度提出的建议。无论从哪一种角度，重要的是在以多中心治理理论分析其对某一社会公共问题的适切性并为治理改善提出对策时，注意以下两个问题。

第一，要避免空泛化和同一化。多中心治理不仅意味着参与治理的主体的“多”，只是推动市场力量、社会力量参与到原来只由政府力量主导的公共事务中来；多中心治理还意味着多元主体的“中心”地位，也就是奥斯特罗姆所谓的“相互独立地做出决策”。理论上讲，拥有“中心”地位意味着可以在公共治理中做出独立决策，但问题在于“中心”地位的取得来自于权力和权威的取得。中国语境下，市场力量和社会力量中心地位的取得一方面来自于政府在职能转变、权力下移过程中的主动让渡，另一方面来自于其自身在知识时代信息时代与生俱来的对公共问题更好解决的发言权。因此，多中心治理理论的应用中，“多”与“中心”不可偏废。

表1 近年来国内“多中心治理理论”应用研究选取摘录情况

第二，要意识到在当前中国的政治环境下党和政府实然意义上的主导地位。在应用多中心治理理论过程中不可不考虑到作为其理论诞生地——美国“杂草丛生”的社会环境的特定国情。金太军在创新边缘社区治理体制的改革建议中提出要走“多中心治理”路径，在由党委、政府、市场及社会构成的多中心体系中，他依据中国国情合理定位了不同主体的功能地位，如政府的主导和规范性地位、党委的当然主体和关键组成部分地位[20]。

三、研究述评与理论启示

“是什么—为什么—怎么做”是人们认知世界的基本模式之一，也是学者研究一个理论的根本方法。国内学者对“多中心治理理论”的研究路径可以说就是按照这样一种认知模式进行的。关于“是什么”和“为什么”的探讨集中在对这一理论的学理研究中，包括理论的起源、演变、发展脉络、价值诉求等；关于“怎么做”的探讨则更多集中于理论应用于实践的研究之中，即分析多中心治理如何能在某一公共领域得以适用，如果适用这一理论将如何行动以及在确立制度、建立机制、提供保障等行动中所应该注意的问题和原则等。

可以说，随着“治理”这一概念在中国政府公文和政治学、行政学等学术文献中几乎占据“主角”地位的情形，国内关于“多中心治理理论”的研究已经取得了较为丰硕的成果。国内学者沿着理论阐释和实践应用两条道路不断扩展着多中心治理理论研究的学术疆域，初步形成了包括上述两个方向的一套成果体系。这在取得成果的同时也带来了一些问题，如理论阐释由于缺乏经验研究而自说自话，同时又千篇一律而无法挖掘理论深层的内容，如多中心治理理论所涉及的政治学中的民主思想、经济学中的人的动机理论以及社会学中的组织行为理论等；而应用研究则容易导致将某一公共问题套上多中心治理理论的壳子，却无法把握其实质，从市场、社会、政府三方牵制以及独立决策地位的权威来源等角度对社会问题进行深度剖析。

最重要的问题是，无论是理论研究还是应用研究都忽略了多中心治理的本土化，也就是忽略了多中心治理诞生的时代背景和政治背景，单纯从工具层面将其放到中国特有的社会问题当中。因此，未来研究应在避免这些问题的同时注意两点。一是研究中学理性和应用性的结合。这就是说，理论研究不能仅仅关注横向扩张，还必须重视纵深研究。具体地说，关于多中心治理理论的研究要朝着上、下两个方向进行更加深层次的探讨与挖掘。向上，要在研究多中心治理理论起源及诞生土壤的基础上，探究其思想内核与理论实质，也就是“交叠管辖与权力分散”是什么，在何种情况下出现，这一模式具有何种优越性，与不同国家的治理传统存在哪些关联以及怎样实现等问题；向下，就是立足中国国情，站在中国特色社会主义制度的制度背景下，探索多中心治理模式在具体公共领域或公共事务中的适用路径并总结一般性普适性规律的基础上，尝试进行规范的案例分析和效果评估，通过多种研究方法使理论的实践化具有更加深厚的基础和经验借鉴。

“交叠管辖与权力分散”是奥斯特罗姆多中心治理理论的核心，存在不只一个决策中心是多中心治理模式的典型特征。公共事务之所以具有公共性是因为它涉及大家的利益，对与大家均存在利益牵扯的事务进行安排就不能只从单个主体的利益出发。因为存在着一个“正义”的终极目标，所以对公共事务的治理就需要将所有人的利益都考虑在内。就我国而言，党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是推进国家治理体系与治理能力现代化。多中心治理理论作为治理理论的代表之一，无疑能够为我国推进治理现代化的进程提供理论启示。

党的十九大报告指出，中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征。这一论断对于推进国家治理体系与治理能力现代化具有深远意义，也为我们在研究中创新治理理论，在实践中改进治理方式设置了根本的宏观背景。多中心治理理论在理论层面的创新和应用层面的实践亦是如此。因此，在党的领导是中国特色社会主义最本质特征以及推进国家治理现代化是全面深化改革总目标这样的宏观背景下，对多中心治理的研究和实践应用就要把握以下几点。

（一）坚持党的领导是实现多中心治理理论中国化的根本要求

多中心治理理论强调多元主体和权力分散，但是多元主体的前提是党的领导，权力分散的终点是党的集中。二者在我国的政治生态和社会环境中是融合统一的。比较视野下，我国与作为“多中心理论”诞生地的美国在市场成熟度和社会组织成熟度上都存在较大差异，“原生态”的多中心治理理论不能直接在中国“生搬硬套”。单就我国的政治制度和治理体系而言，多中心治理理论也要被赋予“中国特色”才能适用。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导作为中国特色社会主义的本质特征，是保证我国稳定与发展的根本所在，任何治理理论的学习和借鉴都不能忽视这个根本原则，任何治理模式的创设与适用都不能突破这个根本框架。东西南北中，党是领导一切的。但是这并不意味着多中心治理理论在中国没有适用空间和可取之处，党领导一切，并非党管理一切、党包办一切。促进多元社会主体参与公共事务、发挥社会和公众的社会治理职能，也是完善国家治理体系的题中应有之义。多中心治理理论的中国化在坚持上述根本原则和根本框架的基础上，可以将视角更多地转向社会治理、文化治理、生态治理、社区治理和公共物品供给等领域。

（二）人民当家作主是多中心治理的出发点和落脚点

在公共事务的治理中，人民拥有天然的和法理的参与权及决策权。多中心治理理论所追求的也是一定范围内公共事务相关者的利益最大化。人民当家作主的方式有很多，与人们相关的公共事务纷繁复杂、重叠交错，多中心治理模式为人们提供参与决策的机会与渠道，是实现人民当家作主的方式之一。从内容或领域的角度看，可以将治理划分为政府治理、经济治理、文化治理、社会治理和生态治理五个方面①这是从狭义角度对政府治理、经济治理、文化治理、社会治理和生态治理进行理解，其中政府、经济、文化、社会、生态都是作为治理的内容、对象或领域进行界定的。，这与我国五位一体的发展格局相一致。人民当家作主的原则应当在这五个治理领域中都得到体现，而多中心治理理论中国化的模式与手段可以实现这一目标。具体地，在政府治理中，党委和政府是进行自我治理的主导力量，但公众和社会组织需要承担监督者和参与者的角色；在经济治理中，各类市场主体起着决定性作用，政府承担宏观调控等职能，社会组织和公众是市场健康运行的监督者；在社会治理中，政府和社会组织同其他各类主体通过协同竞争形成的网络体系对各类社会问题进行治理，促进社会和谐稳定。诸如此类，经过本土化的多中心治理理论是保证人民在公共事务中当家作主的有效理论之一。

（三）治理现代化是多中心治理的路径与目标

在推进国家治理体系与治理能力现代化的进程中，一方面需要理论界的研究，另一方面需要实务界的探索。为此，学习借鉴以至创设创新各种治理理论便成为基本要求，探索应用以至推广实践便成为必要手段。多中心治理理论源自美国，体现了治理的重要特征。我国学者应当对这一理论开展研究，为实践提供具有可操作性的措施建议，从而推动我国治理现代化的进程。客观地看，当前我国学术界尚未形成关于“国家治理”“政府治理”“社会治理”等概念的统一认识[39]，也尚未形成有关中国治理模式的统一范式，如有学者将中国治理模式概括为“社会综合治理”[15]，另有学者则界定为“全面治理”[39]。这些研究一方面反映出国内学者为构建中国国家治理的独特话语体系进行基础性研究的努力，另一方面也显示出当前学界在治理相关概念上的认识不统一以及在中国国家治理模式上的“各说各话”。这时候积极开展多中心治理理论相关的理论与应用研究，对于丰富中国治理的理论体系与实践经验都具有十分重要的意义。